Принятие Госдумой в третьем чтении закона об автономных учреждениях в узком смысле подводит временную черту под дискуссиями о способах совершенствования управления бюджетным сектором экономики, а в широком смысле – закрывает тему приватизации государственного сектора экономики. Исторически получилось так, что первыми стали приватизироваться организации реального сектора экономики, и это было понятно. Они производили продукцию, получали прибыль и поэтому могли стать объектами для приложения частного капитала. Задача их приватизации облегчалась еще и тем, что даже при социализме «предприятия» работали в системе какого-никакого хозяйственного расчета, будучи обязаны соизмерять доходы с расходами и, по идее, отвечать по своим обязательствам. Поэтому приватизация производственного сектора экономики (во всяком случае, техническая часть приватизации) больших трудностей не вызывала.
Другое дело – предприятия социальной сферы, которые почти целиком состояли на бюджетном финансировании и поэтому никаких собственных доходов, кроме бюджетных ассигнований, иметь не могли. Их, конечно, тоже можно было приватизировать, однако по ряду причин до какого-то момента решили все оставить как есть. Причины эти вполне понятны. Во-первых, «большая приватизация» породила массу конфликтов, в том числе и со смертельным исходом, и дополнительно тиражировать эти конфликты властям, по всей видимости, не очень хотелось. Во-вторых, идеологи рыночных реформ считали, что благодаря тем возможностям, которые предоставляет быстро растущий частный сектор, в него уйдет масса народа из социальной и научной сферы, и эта сфера съежится в размерах сама по себе. То есть ее и не надо будет приватизировать, так как приватизировать, по сути дела, будет нечего. В-третьих, сокращение государственной социальной и научной сферы, как предполагалось, будет происходить и вследствие конкуренции со стороны частных организаций аналогичного профиля – частных больниц и поликлиник, частных школ и детских садов, частных вузов и исследовательских центров, частных театров, музеев и картинных галерей.
При этом власти, особенно на местах, прекрасно понимали, что появление вышеописанной конкурентной среды могло произойти только в крупных городах, а вот в российской провинции параллельно бюджетным учреждениям создавать частные фирмы вряд ли кто будет. Поэтому социальные бюджетные учреждения еще долго останутся практически единственными производителями социальных услуг на многих территориях страны.
В-четвертых, как выяснилось вскоре, рыночные реформы принесли не только быстрый рост доходов у одной части населения, но и существенное их падение у другой, особенно на тех предприятиях, которые находились в относительно отдаленных от сферы конечного потребления звеньях производственной цепочки (особенно в тяжелой промышленности). В этих условиях организации социальной сферы, которые финансировались из бюджета, в некотором смысле были элементами экономической стабильности, особенно в регионах. Они создавали кое-какую занятость, оказывали бесплатно самые необходимые услуги и, что самое главное, генерировали поток расходов, за счет которых мог существовать ориентированный на конечное потребление частный сектор. Без этих опосредованных социальным сектором бюджетных вливаний многие территории прожить бы не смогли.
И в-пятых, в российском обществе сложились устойчивые представления о том, что все граждане должны иметь равный доступ к образованию, здравоохранению и культуре. Равный – вне зависимости от доходов, социального статуса и места постоянного проживания. Поэтому, наряду с частными организациями социальной сферы, которые оказались доступными далеко не всем, должны были сохраняться социальные организации, финансируемые из бюджета и доступные всем желающим.
Так, наряду с приватизированным реальным сектором экономики, остался существовать государственный социальный и научный сектор, который, несмотря на несколько лет полунищенского существования по причине скудного бюджетного финансирования, смог все-таки оправиться от потерь и улучшить свое материальное положение.
В разных отраслях, в зависимости от специфики, это происходило по-разному, однако схема была приблизительно одинаковая. Если взять, например, сферу высшего образования, то наряду с бюджетными подразделениями в вузах стали создаваться коммерческие, то есть платные группы студентов и аспирантов. Часть площадей вузов стала сдаваться в аренду коммерческим структурам. Ну и, наконец, всегда существовали разного рода частные или государственные заказы, которые выполнялись преподавателями за отдельную плату.
В сфере искусства дело обстояло немного по-другому. Хотя большинство театров как государственные учреждения получали финансирование из бюджета, но при этом вся выручка от продажи билетов шла в их собственное распоряжение, художественные мастерские выполняли частные заказы, а кроме того, некоторые учреждения культуры имели богатых спонсоров.
Хуже всего, конечно, дела шли в научных институтах, потому что фундаментальные исследование финансировались из бюджета очень плохо, а прикладные исследования и проектные работы вообще никак не финансировались, поскольку на протяжении последних 15 лет спроса на них практически не было. В результате для многих институтов советского периода единственным источником выживания оставалась арендная плата, получаемая от коммерческих организаций за сдаваемые им избыточные площади.
Несмотря на все реформы и структурные сдвиги, государственная социальная сфера России сохранилась и даже продолжала подавать признаки жизни. И набор этих признаков мог бы спокойно увеличиваться дальше, так как в последние несколько лет, с одной стороны, финансовые ресурсы государства только увеличивались, а с другой – постоянно росло частное финансирование во всех формах. Однако государство, по ряду причин, эта ситуация не устраивала, и оно решило провести вторую волну приватизации, отделив от себя теперь уже не производственную, а социальную сферу.
Для этого отделения и был придуман закон об автономных учреждениях, с принятием которого те организации социальной сферы, которые выберут эту организационно-правовую форму, получат ряд дополнительных прав, но при этом их госфинансирование ставится в жесткие рамки государственного заказа. Введение государственных заказов под выполнение конкретной темы или программы вместо сметного финансирования, как это практиковалось до сегодняшнего дня, может снизить объемы государственного финансирования достаточно серьезно, а то и вовсе оставить не у дел большое количество организаций социальной и научной сферы. Потому что, во-первых, непонятно, какие темы и программы государство решит финансировать, а какие нет. Во-вторых, неизвестно, попадет ли то или иное учреждение в эту программу и получит ли бюджетное финансирование, или же ему придется искать доходы самостоятельно, используя свои расширенные по новому закону права.
Естественно, подобный размен прав на государственное финансирование на право самостоятельно зарабатывать не вызвал у работников социальной сферы большого энтузиазма. Те организации, у которых с частным финансированием и так все в порядке, от расширения прав самостоятельного зарабатывания доходов мало что приобретают. Зато теряют из-за более рискованного порядка получения бюджетного финансирования. Ну, а организации, где получать внебюджетные доходы так и не научились, и вовсе прекратят свое существование, лишившись бюджетного финансирования. Для этого закон предусматривает норму, которая и вызвала протесты работников социальной сферы: «Автономное учреждение вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя». Понятное дело, что здесь речь идет о передаче имущества государственной организации в уставный капитал негосударственной организации, а согласие учредителя – вещь формальная. Это согласие, естественно, будет получено, так как средств на содержание этих организаций у учредителя все равно может не оказаться, а так, с передачей имущества в состав капитала негосударственной (коммерческой) организации, оно будет плодотворно использоваться. При этом передача имущества другой структуре вовсе не означает передачу ей старого трудового коллектива, который может стать безработным.
Столкнувшись с массовыми протестами, законодатель пошел на попятную и ввел в закон норму, по которой смена юридического статуса организации будет происходить только с согласия трудового коллектива. Эта норма, как нам кажется, конфликта не отменяет, а только переносит его на другой уровень. Теперь конфликтовать будут не законодатели и исполнительная власть, с одной стороны, и общественные организации, представляющие отрасли социальной и научной сферы, – с другой, а руководители и трудовые коллективы организаций социальной и научной сферы. И что выйдет из этих конфликтов – ликвидация таких учреждений или обретение ими какого-то нового качества – в скором времени станет ясно. Как ясно станет и то, удалось ли правительству сгенерировать вторую волну приватизации или нет.
