Кто только не ругает местную власть. Когда случается что-нибудь подобное землетрясению в Невельске, то кажется, что вся страна, начиная с жителей города и кончая президентом, участвует в этом увлекательном процессе. И ведь справедливо ругают – и дома ветхие, и дороги разбитые, и дефицит мест в детсадах, и плохая организация медицинской помощи, а также остальное все подряд оставляет желать лучшего. И длится это уже не первый год, и мало что меняется, несмотря на муниципальную реформу, которая, кстати сказать, уже близка к завершению. Однако ежели некое явление, как, скажем, советская торговля в своё время, вызывает всеобщее раздражение, то может быть, это результат общей конструкции, а не частных особенностей?
Советская конструкция, при всей её неэффективности, нареканий в адрес местных властей не вызывала. Очевидно, что это было связано с жёсткой иерархией власти в фактически унитарном государстве. Как ни странно это звучит в наше время, у советских районов и городов была своя «местная промышленность»; а кроме социальных объектов, таких, как школы, детсады, клубы, спортивные сооружения, рай- и горисполкомы располагали магазинами, оптовыми базами, ресторанами, кафе и столовыми, транспортом и строительными организациями. При этом никакому председателю райисполкома не пришло бы в голову утверждать, что облисполком «обходит» район при дележе финансовых средств, или обвинять директора градообразующего предприятия союзного значения в том, что последний не может обеспечить необходимый уровень эффективности (рентабельности) производства. Несмотря на то, что официального, формального разделения полномочий, а соответственно, и передачи прав собственности, между уровнями власти в СССР не существовало, на практике между четырьмя вертикалями, а именно – партийными, хозяйственными, советскими и контрольными работниками действовали негласные договорённости, включающие иерархическую соподчинённость этих органов.
Напротив, федерализм и вертикальное разделение властей предполагает юридическое равенство различных уровней власти. Если не брать в расчёт сравнительно очевидных вопросов общенационального значения, таких, как оборона, эмиссия денег или атомная энергетика, то муниципалитет в рыночной экономике обладает признаками квазигосударства: он может содержать университет или НИИ, иметь муниципальный банк, собственную транспортную систему и т.д. Можно далее спорить о том, что является более эффективным и предоставляет более качественные услуги – муниципальный банк (университет, больница) или частный, однако та же самая аргументация будет относиться не только к муниципальной, но и к государственной собственности в целом. В этой ситуации местные выборы становятся для населения едва ли не более интересными, чем выборы центральной или региональной власти: большая часть ресурсов находится непосредственно в зоне влияния муниципалитета, но не центральных или региональных органов управления. Отсюда становится ясным и принцип субсидиарности, который во многих странах Европы начал реализовываться раньше, чем был сформулирован.
Либерализм сыграл с местным самоуправлением злую шутку. Среди отечественного экспертного сообщества установилось крайне примитивное, механистическое понимание того, что должен делать муниципалитет. Предполагалось, что список его обязанностей (мандатов) является конечным, поэтому можно отделить эти мандаты от государственных, после чего оставить только то имущество, которое необходимо для обеспечения этих обязанностей и установить некоторый размер текущего финансирования за счёт местных налогов. Всё остальное, необходимое для жизни населения и социально-экономического развития, должно было обеспечиваться частной формой собственности и рыночным механизмом. Такой подход автоматически делал из местных политических лидеров завхозов, формально оставляя им возможности распоряжения ресурсов ещё меньшие, чем у бывших председателей Советов. При этом номинально роль муниципалитетов значительно увеличилась – органы местного самоуправления созданы в каждом поселении, население на сходах или через своих представителей приняло Уставы (которые, правда, были присланы им из профильных комитетов региональных органов власти, но об этом предпочитают не говорить), определены границы поселений, и вместо смет теперь начали принимать бюджеты. Однако фактически на местном самоуправлении был поставлен крест – завхоз не может управлять, он может быть честным или вороватым, но политика – это уже не его прерогатива.
В отношении государственной собственности мнение экспертного сообщества было совершенно другим. Здесь реализуются принципы частно-государственного партнёрства, появляются крупные государственные корпорации в различных сферах экономики. Государству, в отличие от муниципалитета, позволено иметь внебюджетный Стабилизационный фонд, куда направляется «излишек профицита» бюджета. Любопытно было бы представить себе российский муниципалитет, который смог бы направить свой профицит во внебюджетный (!) фонд, а часть этого фонда смог бы разместить в государственных облигациях, с тем, чтобы через несколько лет использовать эти средства, скажем, для строительства подземных парковок или реконструкции ветхого жилья.
Отсутствие равных прав собственности для разных субъектов политической системы государства никого не смущает. Фактически в России в настоящее время реализуются принципы своеобразного «политического хозрасчёта» – при том, что российские территориальные единицы обладают правом принимать разные политические решения и формально равны между собой, однако они не имеют права свободно распоряжаться имеющейся у них собственностью. Кроме того, объём финансовых изъятий из общих сумм, собираемых в границах муниципалитетов налогов, таков, что остающихся средств не хватает даже на необходимую текущую деятельность, не говоря уже об инвестициях[1].
Внутри экспертного сообщества, занимающегося муниципальной проблематикой, по-прежнему продолжаются споры относительно наиболее эффективного разделения финансовых мандатов, возможности сохранения или полной приватизации муниципальных унитарных предприятий. Однако сегодняшняя политико-экономическая конструкция лишает муниципалитеты возможностей распоряжаться собственным имуществом в целях получения дополнительных доходов (см. многократно критиковавшиеся в печати ст. 50-51 ФЗ-131), а урезанные до поземельного налога и части НДФЛ собственные налоговые поступления автоматически делают более 90% местных бюджетов дефицитными. Поэтому объём доходов бюджета и строительство новых муниципальных сооружений (стадионов, мостов, парков, школ, больниц) в этих условиях гораздо больше зависит от факторов, находящихся вне муниципалитетов – от настроения губернатора, владельцев корпораций, штаб-квартиры которых, как правило, находятся в Москве или центре региона, и т.д. Отсюда многочисленные новации в сфере бюджетного планирования (бюджет, ориентированный на результат, подушевые нормативы, программно-целевые методы) или новации в сфере управления муниципальной собственности (внедрение обязательного муниципального заказа, концессии и аренда инженерных сетей, приватизация транспортных и энергоснабжающих организаций) воспринимаются на местах как очередная кампанейщина. Действительно, в случае малого города может физически наличествовать только один поставщик данных услуг или продукции, и обязательная процедура муниципального заказа, установленная федеральным законодательством, воспринимается на местах либо как издевательство, либо как повод для спекуляции. Однако как это красиво звучит в отчётах: «создание конкурентной среды… проведены тендеры…». Всё это очень напоминает советские отчёты о хозяйственных экспериментах по внедрению какой-нибудь «арендной модели» хозрасчёта.
В крупных городах оставаться честными завхозами первым лицам особенно затруднительно. В результате продолжается череда скандалов – если не убьют, как в Великом Новгороде или Нефтеюганске, так посадят, как в Волгограде, Томске, Архангельске… далее по списку. Иных надолго, а других подержат и выпустят. Типа, не балуйся, знай своё место на вертикали власти. Проблема, однако, в том, что местные элиты в крупном городе знать своего места не хотят и вступают в конкурентную борьбу и с региональными, и с федеральными элитами. Да и невозможно провести никакой чёткой границы между интересами первых лиц фирм, вузов, банков и т.д. областных столиц, касающихся только города и только области. И, к сожалению, продолжение «посадок» мэров в такой конструкции власти можно прогнозировать с большой степенью достоверности.
А ведь как просто можно было бы оживить политическую жизнь, увеличить темпы экономического роста, придать новый толчок развитию инженерной и социальной инфраструктуры, если всего лишь использовать передовой опыт наших замечательных столиц – Москвы и Санкт-Петербурга! Даже если только городам-миллионникам дать статус субъектов Федерации – тут такое бы началось! А потом – и городам с населением свыше 500 тыс. человек. Кто сказал, что 89 субъектов Федерации – это много? Это же олигополистическая конкуренция, по определению. И если у нас регионы обладают большими правами, чем муниципалитеты, то в такой постановке вопроса путь только один – дать крупным городам права регионов. А если не нравится, то сторонникам уменьшения числа субъектов Федерации нужно было бы начинать с объединения Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Это было бы куда как более логично, нежели лишать субъектных прав Таймыр или Ямал.
И количество уголовных дел по мэрам (губернаторам) крупных городов тут же сократилось бы радикально. В этом почему-то не возникает никаких сомнений.
[1] Основной идеей экономического хозрасчёта в СССР было предоставление определённой хозяйственной самостоятельности предприятиям в формировании фонда оплаты труда, а также распоряжения частью продукции, произведённой сверх плана. При этом предприятия не могли продавать излишки оборудования или сдавать производственные мощности в аренду, осуществлять инвестиции без согласования с главками и министерствами; не располагали собственными подразделениями, способными осуществлять НИОКР и разрабатывать новые технологии и т.д. Предполагалось, что хозрасчёт лишь усилит мотивацию трудовых коллективов в росте эффективности производства, не меняя сложившуюся социалистическую систему в целом. Последняя же рассматривалась как вполне удовлетворительная.
