Вчера на заседании совета по местному самоуправлению при Правительстве РФ был заслушан доклад руководителя департамента бюджетной политики Минфина Алексея Лаврова, в котором содержались расчеты – каким образом будут распределяться средства между различными уровнями власти, если принятые на прошлой неделе в первом чтении поправки (из пакета муниципальной реформы) в Бюджетный и Налоговый кодексы все же начнут работать.
По расчетам Минфина, местное самоуправление после реформы в деньгах не потеряет. Это, кстати, само по себе вызывает сомнения у независимых экспертов. Но даже если предположить, что расчеты Минфина верны, это мало что меняет в смысле происходящего: реальные цели муниципальной реформы на данный момент очевидны – не декларируемое создание условий для развития местного самоуправления, но обеспечение сквозной управляемости государства. Поправки лишь закрепляют положения недавно принятого закона о местном самоуправлении. Этот документ поставил муниципалитеты в рамки, ограничивающие их развитие, и в нарушение если не буквы, то смысла ряда конституционных статей встроил муниципалитеты в вертикаль власти.
Та же логика продолжает работать и дальше. Как стало понятно из доклада замминистра экономического развития Виталия Шипова, основной акцент муниципальной реформы – не обеспечение условий для развития муниципалитетов, но подготовка муниципальных кадров в полпредствах, что вполне вписывается в административную логику происходящего. Самоуправление по Козаку держится на двух китах: закрепление за каждым уровнем публичной власти своего перечня налогов и полномочий (что не вызывает никаких сомнений) – и обеспечение максимальной управляемости из центра. Встроенным во властную вертикаль муниципалитетам выделена почетная роль нижнего барьера, ограничивающего полномочия губернатора. В этой связи появление федеральных округов в качестве кадрового резерва представляется вполне логичным.
Согласно упомянутым поправкам, к числу местных налогов (т.е. тех, что полностью идут в муниципальный бюджет) относятся налог на имущество физических лиц, земельный налог, транспортный налог и торговые сборы. Также за территорией закрепляется часть собираемых там иных налогов: 30% налога на доходы физических лиц, 60% налогов на малый бизнес и 60% сельскохозяйственного налога.
Согласно расчетам Минфина, если бы бюджет на 2004 год составлялся по новым параметрам, консолидированный бюджет муниципалитетов составил бы 1203 млрд. рублей, из которых 244 млрд. – субвенции на финансирование госполномочий, оставшиеся 959 млрд. шли бы на полномочия по вопросам местного значения. Бюджет на местные полномочия формируется таким образом: 40% – финансовая помощь, 13% – регулирующие налоги, 25% – закрепленные налоги, 12% – местные налоги и, наконец, 10% – неналоговые доходы. Минфин пообещал до 11 декабря подготовить и разослать методику, по которой в регионах могли бы себя посчитать и сопоставить с данными правительства.
С точки зрения эксперта TASIS Валерий Черникова, эти параметры выглядят слишком оптимистичными. В Великобритании – стране с развитым местным самоуправлением – средневзвешенный бюджет муниципалитета выглядит так: 85% финансовая помощь, 9%, – местные налоги и 6% – неналоговые сборы, т.е. деньги, которые муниципалитет зарабатывает сам. По мнению же Минфина получается, что у нас средневзвешенный муниципалитет эффективнее аглицкого будет.
По словам Черникова, главная разница между Англией и Россией заключается в том, что если в Англии финансовая помощь выплачивается в безусловном порядке, то Российская традиция – средства придерживать. Поэтому целесообразно проанализировать статьи муниципального дохода с точки зрения возможности использования их вышестоящими уровнями власти для «работы» с муниципалитетом.
Финансовая помощь – это дотации из региональных и районных фондов поддержки, субвенции из региональных фондов компенсаций, субсидии и кредиты. Финансирование этой статьи регулируется, в первую очередь, губернаторами. Кроме непосредственного управления средствами, у них есть еще один рычаг: выдавая деньги в виде не субвенций, а дотаций, они создают повод рассматривать муниципалитет как банкрота и вводить там внешнее управление. Регулирующие налоги – это то, что субъект может частично отдавать в муниципалитет. Закрепленные налоги – это упомянутые 30% налога на доходы физических лиц, 60% налогов на малый бизнес и 60% сельскохозяйственного налога. Местные же налоги – те самые налог на имущество физических лиц, земельный налог, транспортный налог и торговые сборы. Любопытный момент – федеральные субвенции на осуществление собственных полномочий «зачем-то» проходят через субъекты федерации.
По мнению Черникова, эта функция была отдана субъектам в качестве компенсации за отобранную губернаторскую вольницу. Однако этот дополнительный регулирующе-исполнительный рычаг в руках субъектов на поверку может оказаться для них троянским конем. В законе о местном самоуправлении поведение муниципалитета в ситуации, когда ему недоплачивают по этому параметру, прописано достаточно четко. В этом случае муниципалитет имеет право забыть о выполнении гособязательств и обратиться в суд. Судебная система в регионах, как известно, зависит в первую очередь от федерального округа, что играет на повышение роли полпредов в системе власти.
Судя по тем налогам, которые предложили муниципалитетам, государство не слишком заинтересовано в их развитии. В частности с муниципального уровня сняли 2% ставки на НДС – самого собираемого налога в стране. Несмотря на все декларации, понятно, что на малом бизнесе пока много денег не соберешь (во всяком случае в легальный муниципальный карман). Но самое худшее, что есть в этой ситуации – практически полная невозможность для муниципалитета деньги заработать. В переходных положениях закона о местном самоуправлении сказано, что все имущество, не используемое для выполнения государственных полномочий, должно либо приватизироваться, либо передаваться другому уровню госвласти. Это выглядит вполне логичным с точки зрения минимизации участия государства в бизнесе. Но зато это практически лишает самоуправление одной из самых реальных возможностей возможности заработка. Единственная серьезная статья собственных доходов – получение услуг за ЖКХ, но, по мнению Черникова, она на запланированные десять процентов бюджета никак не тянет.
Так меры, как бы направленные на создание местного самоуправления в стране, могут его окончательно разрушить, причем самым надежным путем – поставив на грань финансового выживания.
