Основной их недостаток v отсутствие переходных положений. Изменение этих законов v вопрос, относящийся к компетенции Государственной Думы, а установление неконституционности нормативных актов либо их отдельных положений - прерогатива Конституционного Суда, подчеркивает Ганнушкина. Однако некоторые проблемы в силах исправить исполнительная власть при наличии соответствующей политической воли.
Первая проблема - игнорирование законами прав и интересов такой многочисленной группы мигрантов, как выходцы из бывших республик СССР, которые прибыли в Россию за последние 10-12 лет и с тех пор постоянно проживают на российской территории. Оценка их численности колеблется от 400 тыс. до 3 с лишним миллионов человек.
Все они либо не имеют вообще никакого гражданства, либо в основной своей массе являются гражданами стран СНГ, причем не всегда это гражданство было принято ими добровольно. Эти граждане въехали в России вполне легально, в безвизовом порядке. Прежнее законодательство не ограничивало срок их пребывания в России, но согласно ст.37 Закона "О правовом положении иностранных граждан" все эти лица попадают в категорию временно пребывающих и, следовательно, должны покинуть Российскую Федерацию не позднее 3 месяцев после получения миграционной карты (т.е. к 1 апреля 2003 г.); в противном случае они могут быть депортированы. Теоретически они имеют право на получение разрешения на временное проживание, но установленный законом срок рассмотрения соответствующих заявлений вдвое превышает отпущенный им срок пребывания на территории Российской Федерации.
Даже если опустить вопросы справедливости и гуманизма подобного обращения государства с гражданами, годами проживающими на его территории и вносящими своим трудом вклад в его экономику, нельзя не отдавать себе отчет в том, что это неизбежно вызовет всплеск коррупции и криминала. Пытающиеся спасти налаженную жизнь своих семей ни в чем не повинные люди станут легкой добычей и питательной средой для криминальных дельцов, чиновников-взяточников, торгующих легализацией, и т.п.
Все это, подчеркивает Ганнушкина, не облегчит, а затруднит борьбу с нелегальной миграцией, поскольку большинство таких вынужденных нарушителей миграционного законодательства не покинут страну, а сделают все для того, чтобы уйти в "тень".
Легализация этих людей была бы единственно правильным решением со стороны российского государства. В связи с этим С.Ганнушкина передала президенту проект указа, который предоставил бы таким лицам, при условии, что они прожили в стране не менее двух лет (то есть въехали не позднее 1 января 2001 г.), право в течение определенного срока обратиться с заявлением о предоставлении вида на жительство.
Проект указа предусматривает, что при подаче заявления лицо должно представить доказательства своего прибытия до 2001 года и последующего проживания в России; имеются в виду любые доказательства, допустимость которых признается российским правом. Заявления должны рассматриваться в индивидуальном порядке, что послужит дополнительным фильтром при решении вопроса о предоставлении вида на жительство. Привлечение к рассмотрению заявлений независимых юристов и представителей общественности призвано успокоить заявителей и подвигнуть их к более доверительному сотрудничеству с органами внутренних дел. Этой же цели послужит положение, в соответствии с которым к таким лицам до принятия решения по их заявлению не применяются депортация и иные силовые меры воздействия.
Указ не предусматривает внесения каких-либо изменений в закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", т.е. не является вторжением в область парламентского законотворчества. Его цель - проведение однократной акции, направленной на урегулирование фактической ситуации в отношении конкретной категории лиц, сложившейся до принятия нового закона. Подобный опыт имеет целый ряд стран (Франция, 1981 г.; США, 1987 г.; Греция, 1998 г.; Италия, 1990 г. и 1998 г.; Бельгия, 2000 г.), и повсюду такие акции рассматривались как эффективное средство борьбы с нелегальной миграцией.
Вторая проблема, которую также можно решить путем издания президентского указа, касается другой группы иммигрантов, на этот раз нелегальных в полном смысле этого слова - о гражданах Афганистана, оказавшихся на территории РФ в положении беженцев после падения режима Наджибуллы в 1992 г.. Лишь единицам из этой многочисленной группы были предоставлены статус беженца или временное убежище. Отсутствие какого бы то ни было статуса закрывает для них возможность устроиться на работу, получить медицинскую и социальную помощь и таким образом найти свое место в обществе. При этом очевидно, что в ближайшее время они не вернутся на родину, поскольку сейчас у власти в Афганистане находятся представители сил, от которых они вынуждены были бежать.
Специальная программа легализации этой категории нелегальных иммигрантов предоставила бы таким лицам возможность получения разрешения на временное проживание в индивидуальном порядке.
Третья проблема стала плодом крайней запутанности и противоречивости российского законодательства и правоприменительной практики в области миграции. Очень большие затруднения возникают при определении гражданства лиц, прибывших на территорию Российской Федерации до февраля 1992 г., т.е. до вступления в силу предыдущей редакции Закона "О гражданстве Российской Федерации", принятой в 1991 г. Значительную долю таких лиц составляют вынужденные переселенцы, бежавшие от межнациональных конфликтов, возникших в конце 80-х гг. в ряде регионов СССР. В соответствии с законом они имели право приобрести российское гражданство в порядке признания, однако на практике сталкивались с массовыми отказами органов внутренних дел выдать им соответствующие документы, поскольку не имели документального подтверждения постоянной прописки по новому месту проживания на день вступления закона в силу. Отказы эти были признаны незаконными: еще до принятия прежнего Закона "О гражданстве Российской Федерации" Комитет конституционного надзора СССР дважды (26.10.90 г. и 11.10.91 г.) рассматривал вопрос о свободе выбора места жительства и прописке и признал, что институт прописки противоречит Конституции СССР и его международным обязательствам. Таким образом, к моменту принятия закона 1991г. понятие постоянного проживания в праве СССР не совпадало с понятием постоянной прописки. Однако из-за таких незаконных отказов к концу 2001 г. только менее половины лиц, принадлежащих к данной категории, смогли приобрести российское гражданство (по сведениям Комиссии по вопросам гражданства при президенте РФ).
В новом федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации" признание как способ приобретения гражданства вообще отсутствует, и это значительно осложняет правовое положение тех, кто до сих пор не смог получить российское гражданство. Хотя в последнее время судебная власть (по крайней мере, на уровне Верховного Суда РФ) признает их российскими гражданами, такой способ определения их правового положения крайне затруднителен из-за длительности судебного рассмотрения и недостаточной правовой грамотности населения.
Указ президента - средство решить эту проблему. Проект, переданный С.Ганнушкиной Путину, предполагает признание российского гражданства за гражданами СССР, прибывшими в Российскую Федерацию до вступления в силу закона "О гражданстве Российской Федерации" 1991 г. и продолжающими проживать на ее территории в настоящее время, если в течение 6 месяцев после вступления указа в силу они не заявят о своем нежелании состоять в российском гражданстве.
