- Евгений Шлемович, уже почти год прошел с тех пор, как состоялся Гражданский форум, и более полугода минуло со дня выхода распоряжения правительства относительно организации взаимодействия по разным направлениям между министерствами и ведомствами, с одной стороны, и неправительственными организациями - с другой. Расскажите, пожалуйста, как выполняется это распоряжение.
- Этот документ появился как результат рассмотрения итогов Гражданского форума на заседании правительства. Заслушали доклад Валентины Ивановны Матвиенко и приняли решение, что надо двигаться дальше и найти организационную форму взаимодействия исполнительной власти с гражданским обществом. Для этого и было подготовлено распоряжение, которое вышло 7 марта.
Естественно, как всякое другое решение правительства, оно должно контролироваться, поэтому в нем есть пункт о том, что министерства должны ежеквартально предоставлять в правительство отчет о его выполнении.
С формальной стороны это решение выполняется неплохо - большинство упомянутых в нем министерств уже присылали свои отчеты по итогам I и II квартала этого года. Третий квартал только что закончился, и мы ждем следующих отчетов.
- А с содержательной стороны?
- Тут все сложнее. Конечно, очень многое зависит от позиции первого лица - конкретного министра, но в целом, с моей точки зрения, произошло разделение министерств на три группы по отношению к этому документу и к гражданскому обществу вообще.
Есть небольшая группа министерств, которые активно начали исполнять это распоряжение - вступили в диалог с неправительственными организациями, создали рабочие группы, пытаются наладить отношения и даже в ряде случаев уже получили какие-то небольшие результаты. Во-первых, это Минтруд. Это, безусловно, заслуга Александра Починка, который как бывший депутат и человек широких взглядов понимает, что без взаимодействия с гражданским обществом невозможно успешно осуществлять социальную политику. В Минтруде был проведен целый ряд встреч, приняты решения по обмену информацией, по проблемам инвалидов, по вопросам, связанным с детьми, по проблеме беспризорности и так далее.
Второе министерство, которое я хотел бы отметить, это Минфин, как это ни удивительно. Дело в том, что там есть важнейшие вопросы, связанные с условиями деятельности некоммерческих организаций - прежде всего, налогообложение. Первый замминистра, отвечающий за налоговую сферу, Сергей Шаталов находился в постоянном контакте с представителями третьего сектора еще до Гражданского форума, и те небольшие подвижки, которых удалось достичь в налогообложении благотворительной и некоммерческой деятельности, произошли именно благодаря этому. А не так давно, пусть и с опозданием, Минфин создал совместную рабочую группу. Надеюсь, что и в дальнейшем эти контакты будут развиваться и приносить плоды.
Активно работает Минобразования. Там создана рабочая группа под руководством министра Владимира Филиппова по использованию общественных ресурсов образования. Координационный совет по реализации федеральной программы "Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма" проводит конкурсы по распределению грантов на разработки в этой области.
Хотел бы еще выделить Минприроды, несмотря на сложные отношения этого министерства с экологами. Создан целый ряд рабочих групп и общественных советов, куда привлекли представителей экологических общественных организаций.
Пожалуй, я бы отметил еще Госстрой, который тоже привлекает к решению ряда проблем представителей общественных организаций.
Первая группа на этом и заканчивается. Это те, кто, на мой взгляд, сделали почти все, что можно, или, во всяком случае, положили начало какому-то процессу.
Вторая группа - это "имитаторы". В нее входят министерства, которые дисциплинированно взяли под козырек: мол, раз есть распоряжение правительства, надо его выполнять, но фактически ничего не делают.
К сожалению, к этой группе относится Минэкономразвития, хотя, казалось бы, именно это реформаторское министерство могло бы найти много точек соприкосновения с гражданским обществом по многим вопросам - дебюрократизация, снятие административных барьеров и т.п. Но на деле оттуда регулярно предоставляются отчеты, где говорится, что у них и так по этой части все в порядке, и нет необходимости ни в каких дополнительных усилиях по линии гражданского общества.
Такую же позицию заняли и другие представители экономического блока правительства. Министерство по антимонопольной политике и Министерство по налогам и сборам тоже рапортуют: мы, в общем, готовы взаимодействовать, но не видим пока никаких конкретных точек соприкосновения с гражданским обществом. Сами, дескать, справляемся.
К этой же группе относится Минатом. Там тоже выразили готовность и даже провели какие-то встречи министра с представителями экологических организаций, но на этом все и закончилось.
Пока не чувствуется активности и со стороны Минздрава. Там создана совместная рабочая группа, но она пока ничего не делает.
Третья группа, это вообще "молчуны". У меня такое ощущение, что руководители этих министерств и ведомств просто не понимают, что это такое - гражданское общество, и что с ним делать. И как исполнять правительственное распоряжение, они просто не представляют, даже более или менее приличную отписку не могут написать.
Прежде всего, это МВД. Как вы понимаете, там есть масса вопросов по линии гражданского общества. Второе - Минюст, у которого важнейшие вопросы в связи с исправительной системой и правами человека, но они также упорно не идут на взаимодействие с правозащитными организациями.
Что касается Минобороны, то, с моей точки зрения, это просто саботаж. Там просто как бы забыли про это распоряжение, и демонстративно игнорируют контакты с гражданским обществом по поводу военной реформы.
К этой же группе я отношу Росбоеприпасы, хотя к этому агентству есть вполне конкретные предложения от экологов по ликвидации химоружия.
- А как обстоят дела по неведомственным направлениям: национальной политике, которую курирует Владимир Зорин, и проблемам восстановления Чечни, за которые отвечает Владимир Елагин?
- Зорин активно включился в работу. Я думаю, он делает максимум того, что можно сделать, учитывая, что у него совсем небольшой аппарат. Благодаря его усилиям начал функционировать Консультативный совет по делам национально-культурных автономий при Правительстве. Он возглавил правительственную комиссию по миграционной политике, в состав которой, во многом благодаря ему, включены представители общественности и независимые эксперты.
Что касается Чечни, то сейчас деятельность гражданских организаций сосредоточена не на восстановлении экономики Чеченской республики, а вокруг нарушений прав человека. Это общение происходит не по линии Елагина, а с участием Прокуратуры и местных военных властей в Чечне.
- А Экспертный совет при Правительстве, которому совместно с Минюстом поручена разработка нормативной базы экспертной деятельности?
- Там создана рабочая группа по подготовке проекта закона об экспертной деятельности, но как подвигается ее работа, мне пока не известно.
Я хочу обратить ваше внимание на такой любопытный пункт правительственного распоряжения, как обеспечение доступа к информации. В этом направлении произошел просто революционный сдвиг. В апрельском послании Федеральному Собранию президент Путин сказал: "Следует определиться с четким перечнем информации, которую госорганы обязаны делать публично доступной. И этот перечень должен быть утвержден законом. Это нужно и для развития гражданского общества, и для формирования цивилизованной предпринимательской среды". А еще ранее, на Гражданском форуме , премьер Касьянов, выступая после Григория Пасько, говорил, что власть должна открывать свою деятельность для общества, и обязался обеспечить информационную открытость правительства. И правительство активно взялось за это. Разработана концепция закона "Об обеспечении доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и решениям, затрагивающим их права, свободы и законные интересы". В ноябре уже сам закон должен быть представлен в правительство для рассмотрения на его заседании, и уже в январе будущего года планируется внести его в Думу.
С моей точки зрения, закон достаточно прогрессивный. Его разработчики пошли по пути определения не того, что разрешено, а того, что запрещено. Есть там и один сложный момент: как быть, если гражданин требует какой-то очень объемный документ, к примеру, запрашивает копию федерального бюджета? Предполагается, что в этом случае он должен будет оплачивать накладные расходы, например, бумагу, рабочее время чиновника, который будет заниматься подготовкой этого материала, и т.п. Такая практика есть в некоторых странах.
- К разработке этого законопроекта привлекаются представители гражданского общества?
- К сожалению, пока нет. Это связано с тем, что разработчик законопроекта - Минэкономразвития - ведет себя по отношению к гражданскому обществу как самодостаточная структура. Однако, я думаю, обсуждения в широком кругу не избежать.
- Какое же впечатление у Вас складывается в целом о том, как развивался в течение этого полугодия процесс взаимодействия правительственных структур с гражданским обществом?
- У меня есть такое ощущение, что импульс затухает с двух сторон. Со стороны правительства контакты становятся рутиной, многие министерства, особенно из второй и третьей группы, смотрят на это как на очередную моду или кампанию, которую надо просто пережить, а потом все опять пойдет своим чередом. С другой стороны, честно скажу, есть негативная тенденция и со стороны гражданского общества. Для того, чтобы претендовать на плодотворные и равноправные контакты с правительством, надо предлагать что-то конкретное, но я пока знаю считанные случаи, когда это происходит.
Действительно во всеоружии гражданское общество вышло, на мой взгляд, вообще только один раз - в истории с альтернативной гражданской службой. Чем это закончилось - другой вопрос, но, может быть, финал был таким именно потому, что гражданское общество проявило себя достаточно сильным.
- То есть оно было воспринято с самого начала как сильный противник?
- Да. В контактах с Минтрудом по большинству вопросов гражданское общество тоже демонстрирует более или менее равный уровень. Кое-что происходит и по другим направлениям, но, как правило, оказывается, что гражданскому обществу нечего предложить правительству. Часто представители гражданских организаций занимают такую позицию: вы нам дайте ваши разработки, а мы их изучим и дадим вам свои замечания.
- Другими словами, есть готовность к тому, чтобы выполнять функции экспертов, но не партнеров и тем более не инициаторов разработки тех или иных решений?
- Да, именно. Как мне представляется, со стороны гражданского общества должен быть более инициативный, более наступательный стиль; надо заявлять о себе в полный голос как о равноправном партнере. А пока я вижу, что гражданское общество сейчас в полном объеме не готово быть активным субъектом формирования внутренней политики. Это беда не только самого гражданского общества, но и беда власти.
Еще одна проблема - очень узкий круг организаций, которые реально могут быть квалифицированными партнерами для министерств и ведомств. Таких буквально единицы, и они сосредоточены в основном в Москве. А где регионы? Может быть, они контактируют на своем уровне со своими администрациями, но на федеральный уровень оттуда ничего не выходит.
В целом проблема, я бы сказал, институциональная. Дело не в том, что правительство не хочет, а гражданское общество не может. Проще всего найти со стороны правительства виновных, обозвать их ретроградами и консерваторами и свалить на них все неудачи во взаимодействии, но практика свидетельствует, что чаще всего это связано с тем, что гражданские организации не умеют найти адекватный подход к государственным структурам.
- Проблема общественности в том, что она не знает механизмов функционирования власти и не умеет эти механизмы использовать.
- Конечно. Зачастую считается, что власть - это изначально что-то непостижимое и зловредное, поэтому с чиновниками не стоит даже связываться - все равно от них толку не будет. Аналогичное отношение и со стороны чиновников, которые привыкли думать, что "общественность" состоит из бездельников, скандалистов, а то и "террористов" вроде "Гринпис", при упоминании которых все вздрагивают. Требуется чисто психологическое налаживание отношений с двух сторон, поскольку накопился очень большой груз предвзятости и предубеждения.
Институциональная проблема в том и заключается, что у нас, к сожалению, еще недостаточно предпосылок для существования настоящего, полноценного гражданского общества. Причин тому очень много. Во-первых, у нас очень тонкая прослойка людей, которые потенциально могли бы быть его активистами. Средний класс составляет максимум 10 процентов населения, причем крайне неравномерно распределенных по территории страны и по субъектам федерации. Ну какой у нас, например, может быть средний классв деревне? Средний класс, помимо определенного материального достатка, это образ жизни, это менталитет, тогда как значительная часть населения у нас безнадежно люмпенизирована и маргинализирована. Кроме того, во многих регионах существует откровенный деспотизм местных властей, и общественные организации там либо просто имитируют деятельность, либо полностью подчинены властям, ручные.
Поэтому я говорю: не надо пока впадать в эйфорию по поводу состояния гражданского общества. Его надо развивать, помогать ему расти. Это задача на много лет вперед.
- Но как бы за это время не произошло то, что мы сейчас наблюдаем в некоторых регионах применительно к демократической избирательной системе, - разочарование...
- Вы правы. И я боюсь, что то взаимное разочарование государства и гражданского общества друг в друге существует уже сейчас. Особенно негативную роль сыграл скандал с законом об альтернативной гражданской службе. Недовольство нарастает с двух сторон, а к чему это может привести, пока мало кто понимает.
Опасность нынешней ситуации в том, что разочарование может привести к двум явлениям. С одной стороны, возможна добровольная маргинализация гражданского общества, особенно верхушки - второе диссидентство, к которому перед Гражданским форумом призывали некоторые авторитетные деятели, убежденные в том, что государство - исконный враг гражданского общества. В общем-то для общественных организаций это самая спокойная, комфортная позиция. Она соблазнительна еще и потому, что не влечет никакой ответственности. С другой стороны, для государства в этой ситуации есть соблазн тоже прервать конструктивные контакты и устроить все так, как ему было бы удобно - разделить гражданское общество на маргинализированную верхушку и всех остальных, которыми можно будет манипулировать по своему усмотрению.
- Конечно, патернализм удобен для власти, но очевидно, что в долговременной перспективе он вреден и опасен для нее же.
- Естественно. Но сейчас мы расплачиваемся за завышенные ожидания с обеих сторон. Особенно это касается верхушки власти, потому что на среднем уровне к этому вообще равнодушны. Фактически сейчас мы находимся на некоей развилке. Либо эта ситуация будет стихийно развиваться и закончится тем, о чем мы только что говорили, либо все-таки стороны наберутся терпения и попытаются найти общий язык. Вероятно, этому может поспособствовать комиссия по правам человека при президенте. Недавно ее возглавила Элла Памфилова, которая пригласила туда представителей наиболее крупных и известных правозащитных организаций. Я думаю, они будут ставить перед президентом принципиальные вопросы, ведь соблюдение прав человека непосредственно связано со становлением гражданского общества.
Сейчас крайне важно налаживать контакты, мосты и развеивать предубеждения, не надеясь при этом на быстрый успех. Я думаю, неудач и обид с обеих сторон будет еще много, но это единственный путь.
- Не кажется ли Вам, что сейчас, когда существует ситуация, допускающая развитие в ту или иную сторону, было бы полезно провести какое-то мероприятие, где был бы произведен тот анализ, который вы сейчас делаете, для того, чтобы обе стороны осознали суть проблемы? Провести еще одну представительную встречу власти и общества, пусть не такую помпезную, как Гражданский форум...
- В ноябре в Тольятти состоится Третья ярмарка социальных проектов Приволжского федерального округа. Постепенно она превращается в мероприятие федерального масштаба, возможно, ее даже посетит президент. Там планируется провести семинар, связанный с рассмотрением хода процесса, начатого Гражданским форумом, обсудить взаимодействие гражданского общества с медиа-сферой, с бизнесом, а также методологию взаимодействия гражданского общества и власти. Предполагается, что в этом семинаре будут участвовать и представители власти достаточно высокого уровня. Будет очень полезно осознать эти проблемы и их артикулировать.
Правительство одно не в состоянии разрешить эту проблему, поскольку оно не политический, а хозяйственный орган. Сориентироваться на развилке и определить направление дальнейшего движения должен президент. Время для этого, видимо, уже приспело.
- На ваш взгляд, президентская власть продолжает сохранять интерес к этому процессу?
- Я думаю, что у президента есть внутреннее убеждение в том, что без дальнейшего развития гражданского общества обойтись нельзя. Проблема в другом - в механизме. В последние годы мы наговорили много красивых фраз по всем вопросам - и про экономику, и по правам человека. А теперь наступает момент истины, и мы должны переплавить эти слова в какие-то конкретные действующие механизмы, которые уже не будут зависеть от постоянной президентской поддержки.
