Самый острый политический вопрос современности, на наш взгляд, это вопрос о том, какова социальная природа нынешнего политического класса и режима. Кто на самом деле имеет в качестве своего инструмента парламент и президента? В первую очередь хотелось бы проверить (подвердить/ опровергнуть) гипотезу о том, что одной из групп, которая может владеть таким инструментом как федеральная власть, может быть региональная элита. Об этом, а также о принципах власти и управления в регионах главный редактор «Полит.ру» Виталий Лейбин беседовал с одним из ведущих специалистов по теме Николаем Петровым (Центр Карнеги).
Вы высказывали прогноз о том, что наиболее одиозные лидеры регионов будут смещены до окончания их сроков. Каковы основания этого суждения?
То, что сейчас происходит, можно описывать в разных терминах, в том числе и унитаризация и централизация. Унитаризация заключается в том числе и в том, что региональные элиты сейчас действуют в гораздо более узких рамках, чем раньше. И различия между политическими институтами и режимами в регионах, которые имели место еще недавно, сейчас в значительной мере нивелированы. Это имеет и минусы, и плюсы, потому что какие-то режимы подтягиваются, и мы не имеем таких случаев произвола, как это было еще недавно и в Калмыкии, и в Татарстане и в целом ряде других регионов. С другой стороны, происходит и снижение уровня регионов-лидеров, неизбежное усреднение: одни регионы подтягиваются, другие – наоборот.
И важно, что при этом те рамки, те возможности, в которых действуют региональные элиты, гораздо более сужены, чем это было при Ельцине. Причем сужены двояким образом: они сужены сознательными действиями центра и изменением законодательной базы. Например, они раньше имели право говорить главное слово при назначении руководителей МВД, УВД в регионе, сейчас их роль существенно меньше, если не минимальна. Идет этот процесс без формальных изменений, просто центр использует те полномочия, которые у него были всегда.
Скажем в отношении судов. Если раньше суды в силу чисто финансовых причин находились под влиянием региональных элит, и не надо далеко ходить за примером - Москва, где во всех из 40 случаев обращений Лужкова в московские суды он выигрывал. Сейчас эта ситуация изменилась, центр в полной мере финансирует судебную власть, и поэтому возможность неформального влияния региональных лидеров стала существенно меньше.
Остаются еще случаи как в Башкортостане, где региональная власть в значительной мере контролирует и силовые, и правоохранительные органы, но это уже скорее исключение, которое подтверждает правило. Поэтому то поколение самостоятельных, мощных и плюющих на центр региональных лидеров, постепенно сходит со сцены.
Это процесс довольно длительный в силу разных причин, но я бы подчеркнул, что оно сходит со сцены и физически, т.е. лидеры стареют и уходят, а им на смену приходят люди - принципиально другого класса фигуры. Содержательно, скажем, Кирсан Илюмжинов – это уже не тот самостоятельный лидер, хан, каким был несколько лет назад, и руководит он в гораздо более жестких рамках, в том числе и потому, что восстановлен контроль центра над региональными силовыми и правоохранительными органами.
А можно ли нарисовать полный список регионов, в которых еще региональный лидер сохранил контроль за силовыми и судебными структурами?
Вы знаете, национальные республики – это особый случай. В большинстве регионов центр восстановил систему, при которой на высший пост в региональных силовых и правоохранительных ведомствах не может прийти человек, который всю свою профессиональную жизнь провел в этом регионе. В национальных республиках центр старается назначать этих руководителей из числа представителей титульных этносов или выходцев из регионов, в этом смысле центр гораздо более ограничен. Этнических башкир, которые родились в Уфе или в республике вообще, потом уехали, сделали карьеру где-то на стороне, вообще-то не так много.
Хотя их пытаются найти. И за примерами далеко ходить не надо – это не только руководители силовых и правоохранительных структур, но и руководители республик. Вот, скажем, нынешний президент Ингушетии (Зязиков) – это как раз такой случай. Собственно и Аушев тоже был человеком, который сделал карьеру за пределами республики, но этот процесс довольно длительный и сложный, и центр, в силу разных причин, в первую очередь боясь социально-политической дестабилизации и этнических конфликтов, старается действовать очень осторожно.
Но физическая замена руководителей иногда требуется, а иногда и нет, потому что нынешние руководители силовых и правоохранительных органов гораздо более жестко и комплексно контролируемые центром, в том числе и посредством полпредов и соответствующими управлениями на уровне округов, ведут себя совсем не так, как они вели себя некоторое время назад. Они тоже приспосабливаются к новым условиям, а это условия, при которых центр и округ имеют больше рычагов влияния на этих руководителей, и где региональное руководство имеет меньше рычагов власти. Когда происходит смена региональных лидеров и элиты, система рывком приходит в большее соответствие с новыми реалиями. Пока лидер сидит на своем месте, как Рахимов, Шаймиев, это процесс несколько более затрудненный, но он все-таки идет.
Давайте рассмотрим пример Ингушетии, где произошла смена лидера в национальной республике. Как там было до смены лидера, был ли там семейный региональный клан как в Татарстане, и что с ним стало после смены лидера, сохранился ли он, сохранилось ли воспроизводство региональной элиты? Поменялась ли там элита?
Ингушетия – это особый случай. Это очень небольшая по размеру и численности населения республика, где действительно, с одной стороны, небольшая, с другой стороны, с клановым принципом организации элита. Клан Аушева был широко представлен во всех эшелонах власти. Сейчас этого нет, хотя этот процесс тоже постепенный. Не то что сегодня один клан контролирует республику, а завтра другой. В этом смысле центр ведет себя достаточно реалистично, он не пытается получить все сразу - идет постепенная эволюция.
Башкирия – это хороший пример, хотя там и суды, и прокуратура, в значительной мере контролировались Рахимовым и его режимом, конфликты между этими органами и Рахимовым постоянны. Вот совсем недавно произошел конфликт на уровне прокурора в связи с президентскими выборами и нарушениями на них. Потом центр отыграл назад, Рахимов выигрывает во втором туре, прокурор сразу уходит в отставку. И вот сейчас сложилась непонятная ситуация: региональная власть ведь имеет право последнего голоса при утверждении прокурора. Центр может предлагать, а региональная власть вправе отказываться. И сейчас еще компромиссная фигура не найдена, хотя те варианты, которые предлагаются, свидетельствуют о том, что у центра довольно жесткая позиция, и он не склонен искать людей внутри, а присылает заместителей прокурора из русских областей и краев.
И отказавшись раз-другой, Рахимов в известной степени загоняет себя в тупик, и в конце концов будет вынужден принять московский вариант. Второй конфликт, который разгорелся еще раньше – это конфликт с председателем Верховного Суда, который тоже повел себя не правильно с точки зрения региональных властей, заявив о тех нарушениях, которые реально имели место в республиканской конституции. Он тоже был отстранен, но даже таким образом наказывая ослушников, меняя руководителей правоохранительных структур, региональная власть все более оказывается жестко ограниченной в своих действиях.
Если продолжить анализ ситуации в Башкортостане, то какие цели ставил центр в этой торговле и какие рубежи отстаивал регион?
С моей точки зрения, центр добился своей цели. Я не думаю, что ставилась цель резко сменить власть, потому что это могло бы вызвать взрыв, в Башкирии не готовы контрэлиты, которые бы могли прийти на смену Рахимову. Центр дал такой мощный сигнал, который был понят региональными элитами. Сигнал к необходимости перестраиваться, сигнал того, что власть Рахимова не вечна, и после него будет что-то иное. В символическом смысле центр показал, что не поддерживает полностью нынешний режим и ему возможны альтернативы. А с другой стороны, были сделаны шаги в направлении ограничения власти Рахимова в экономической сфере: только ценой достаточно больших финансово-экономических уступок Рахимов смог добиться переизбрания на следующий срок.
Цели той и другой стороны были понятны: одна хотела громко заявить о себе и своей особой позиции и начать процесс смены власти. Он уже идет, поскольку Рахимов ослабел экономически, он получил большой символический удар, когда не смог выиграть в первом туре и таким образом продемонстрировать местным элитам, что его положение прочно. И одновременно были указаны силы и фигуры, которые могут и, вероятно, придут на смену Рахимову. И во-вторых, центр уже урезал часть власти, часть контроля над республиканскими ресурсами, которые и составляют базу личной власти Рахмова.
Для Рахимова задача стояла с наименьшими потерями сохранить власть. И я думаю, что он до последнего момента думал, что сможет выйти с меньшими потерями и не придется чем-то жертвовать. Для него ведь вопрос стоит, с одной стороны, о сохранении своей власти, а с другой стороны, сохранении контроля над передачей власти. Власть могла перейти в руки сына Рахимова, или по крайней мере, внутри его клана. Сейчас очевидно, что не он будет определять процесс и порядок переходя власти. Он, по сути, получил передышку и должен думать о том, как завершить свои дела и постепенно уходить от власти.
Я вижу целый ряд аналогий между башкирскими и московскими выборами с одной стороны, и прошлыми выборами в Питере - с другой. Центр сделал резкий шаг, потом он мог даже вернуться на стартовые позиции, но, тем не менее, процесс начат, карты сданы, и я думаю, в планы Москвы не входят дожидаться конца срока действующих губернаторов, который совпадет со временем перехода федерального политического цикла. Вопрос о власти в этих ключевых регионах будет решен до выборов в федеральные органы власти.
Если взять пример Питера, где губернатора со второго раза сменили… Как там поменялась структура владения собственностью и влияния на бизнес? Насколько до сих пор силен лично Яковлев в Питере? Была ли там организованная группа (клан) для контроля над экономикой по примеру национальных республик? Будет ли Матвиенко лично строить свою организованную группу для контроля над экономикой или изменится суть режима?
С одной стороны, позиция Яковлева и его семьи остаются достаточно сильными, но они сейчас существенно слабее, чем раньше, потому что нет политического ресурса. Более того, убрав его из региона, центр как бы обрезает связи, и процесс реструктуризации идет достаточно активно. Хотя Питер – это не Башкортостан, т.е. это все-таки такая мощная экономика, которая никогда не контролировалась местной властью полностью.
То же самое сейчас происходит и в Москве: мэр теряет некоторые позиции и процесс перехвата власти в первую очередь в экономике идет. Это связано не только с тем, чтобы забрать у регионального лидера заводик. Это гораздо более серьезный процесс, когда местному бизнесу показывают, что лидер он существенно слабее, чем был раньше. И что теперь нужно идти к полпреду или к перспективному лидеру, чтобы заручиться поддержкой. Речь идет не только о перераспределении собственности в чистом виде, а о резком ослаблении политического лидера и - как следствие - переориентации всех экономических и бизнес-связей.
С другой стороны есть ведь и обратная логика. Не только центр овладевает какими-то механизмами в регионах, но и региональные лидеры в большей степени овладевают контролем за экономикой на своей территории. В качестве радикального примера приводится Татарстан, где некоторым данным, даже средний бизнес так или иначе является собственностью семьи. А с другой стороны, смена лидера в Якутии, где база «Алросы» – она же местный бизнес, она же местная власть, то есть полное объединение бизнеса и власти. Так получилось, что губернатор и компания – в одном лице. Можно ли считать это опасной тенденцией? Центр наступает, но гораздо быстрее региональные лидеры создают свои кланы, и готовят преемников. Как я вас понял, вы считаете, что тенденции из центра все-таки гораздо сильнее, чем в регионах?
Я думаю, есть одна большая очень важная закономерность, и она связана с реставрацией единства не только политического, но и экономического пространства страны. То, что позволяло региональной власти контролировать экономику или, по крайней мере, какие-то ключевые предприятия региональной экономики, оно исчезло. В этом смысле есть объективные закономерности развития бизнеса, которые этот стул из-под губернаторов вынимают. И уже давно идет процесс, когда не власти претендовали на бизнес, а сильные экономические игроки претендовали на политическую власть и посылали своих менеджеров во власть.
И мы видим целый ряд регионов, где это молодое поколение, пришедшее из бизнеса, уже занимает ведущие позиции в местной политической системе. Но принципиально здесь то, что уже с конца 90-х годов те процессы региональной сепаратизации повернуты вспять. Наступает бизнес, причем бизнес не только федеральный, не только московский, можно говорить об экспансии свердловского бизнеса. И либо такой крупный региональный бизнес берет контроль за предприятиями и тем самым вынимая стул из-под губернатора, либо московский бизнес, либо полпреды одно время активно занимались тем, чтобы переориентировать связи с региональных властей на себя и как бы обеспечить покровительство, защиту от местных лидеров, губернаторов для бизнеса.
И я не знаю успешных случаев контроля со стороны губернаторского или президентского клана над экономикой региона, который был бы сохранен после политического поражения и уходя этого клана от власти. Здесь есть два разных процесса: с одной стороны, центр ослабил региональный политический класс и лидеров региональных в целом. А с другой стороны, есть процессы совершенно объективные, при которых невозможно сохранять контроль над отдельным куском территории, потому что это успешное и крупное производство имеет свою логику развития, и входя в международные или общероссийские группы, они тем самым выходят в значительной мере из-под влияния региональных властей, хотя какой-то симбиоз, взаимовыгодное сотрудничество сохраняется.
Эти два процесса он совершенно исключают ситуацию, когда у каждого политического клана может быть приватизирован кусочек страны.
Каким полпредам лучше всего удалось добиться успехов в игре против губернаторов и местных президентов в части общения с бизнесом?
Здесь трудно сравнивать. Проблемы, с которыми сталкивается Латышев в Уральском округе, где есть крупные финансово-промышленные группы, и проблемы, с которыми сталкивается Полтавченко с центральном округе, где, за исключением Москвы, нет крупных региональных группировок - различны. Характер задач у них очень разный.
Полтавченко поставил себе задачей обеспечить экономическое развитие всех регионов, а не только Москвы, и в этом смысле ему относительно легко иметь дело с бизнесом, потому что экспансия этого бизнеса в регионы, началась недавно. А Латышев в своем немногочисленном регионе сталкивается с проблемами более серьезными - ему приходится иметь дело с очень мощными союзами политиков и бизнеса и с крупными финансово-промышленными группами.
С другой стороны, в Сибири Драчевский имеет целый ряд таких мощных бизнес-структур, с которыми он вынужден общаться не с позиции старшего брата, а с позиции младшего партнера, который у них что-то может просить, и вряд ли может ими командовать. Просто исторически так сложилось. Любой человек, общаясь с нефтяными компаниями, ничего не смог бы там изменить.
Таким образом, остается Волга, где Кириенко. Там сам бэкграунд - бизнесмен с мощными связями в бизнес структрах – достаточно успешно действует. Но в отношении русских областей, но не национальных республик.
Латышев, который действует скорее методом милиционера: он может каким-то образом бороться с коррупцией, но на мой взгляд никаких принципиальных изменений в расстановке сил на Урале не произошло. На Северо-Западе тоже никаких усилий в плане бизнеса Черкесов не прилагал. Может Клебанов этим займется активнее.
Есть локальные успехи у других полпредов, но они не позволяют еще говорить о том, что эта задача в целом достаточно успешно решается и не случайно с какого-то момента был сделан упор на малый и средний бизнес. Полпреды очень активно занялись этим. Это, мне кажется, очень важное направление, которое может быть даже больнее ударяет по местным политическим элитам, чем крупный бизнес. Крупный бизнес – по идее, трансрегиональный игрок, и в этом отношении местные власти с ним сотрудничают, да и только. Возникновение связей между полпредами, главными федеральными инспекторами с одной стороны и средним бизнесом - с другой, помимо региональных властей – это очень существенный рычаг уменьшения роли влияния региональных властей.
А изначально, какие перспективные задачи стояли перед проектом федеральных округов? Имелось ли в виду, что реальными субъектами власти на территории станут именно полпреды, а власть губернаторов будет фактически ликвидирована?
Я думаю нет, но сейчас вот объясню почему. Чтобы закончить с предыдущим сюжетом, я скажу, что это же не роман между двумя влюбленными, между политиками и бизнесом. Каковы рычаги влияния и в чем база контроля со стороны региональных властей? В первую очередь это было связано с правоохранительными органами. Если вы как губернатор можете послать налоговую полицию, уничтожить любой бизнес, то понятно, что бизнес с вами дружит. Как только вы теряете эти рычаги, а губернаторы в первую очередь эти рычаги и теряют, они переходят к полпреду, к федеральным инспекторам, к Москве. Бизнес переориентируется в соответствующем направлении.
Если Россель мог цыкнуть и получить что-то от местного бизнеса, который от него полностью зависел и боялся наказания, с другой – из его рук мог получить поощрение, то сейчас и кнут, и пряник в гораздо меньшей степени в руках губернатора.
Если говорить о федеральной реформе, то состав первого поколения полпредов не оставляет особых оснований думать, что предполагалось сделать из них хозяев на этих огромных кусках территорий. Трудно было ожидать от Пуликовского, имевшего опыт боевого генерала, или от Латышева, имевшего опыт проведения расследований и оказания давления на местные власти, или от Черкесова, специалиста по сыску, от Полтавченко, налогового полицейского, что они вдруг станут сильными макрорегиональными лидерами. Моя версия в том, что их главная задача была получение контроля над силовыми органами, причем не столько в регионах, сколько в Москве.
И здесь ситуация, собственно, такая: Путин приходит к власти, становится избранным президентом, это не обозначает, что вся полнота контроля над силовыми структурами переходит к нему. Он может заменить министра, но это не значит получить контроль над структурой, потому что это гигантская пирамида, которая в значительной степени базируется на региональных начальниках региональных структурах. Как с этим можно совладать?
Вот и создается запасная площадка, которая контролируется исключительно президентом. Важно, чтобы округа не имели отношения к федеральным силовым ведомствам. Создаются соответствующие службы, которые активно в течение года занимаются тем, что переключают контроль за региональными структурами на себя, замещают, начинают систему ротаций. Проходит год, эта система уже дала определенные результаты, и идут первые замены в силовых структурах. Идут первые замены в руководстве МВД, Министерства Обороны, проходит еще полтора года и происходит еще один этап реформы силовых структур, когда собственно какие-то структуры ликвидируются, какие-то меняют руководителей, какие-то сливаются и т.д.
Именно все это было подготовлено на уровне регионов генералами, ставшими полпредами, и даже не столько самими полпредами, а руководителями силовых и правоохранительных органов на уровне федеральных округов. Без них это бы не имело бы того эффекта получения всей полноты контроля. Именно с этим связано то, что сейчас генералов заменяют гражданские политики, потому что задача уже не заключается в том, чтобы взять, перехватить власть – трудно было бы ожидать от любого гражданского политика, что он сможет общаться свысока с генералами на местах. Сейчас это уже не так важно, заработал механизм ротации кадров, и нужно теперь только поддерживать его функционирование.
Сам по себе этот механизм достаточно сложный и если вы представляете эти горизонтальные ротации - это ведь требующая постоянной кадровой работы машина. И в том числе поэтому и федеральная реформа, и федеральные округа, и полпреды президента на обозримое будущее будут сохранены.
