- Министерство иностранных дел как партнер правозащитных организаций - признаться, такой поворот дела вряд ли придет в голову большинству людей, размышляющих о возможности взаимодействия власти и гражданского общества. Уж больно далекими кажутся сферы их интересов...
О.М. - Специфика деятельности МИДа состоит в том, что он выступает в роли связующего звена между международными структурами, с одной стороны, и, прежде всего, нашим правительством, а также нашими неправительственными организациями - с другой. Наш департамент, в частности, поддерживает контакты преимущественно с правозащитными организациями как общего профиля, так и специализированными, и в меньшей степени - с организациями социальной направленности.
В принципе, в МИДе существует и междепартаментская группа по работе с неправительственными организациями, но она пока находится в стадии становления, определения того, как ее работа может быть организована с учетом итогов Гражданского форума.
- Как давно началась активная работа МИДа с неправительственными организациями?
О.М. - Если брать наше направление v правозащитное, то в середине 80-х годов. В 1986 году еще в советском МИДе был создан департамент по правам человека. И одной из наших первых задач стало налаживание контактов с неправительственными организациями, которые в тот период активизировали свою деятельность. В СССР в это время шел процесс реформирования внутреннего законодательства, приведения его в соответствие с международными обязательствами, и в связи с этим происходило достаточно интенсивное общение с правозащитными организациями. В 1990 году, например, в состав советской делегации в комиссии ООН по правам человека был включен Сергей Адамович Ковалев.
- Однако за последнее время я обнаружила только одно сообщение о мероприятии, проведенном совместно правозащитниками и представителями Министерства иностранных дел. Это был круглый стол в связи с подготовкой периодического доклада России по исполнению Конвенции против пыток, который прошел в конце марта Это действительно первый и единственный опыт такой работы?
О.М. - Действительно, мероприятие такого формата фактически первое. Когда был подготовлен национальный доклад Российской федерации по выполнению требований Конвенции против пыток, мы пригласили для его обсуждения неправительственные организации и ведомства, которые, собственно, и занимаются имплементацией положений этой конвенции внутри страны - МВД, Минюста, Генеральной прокуратуры, Министерства обороны и других.
- То есть обсуждался уже готовый документ?
О.М. - В данном случае да. Доклад готовился на основе информации и отчетов ведомств - ведь перед международным сообществом по соблюдению своих обязательств отчитывается именно правительство России. Но мы решили, что было бы неправильно делать из этого доклада закрытый документ, и что к обсуждению этих проблем надо привлекать неправительственные организации, тем более, что очевидно, что не все их оценки будут совпадать с оценками правительства. И хотя документ уже был представлен в комитет ООН, мы хотели услышать мнение наших неправительственных организаций. Это принесет пользу, как МИДу, так и соответствующим ведомствам при разработке подобных докладов в будущем.
Существует еще Конвенция о защите прав ребенка, по которой тоже предусмотрено представление периодических докладов. И там изначально, еще с 90-х годов, действует иная схема подготовки национального доклада, когда неправительственные организации непосредственно включены в большую рабочую группу, которая в течение двух лет работает над докладом.
На сайте нашего министерства мы вывешиваем и другие национальные доклады. Сейчас, например, вывешен доклад в Комитет по ликвидации расовой дискриминации. Мы намерены провести его обсуждение, однако для этого нужно согласие основных профильных ведомств. В сущности, проблема борьбы с расовой дискриминацией это часть национальной политики, по которой у нас сейчас нет головного ведомства. Раньше эту функцию выполнял Минфедерации, а сейчас есть только отвечающий за национальную политику министр Зорин, но нет собственно министерства.
- Вы говорите "нужно согласие", значит Вы не вполне уверены, что согласие может быть получено? То есть обсуждение таких документов в трехстороннем режиме - МИД, профильные ведомства и представители гражданского общества - еще не вошло в норму?
О.М. - Пока это еще не норма. Здесь еще нужно работать над пониманием как со стороны наших неправительственных организаций, так и со стороны ведомств, потому что механизм взаимодействия в подобных случаях еще не отработан.
- Инициатива такого обсуждения исходит с вашей стороны?
О.М. - Да, и мы продолжаем эту работу. Помимо ООНовских конвенций есть еще и документы Совета Европы, по которым Российская Федерация тоже представляет отчеты о выполнении той или иной нормы, причем там процедура более сложная, чем в случае с ООН. В частности, несколько лет назад подписана и ратифицирована Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств. Россия уже прошла первый отчетный цикл по выполнению этой конвенции, и сейчас завершается подготовка заключения Совета Европы по российскому докладу. Мы планируем обсуждать это заключение и рекомендации Совета Европы именно в форме диалога правительства с неправительственными организациями с тем, чтобы определить, что реально можно сделать для выполнения рекомендаций. Уже получено принципиальное согласие Зорина, а Ассоциация народов России возьмет на себя координацию неправительственной части.
- Как участие привлечение российских неправительственных организаций к подобным обсуждениям воспринимается на уровне международных структур?
О.М. - В принципе, не скажу, что это обязательное требование, но практически все международные комитеты высказывают пожелания, чтобы в подготовке национальных докладов в той или иной форме принимали участие неправительственные организации. Но участие может выражаться в разных формах. Желательно, чтобы неправительственные организации были информированы о том, что такой доклад готовится, чтобы правительство учитывало их предложения при его подготовке, и самое главное v чтобы НПО привлекались на стадии реализации рекомендаций.
- Вы постоянно работаете с определенным пулом общественных организаций?
О.М. - Нет. Мы встречаемся с любыми организациями, которые выражают желание сотрудничать. Но естественно, в ходе работы складывается определенный круг организаций, которые более активны - это "Мемориал", Центр развития демократии и прав человека, Ассоциация народов России, Женская информационная сеть, Консорциум женских организаций, Консультативный совет финно-угорских народов и ряд других. Скажем, у нас нет постоянного сотрудничества с Московской Хельсинкской группой, но когда у них к нам или у нас к ним возникают вопросы, все происходит без каких-либо сложностей.
Другой вопрос, насколько мы довольны или не довольны теми материалами, которые предоставляют нам неправительственные организации.
- Это действительно очень важный вопрос, потому что практически всегда, когда начинается процесс реального взаимодействия правительственных и неправительственных структур, встает одна и та же проблема - трудность нахождения общего языка. Вы тоже с ней сталкиваетесь?
Ю.Б. - Скорее, я бы сказал, что у нас существует различное понимание проблем. Естественно, для правозащитников главное v высветить проблему в наиболее контрастной ее форме. А мы пытаемся смотреть на проблему комплексно, с учетом сложностей, которые существуют в стране в целом и, скажем, в правоохранительной сфере, понимая, как работают правоохранительные структуры, и с какими трудностями они сами сталкиваются. Не оправдывая те недостатки, которые есть в этой сфере, но понимая, причины этих недостатков.
В сущности, по принципиальным вопросам расхождений у нас нет. Разве государственная позиция предполагает поддержку пыток или расовой дискриминации? Конечно нет. Ни в одной инструкции, ни в одном законе вы этого не найдете. Другими словами, государственная делегация выражает то же самое негативное отношение к пыткам или к расизму и убеждение в необходимости борьбы с ними. Когда мы переходим к обсуждению конкретных проявлений этих проблем в нашей стране, вот тогда возникают расхождения в оценках правозащитников и конкретных ведомств, но это уже вне сферы деятельности МИДа.
О.М. - Я хотел бы вернуться к проблеме общего языка. Когда мы в рамках своих обсуждений пытаемся сводить вместе правозащитные организации и представителей государственных структур, мы тоже ощущаем эту проблему. Не всегда диалог не складывается потому, что представители ведомств не хотят контактировать с гражданским обществом. Скажем прямо - не у всех НПО есть настрой на диалог. Нередко приходится сталкиваться с максимализмом с их стороны, и часто диалог сводится просто к декларированию позиций, когда каждая сторона в результате остается при своем мнении. Иногда с людьми, которые ведут правозащитную работу еще с советских времен, иметь дело легче, чем с более молодыми, потому что они отдают себе отчет в исходных сложностях диалога. Кстати, некоторые из них в 90-е годы имели опыт работы в правительственных структурах и с тех пор представляют себе специфические механизмы действия таких структур и понимают, как с ними говорить, и чего реально можно от них добиваться.
Диалог подразумевает не конформизм, а понимание ограниченности другой стороны. Чтобы успешно разговаривать друг с другом и находить общие решения, нужно знать, что для собеседника возможно, а что - нет. Иначе невозможно достичь какого-то взаимоприемлемого компромисса.
Ю.Б. - Возьмем как пример Ассоциацию коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Они не называют себя прямо политической организацией, но считают своей политической задачей лоббирование принятия тех законов, которые обеспечат права и интересы коренных малочисленных российских народов. В целом, как они считают, законодательство принимается хорошее, и хотя оно, конечно, могло бы быть еще лучше, процесс в целом идет в правильном направлении. Но выступая на конференциях здесь или за рубежом, они считают нужным выступать с критикой в резкой форме.
- В чем же заключается собственно задача МИДа при повседневных контактах с неправительственными организациями, не связанных с подготовкой крупных отчетных документов?
Ю.Б. - Мы работаем в плане ознакомления российских НПО с международными документами, которые имеются в сфере их интересов, консультируем, содействуем образованию сотрудников организаций по тематике, связанной с международными обязательствами России.
Возвращаясь к коренным народам: существует, например, Информационный центр "Льыоравэтльан", который осуществляет стажировки молодых лидеров из числа коренных народов. Они привозят своих слушателей в Москву на два-три месяца, проводят лекции и семинары, водят по разным министерствам и ведомствам, которые тем или иным образом причастны к проблемам коренных народов. Раз в квартал ко мне приходят 10-12 человек, которых я знакомлю с деятельностью нашего министерства, рассказывают о международных органах и т.п.
Другой пример - мы осуществляем под эгидой верховного комиссара ООН по правам человека большой образовательный проект, который уже завершается в следующем году. Проект посвящен повышению уровня компетентности национальных кадров в сфере прав человека. Он направлен в основном на молодых преподавателей вузов и школ. МИД здесь - один из координаторов, администратором проекта является неправительственная организация благотворительный фонд "Точка опоры", а партнерами по проекту выступают местные НПО. Проект идет уже три года, начинали мы с четырех региональных партнеров в разных местах: Красноярск, Екатеринбург, Воронеж, Москва, в этом году добавились Владивосток, Омск, Пенза, Петрозаводск, в 2003 году будет уже десять партнеров в разных городах, которые уже установили между собой своеобразную сеть, обмениваются информацией о том, как они проводят семинары, какие результаты получают.
В качестве координирующей структуры мы не вмешиваемся в существо работы, но подсказываем, что наиболее важно сейчас. Например, недавно принята Федеральной целевая программа "Формирование установок толерантности сознания и профилактика экстремизма в российском обществе", мы указываем на то, что необходимо было бы ввести элементы подготовки учителей по проблемам толерантности, и наши партнеры включают это в программу.
Кроме того, МИД выполняет и функцию посредника во взаимоотношениях российских НПО, международных структур и российских ведомств. Каждый день мы получаем различные запросы со стороны международных организаций, причем они во многом основаны, на той информации, которые предоставляют им наши неправительственные организации. Для того, чтобы отвечать на эти запросы, мы, в свою очередь, обращаемся с запросами к конкретным министерствам и ведомствам. Скажу, что МИДовской линии инициируется не меньше прокурорских проверок, чем по линии неправительственных организаций. Допустим, в прошлом году мы направили по ведомствам более тридцати запросов в связи с теми или иными событиями в Чечне. Конечно, разные ведомства подходят к этому с разной степенью серьезности, но в подавляющем большинстве случаев мы получаем содержательные ответы, последние три-четыре года отписок практически нет. Пожалуй, наиболее серьезно подходит прокуратура - отвечает всегда по существу и подробно. Мы, конечно, не можем руководить следствием или подталкивать прокуратуру - это уже вне компетенции нашего министерства. И если нам отвечают, что по такому-то случаю сообщения о допущенных нарушениях подтвердились, и открыто уголовное дело, то мы удовлетворены и составляем соответствующий ответ для той международной организации, которая к нам обращалась.
Также мы всегда информируем наши ведомства о том, что делают международные организации, в том числе и неправительственные, и о том, что именно в деятельности российских правительственных структур они критикуют.
- Многие российские НПО сейчас выходят на международный уровень самостоятельно и встречаются с официальными делегациями уже непосредственно на площадке международных организаций. Насколько неожиданными оказываются возникающие при этом коллизии?
О.М. - Международные форумы v это события, для которых существуют свои законы жанра, поэтому для нас больших неожиданностей там не бывает. Позицию, которую занимают наши неправительственные организации, мы себе представляем, поскольку встречаемся с ними и официально, и неофициально, заходим на их сайты. Государственная позиция, которую выражает на международных форумах МИД, также известна, поэтому ни для нас, ни для них, в принципе, ничего неожиданного не происходит.
А вот чего пока не хватает v это разработки со стороны наших неправительственных организаций некоторых тем. По большому счету, российские организации в международном плане нероссийскими проблемами почти не занимаются.
Ю.Б. - Они только начинают втягиваться в этот процесс. В 2000 году в Страсбурге прошла Европейская конференция по расизму, в которой принимали участие как правительственные делегации, так и представители НПО европейских стран, в том числе и из России. В прошлом году состоялась Всемирная конференция против расизма в Дурбане, и там был представлен ряд наших организаций, которые побывали на конференции в Страсбурге. Но в целом нам пока еще далеко до уровня многих нероссийских организаций, которые активны в выработке принципиальных позиций по актуальным международным проблемам.
О.М. - Сейчас много неправительственных организаций из разных стран занимаются обеспечением прав человека в условиях глобализации, проблемами устойчивого развития, экологии именно в таком концептуальном плане, т.е. есть выстраивая новые подходы к этой проблематике. Наши организации участвуют в этом в меньшей степени.
- А что делает МИД для развития международных контактов отечественных НПО?
О.М. - Сейчас в рамках ОБСЕ активно продвигается тема защиты прав женщин, противодействия торговле людьми. Мы сейчас пытаемся вывести наши организации, которые занимаются защитой женщин на региональном уровне, на прямые контакты с варшавским бюро этой организации, с тем, чтобы эти НПО могли получать там гранты на осуществление конкретных программ v кампании в прессе, создание кризисных центров для женщин, которые подверглись насилию, и так далее. К сожалению, западные партнеры имеют очень слабое представление о наших неправительственных организациях в широком смысле. Они знают Московскую Хельсинкскую группу и еще несколько крупных организаций, но совершенно не знакомы с теми, кто работает на региональном уровне и особенно заинтересован в получении грантов для осуществления своей деятельности.
- Выходит, что фактически МИД является одной из структур, заинтересованных в становлении гражданского общества в России. Коль скоро он занимается продвижением российских НПО на международном уровне, он поневоле заинтересован в развитии российского неправительственного сектора.
Ю.Б. - Да, это верно. Скажем, проект, который я упомянул, связанный с образование в области прав человека, направлен исключительно на гражданское общество, правительственные структуры в нем не задействованы. За три года на этот проект будет потрачено около двух миллионов долларов. Все идет в провинцию - в Сибирь, на Дальний Восток. Мы решили перебрасывать средства именно туда, поскольку центральная часть страны больше подкормлена грантодателями.
- Каковы ваши дальнейшие планы? Ранее сообщалось, что осенью было намечено проведение еще одного круглого стола по Конвенции против пыток - на этот раз для обсуждения рекомендаций комитета ООН.
Ю.Б. - Действительно, мы собираемся провести такой круглый стол. Задержка связана с тем, что у нас пока нет официального перевода замечаний и рекомендаций, высказанных при обсуждении национального доклада в комитете. Только после того, как все участники круглого стола ознакомятся с этим документом, есть смысл собираться и обсуждать, как именно ведомства должны действовать, чтобы реализовывать эти рекомендации.
О.М. - А в марте в Комитете ООН по ликвидации расовой дискриминации намечено обсуждение национального доклада России по этой теме. Это значит, что до марта должно пройти обсуждение его в России, в том числе и с неправительственными организациями. Однако это зависит и от самих НПО, от того, какую активность они проявят в этом направлении. Скажем, еще на Гражданском форуме у нас была достигнута договоренность с рядом правозащитных организаций о том, чтобы обсудить рекомендации, которые были выработаны в Дурбане, но с тех пор наши партнеры не возвращались к этой теме.
- Будет ли кто-то из представителей Министерства иностранных дел принимать участие в Ярмарке социальных проектов в Тольятти и в намеченном там семинаре по проблемам взаимоотношений гражданского общества и государства?
О.М., Ю.Б. - Пригласят v с удовольствием поучаствуем.
