Вступление в силу этого весьма неоднозначного закона с одной стороны, безусловно, внесет некоторую ясность в то, кто такие иностранцы в нашей стране, с другой стороны, во многом изменит не только положение самих иностранцев, но и отношение к ним российского общества и, как следствие, отношение международного сообщества к России и россиянам.
По сути, это первый за всю историю постсоветской России закон, прямо устанавливающий, что иностранцы в России v это люди второго сорта, представляющие потенциальную опасность для российского общества. И дело не столько в естественном поражении в правах (социальных, трудовых, политических и т.д.), сколько в целом ряде унизительных процедур, предусмотренных законом, и практической невозможности обжалования правомерности применения к иностранцу ряда принудительных мер, прямо или косвенно предусмотренных законом. Я вынужден использовать неуклюжее словосочетание «косвенно предусмотренные меры воздействия», поскольку некоторые нормы этого закона, не предусматривая прямо каких-либо действий со стороны органов власти и других субъектов права, будут заведомо способствовать злоупотреблению тем безвыходным положением, в которое будут поставлены иностранцы.
Вновь принятый закон, как и ранее действующее законодательство, за рядом исключений не делает никаких различий в правовом положении граждан иностранных государств и лиц, не имеющих никакого гражданства. Соответственно, удобнее всех не являющихся гражданами России лиц называть условно иностранцами при рассмотрении новшеств, включенных в новый закон и изменений в общественной жизни, которые могут стать следствием этих новшеств.
В настоящее время законодательство предусматривает три основных режима пребывания иностранных граждан:
- иностранные граждане, постоянно проживающие на территории России, для реализации прав которых необходим вид на жительство;
- иностранные граждане, временно пребывающие на территории России, обязанные иметь разрешение органов государственной власти России на въезд и пребывание в России, т.е. визу;
- иностранные граждане, которые в соответствии с рядом международных обязательств России имеют право на безвизовый въезд на территорию Российской Федерации
Особо следует отметить неопределенность правового положения граждан бывшего СССР, въехавших на территорию России задолго до введения каких-либо ограничений в режиме передвижения и пребывания. Эти люди, будучи гражданами ныне не существующего государства, правопреемником которого стала Россия, формально не нуждаются ни в каких разрешениях, но органы государственной власти России без всякого на то закона придерживаются иного мнения. Причем, в разных cубъектах Российской Федерации органы государственной власти предъявляют к ним различные требования. Чего стоит, например, попытка массовой депортации таких граждан из Кранодарского края в Ростовскую область.
Как представляется, Россия разрешила эту неопределенность путем полного игнорирования всех ранее не реализованных прав граждан бывшего СССР. Новый закон предусматривает три основных режима передвижения иностранцев в России и, соответственно, три статуса:
- иностранные граждане, постоянно проживающие на территории России, для реализации прав которых необходим вид на жительство;
- иностранные граждане, временно проживающие на территории России, обязанные иметь разрешение органов государственной власти России на проживание;
- иностранные граждане, временно пребывающие на территории России;
Как и ранее действующий, новый закон предусматривает выдачу иностранным гражданам, постоянно проживающим в Российской Федерации, вида на жительство. Разница только в усложненной процедуре получения этого документа и сроках его действия. Ранее лицам, достигшим возраста 45 лет, вид на жительство выдавался пожизненно, а с 31 октября 2002 г. они, как и более молодые иностранцы, будут получать вид на жительство сроком не более пяти лет. Закон предусматривает ежегодную перерегистрацию вида на жительство.
Разрешение на временное проживание будет выдаваться законно въехавшим в Россию иностранцам на три года, за исключением оговоренных в законе случаев в пределах установленной Правительством квоты. В случае отказа в выдаче такого разрешения, иностранец может повторно обратиться не ранее чем через год. Поскольку закон не содержит исключений из этого правила, то можно предположить, что изменение обстоятельств или устранение причин отказа в выдаче разрешения не поможет иностранцу обратиться повторно до истечения годового срока.
Однако даже получив такое разрешение, иностранец не сможет реализовывать гарантированное Конституцией России право на свободу передвижения, т.к. он будет лишен права без разрешения органов власти менять адрес своего проживания даже в пределах одного населенного пункта. Прямо это в законе не указано, но, учитывая то, что под местом жительства органы власти понимают исключительно жилое помещение, где гражданин постоянно проживает, очевидно, что местом временного проживания по аналогии также будет считаться точный адрес, где иностранцу разрешено жить. При этом закон не содержит никакой информации о том, разрешено ли иностранцу выезжать на короткое время из этого места, и если разрешено, то насколько. Делается только оговорка относительно иностранных журналистов, которые будут иметь право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации на основе принципа взаимности. Понятие "принцип взаимности" не определено действующим законодательством и, как представляется, будет толковаться далеко не в пользу иностранных журналистов. Что касается остальных, то закон только указывает, что временно проживающие в России иностранцы смогут передвигаться по России в личных и деловых целях на основании документов, выданных или оформленных в соответствии с самим этим Законом. О каких документах идет речь, непонятно, что также будет способствовать произволу.
Закон вводит еще одно новшество v введены дополнительные ограничения прав и свобод временно пребывающих на территории России иностранцев, включая граждан стран, с которыми в соответствии с международными обязательствами России предусмотрен безвизовый въезд.
Основное нововведение заключается в ведении миграционной карты и ограничении срока пребывания на территории России иностранцев, имеющих право на безвизовый въезд. Миграционная карта становиться основным документом, выдаваемым любому иностранцу с момента пересечения границы. Без этого документа иностранец не сможет реализовать ни одно из своих прав. В миграционной карте будут проставляться отметки обо всех передвижениях иностранца и сроках его пребывания. Надо полагать, что в миграционной карте будут делаться также отметки о любых нарушениях. Если учесть, что новый закон фактически признает нарушением даже сам факт заболевания, которым может заболеть иностранец уже на территории России, то можно представить значимость этого документа, равно как и степень ущемления прав иностранцев после вступления в силу Закона.
Что касается ограничения сроков пребывания в России граждан государств, с которыми Россия заключила соглашения о взаимном безвизовом передвижении, надо отметить, что это, безусловно, повлияет на отношение ближайших соседей и мирового сообщества к России и гражданам России.
Ограничивая срок временного пребывания иностранцев, имеющих право на свободный въезд в Россию, законодатель заведомо понимал невозможность зеркальных ограничений. На территории бывшего СССР только Россия имеет столь развитую инфраструктуру органов государственной власти, позволяющую вводить такую сложную и ресурсоемкую систему контроля за исполнением этих ограничений (единая база данных въезжающих иностранцев, большой штат правоохранительных органов и т.д.). Страны СНГ просто не смогут так же ограничить россиян на своей территории. Очевидно, что эти нововведения прямо демонстрируют желание России быть в числе сильных и агрессивных держав, диктующих свою волю государствам, не способным на равную ответную реакцию. Также очевидно, что Россия не создаст таким образом приоритет своим гражданам за пределами своей территории, а напротив, спровоцирует ответные ущемления прав своих граждан выезжающих за границу и проживающих за границей. Причем, вызывает сомнения то, что Россия в принципе способна отстоять права своих граждан, находящихся за рубежом, в той степени, в которой способны отстоять права своих граждан государства,ю лидирующие в мировой политической системе.
Вполне ожидаемой ответной реакцией на такие нововведения является ужесточение межгосударственных отношений и выход ближайших стран из заключенных с Россией соглашений о взаимном безвизовом передвижении граждан.
Закон практически не предусматривает возможность защиты прав иностранца от произвола органов государственной власти. Закон даже не содержит никаких сведений относительно возможности и порядка обжалования действий органов государственной власти и должностных лиц. И необходимо повторить, что новый закон вводит несколько труднообъяснимых ограничений, например :
- В случае утраты иностранцем в период временного пребывания документов, на основании которых он въехал в Россию, иностранец обязан выехать за пределы не позднее, чем через десять суток со дня получения им временного документа. (Как тут не вспомнить любовь сотрудников правоохранительных органов и преступников к такой процедуре, как незаконное и безвозвратное изъятие документов с последующим их выкупом).
- Разрешение на временное проживание может быть аннулировано в случае выезда иностранца на постоянное проживание в иностранное государство. (Иными словами, чтобы получить и иметь разрешение на временное проживание, иностранец должен переехать в Россию насовсем, но постоянно он в России жить не может, поскольку ему разрешается только временное проживание).
- Разрешение на временное проживание может быть аннулировано в случае, если иностранец будет страдать одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. (Надо учесть, что любое инфекционное заболевание представляет опасность для окружающих, даже банальный вирус гриппа смертелен. Надо также понимать, что при получении разрешения на временное проживание иностранец представляет медицинские документы. Таким образом, получается, что если иностранец въедет в Россию здоровым, а потом заболеет туберкулезом, то он будет выдворен за то, что заразился.
- Вид на жительство может быть аннулирован в случае совершения иностранцем тяжкого или особо тяжкого преступления. (Тут надо иметь в виду как возможность судебной ошибки, так и то, что даже в случае правильности обвинений человек может быть наказан только в той степени, в которой определил суд. Выдворение человека, который постоянно проживает в России, имеет здесь семью, жилье и т.д. само по себе столь тяжкое наказание, что недопустимость внесудебного аннулирования вида на жительства не нуждается в обосновании).
- Вид на жительство может быть аннулирован также и в случае двукратного в течение года привлечения иностранца к ответственности за нарушение законодательства РФ в части обеспечения режима пребывания. При этом этот же закон предусматривает обязанность постоянно проживающих в России иностранцев регистрироваться при любом передвижении. Надо ли пояснять, насколько часты неправомерные привлечения к ответственности граждан России, и каково будет при такой значимости этих «нарушений» иностранцам. Лучшего способа провоцировать взяточничество в органах охраны правопорядка и придумать нельзя.
