«Полит.ру» продолжает публикацию выступлений на экспертных семинарах, посвященных разработке стратегии Москвы. Семинары проводятся совместно с Российской академией народного хозяйства и госслужбы. Разговор, посвященный проблемам местного самоуправления, продолжает Роман Петухов, научный сотрудник Института государства и права РАН, заместитель исполнительного директора Общероссийского Конгресса муниципальных образований.
Проблему присоединения к Москве новых территорий надо будет решать не в 2025-м году, а уже «завтра». К сожалению, поспешно принятый московскими властями этим летом Закон «Об особенностях организации местного самоуправления на присоединяемых территориях…» эту проблему только усугубляет, добавляя к ней целый ряд дополнительных неясностей. Помимо этого он еще и противоречит федеральному законодательству. Поэтому пытаться применить его на практике я бы не советовал.
Например, дачным кооперативам, после присоединения территорий на которых они находятся к Москве, придется перерегистрироваться в налоговой службе, т.к. они выйдут из под юрисдикции области и подпадут под юрисдикцию города. Теперь представьте себе: приходит к налоговикам председатель дачного кооператива, а его просят объяснить, где теперь находится этот кооператив. Что им скажет дачник? Я лично не знаю, т.к. из вышеуказанного закона это не понятно.
Скажем, сейчас существует городской округ Троицк Московской области, а чем он станет после вхождения в состав Москвы? Если исходить из текста закона, то частью «внутригородской территории города федерального значения», но в Москве таких территорий 125. Но проблема даже не в том, в какую из них будет включен Троицк, а в том, как при этом будет обеспечено сохранение нынешнего статуса присоединяемых муниципалитетов, что гарантировано все тем же московским законом.
Поэтому, мне кажется, что этот закон – чисто политическое решение, а не реальный нормативный правовой акт, так как регулировать им какие-либо общественные отношения просто невозможно. Единственной задачей такого документа является публично сказать: «дорогие жители присоединенных территорий, у вас все будет хорошо, вы сохраните прежний объем полномочий благ, хуже не будет».
Дмитрий Ицкович, «Полит.ру»: Нужно привести законодательство в порядок. Эта тема понятная, отдельная и интересная. Но сегодня мы хотели бы выяснить стратегическую перспективу местного самоуправления в рамках московской агломерации. Может быть, ничего не нужно? Есть город, он живет без местного самоуправления, и это возможная модель. Или нужно местное самоуправление? Для чего?
Петухов: Москве местное самоуправление нужно. На данный момент оно в городе действует в довольно усеченном варианте по сравнению со всей остальной Россией. Этот особый статус у Москвы и Петербурга связан с необходимость сохранения единой городской инфраструктуры. Поэтому существующую организацию местного самоуправления можно, как сохранять, так и думать о том, как ее реформировать. Например, можно укрупнить муниципальные образования и уменьшить их количество. Или, наоборот, создать много маленьких муниципалитетов, что называется «шаговой» доступности.
Но в любом случае, если мы присоединяем территории, на которых исторически органы местного самоуправления уже существуют, то мы не можем ссылаться на единство городской инфраструктуры, оправдывая этим ограниченность полномочий органов местного самоуправления. У Троицка нет никакой совместной с Москвой инфраструктуры. Если она возникнет, то далеко не в ближайшие годы. Поэтому я считаю, что как только мы ставим вопрос о присоединении новых территорий, нужно тут же думать о том, как на них будет организовано местное самоуправление. У этих территорий есть своя специфика, и управлять ими без реального местного самоуправления Москва не сможет.
Да, у Зеленограда всегда были особенности в системе управления. Тем более он был один, а сейчас к Москве могут присоединиться сразу несколько десятков разноплановых муниципальных образований Московской области, в которых местное управление довольно развито. В частности, там распределены полномочия, есть своя бюджетная система. Поэтому взять и привести это к уровню развития местного самоуправления, который сейчас есть в Москве, очень трудно. Нужно думать о том, как правильней включать такие территории в состав города.
Ицкович, «Полит.ру»: Есть простой вопрос. Вот перспектива 2025-го года – перспектива некоторого будущего устройства. В его рамках московской агломерации нужно местное самоуправление? Оно что-то развивает?
Петухов: Оно необходимо. Местное самоуправление – конституционное требование, мы не можем часть территории лишить самоуправления. Целесообразнее предоставить удаленным территориям возможность автономного управления. А оно возможно только при наличии местного самоуправления.
Ицкович, «Полит.ру»: Нужно ли воспользоваться присоединением территорий как шансом для развития самоуправления в Москве?
Петухов: Безусловно. Сейчас в Москве уровни госвласти и местного самоуправления друг друга дублируют. Нужно заниматься этой проблемой с точки зрения административной реформы. Чтобы это поправить, необходимо убирать нижние уровни государственной власти. Вот, например, районные управы. Это что –территориальные органы госвласти или муниципалитеты? 99% москвичей не смогут ответить на этот вопрос. И в мэрии многие не смогут ответить. Все эти вещи нужно развивать и упрощать.
Хотел бы еще предложить подумать о соотношении полномочий, которые должны быть у муниципалитетов в Москве. Это вопрос сложный. Я, с одной стороны, москвич, а с другой стороны, я специалист в области местного самоуправления. В первой своей ипостаси я уверено говорю, что самоуправление должно быть на любых заселенных территориях. Но как житель Москвы я не могу не замечать того, например, что в Петербурге, в котором благоустройство отдано на откуп муниципалитетам, прошлой зимой двоих человек убило сосульками. В Москве же оно осуществляется органами госвласти и с сосульками вроде все более-менее нормально. Поэтому,если спросить москвичей, хотели бы они такое же «муниципальное» благоустройство, как в Питере, думаю, 99% скажут: «Нет». И тут не буду исключением. Людям нужны асфальтированные дорожки, своевременная уборка снега и так далее. А кто это будет делать – им не так уж и важно.
Некоторые говорят, что нужно укрупнять муниципалитеты, а я считаю, что их нужно, наоборот, уменьшать. Для Москвы лучшим вариантом будет смесь общественного территориального самоуправления и местного самоуправления. То есть ,это расширенный вариант ТОСов (ТОС – территориальное общественное самоуправление - «Полит.ру»), когда группа людей отвечает за небольшой участок. А в Москве некоторые муниципалитеты отвечают за гигантские территории. Тогда это будет иметь смысл.
