8 декабря 2015 г. (вторник) состоится очередная встреча-диалог в рамках совместного цикла Университета КГИ и «Полит.ру» – «КГИ: идеи и лица». Это будет беседа с Иваном Бегтиным - специалистом в области работы с данными, директором АНО «Информационная культура», членом Комитета гражданских инициатив.
Мы поговорили с Иваном Бегтиным в преддверии встречи.
Тема грядущей встречи - «Открытые данные как инструмент гражданского контроля». О чем именно идет речь?
Во всем мире деятельность некоммерческих организаций можно условно разделить на несколько частей. Одна из них – это помощь наиболее слабым и беззащитным. Это помощь бездомным, детям, многим другим. Другая немаловажная часть – это контроль деятельности крупнейших корпорации, которые загрязняют окружающую среду, государства, которое зачастую ведет себя как слон в посудной лавке, и либо своим невразумительным регулированием, либо некачественными законами, либо их применением, либо, наоборот, отсутствием всего этого – наносит ущерб всему обществу.
Деятельность в части контроля над государством, в части того, чтобы граждане могли наблюдать, что именно государство делает, насколько оно делает качественно, - это большая немаловажная проблема, с которой не все некоммерческие организации могут справляться эффективно. В мире многие организации существуют не одну сотню лет. Например, первые благотворительные организации появились очень давно. Другой вопрос в том, что сейчас те организации, которые работают в областях, где в первую очередь выходит на первый план тема сбора информации, тема доступности информации и вообще возможность для нас знать, что происходит, оказываются лидерами в сфере контроля.
За последние буквально лет 20 объемы информации, создаваемой не только гражданами, но и государством выросли в несколько порядков. Это тысячи, сотни тысяч раз. Данные, которые накапливаются в государственных системах, данные, которые собирают крупные корпорации, данные, которые собирают многие НКО, достигают совершенно невероятных объемов. И работа с этими данными позволяет осуществлять деятельность этих НКО принципиально иным образом. Это самое принципиальное изменение и есть те самые механизмы общественного контроля. А открытее данные – это та информация, которая позволяет этот контроль осуществлять.
В чем эта принципиальная разница?
Возьмем, к примеру, тему госзакупок. Госзакупки безусловно гражданам можно было мониторить и раньше. Можно было привлекать внимание правоохранительных и контрольных органов к их проведению. Тогда не было официальных сайтов и многих других ресурсов, на которых можно было бы проанализировать данные. Но тогда были официальные издания, издавались журналы, которые стоили немало денег, но распространялись по всей стране. И не только в России, но и во всем мире были печатные издания с информацией о закупках.
Но то, что мы сейчас называем общественным контролем, не было массовым явлением. Потому что доступ к этой информации был очень неравным. Доступ имели только те люди, которые а) могли подписаться на этот журнал и б) которые находили время для того, чтобы его прочитать. Та роскошь, которой мы обладаем сейчас – полнотекстовый поиск, возможность следить за всем в реальном времени, - это абсолютно несравнимо с тем, что было еще несколько десятков лет назад. И очень часто многие представления о том, что раньше все было лучше (веселее, трава зеленее, солнце ярче), могут быть просто иллюзиями по той причине, что раньше мы не могли это измерить. Те же данные по госзакупкам: их не было раньше в машиночитаемом виде.
Сейчас, когда это все появилось, мы вдруг обнаруживаем совершенно новые способы сокрытия информации, такие как латиница в госзакупках, «слепые» закупки. Мы обнаруживаем принципиально другие проблемы: когда информация раскрывается, даже доступна, мы сталкиваемся с тем, что то, что доступно, бесполезно для нас.
И вот в случае с открытыми данные, первая часть – это доступность информации в электронном виде в Сети с некоторыми удобными интерфейсами. И другая часть – это когда мы говорим о том, что принципиально иной уровень мониторинга, привлечение общественного внимания, осуществление контроля может быть сделано автоматическими методами. Когда у нас есть база данных, по этой базе данных мы можем провести какое-либо автоматизированное или даже полностью автоматическое исследование.
С какого момента имеет смысл говорить о развитии темы открытых данных в России? С 2013 г., когда началось раскрытие наборов данных? С 2012 г., когда появился президентский указ? С более ранних времен, когда к этой теме возник гражданский интерес? Как с тех пор изменилась ситуация?
Тема открытых данных в России появилась довольно давно. В публичном пространстве года с 2009-2010 гг., а в разговорах наших чиновников года с 2012-2013 гг. Но несмотря на это, мы движемся гораздо более медленными темпами, чем развитые страны. Дело в том, что там это стало естественным продолжением всех принципов реформы госуправления и было сопряжено и с повышением качества госуслуг: «электронная демократия», закон о свободе доступа информации.
У нас все это помножилось на некоторую эволюцию бюрократического аппарата и другие тренды в нашем государстве. Сейчас тема открытых данных в России во многом созрела и приобрела свою некоторую своеобразную форму – необязательно очень хорошую, необязательно очень плохую. У нас есть направления, в которых все очень хорошо: это касается финансовых данных. Есть направления, в которых есть множество проблем. Это, например, данные по образовательным учреждениям, по здравоохранению, по экологии. Есть данные, в которых просто зияющие дыры: это данные о правоохранительной системе. Но, тем не менее, процесс продвигается. Что самое интересное, в его основе лежит, федеральная бюрократия, которая использует раскрытие данных как инструмент бюрократического давления на остальные уровни и виды власти.
В чем отличия российской ситуации от того, что происходит в странах, которые нас опережают по линии открытости?
Есть некоторые фундаментальные, я бы сказал, отличия России от Великобритании и США. У них тоже есть свои ограничения, но есть и очень важная особенность – культура англо-саксонской открытости, открытости по умолчанию. Именно эти страны являются мировыми драйверами, они члены Open Government Partnership, члены Хартии G8 и члены Хартии G20, которая сейчас принята. Они много внимания уделяют открытию финансовых данных, а также открытии транспортных данных. Но больше всего они делают акцент на культуру работы с данными. Это приводит к тому, что не только государство (какие-то федеральные органы) публикуют данные, но эта культура очень активно распространяется на региональные власти, причем не репрессивными методами, насаждаемыми сверху, а именно культурными, когда множество НКО снизу давят на органы власти, чтобы те публиковали данные.
И что самое главное, эта культура распространяется на коммерческие и некоммерческие компании. Многие коммерческие компании активно раскрывают данные о своей деятельности, предоставляют эти данные по запросу, предоставляют эти данные в проактивном режиме. Например, компания под названием Airbnb, которая предоставляет сервисы для сдающих и снимающих квартиры, с недавних пор стала предоставлять анонимизированные данные о стоимости аренды квартир, например, в Нью-Йорке. Это стало результатом их постоянных коммуникаций с властями, когда власть их обвиняла в том, что они помогают людям зарабатывать и не выплачивать налоги. Тем не менее, Airbnb пошли по модели открытости и поддержали коммуникацию с властью.
То есть открытость данных, политика открытости в некоторых развитых странах, как США, является еще и некоторым инструментом диалога органов власти и коммерческих компаний. В Северной Ирландии, например, группа некоммерческих компаний объединились в некоторый альянс и публикуют информацию о других компаниях в некоммерческом секторе: проведенные исследования, открытые данные о самих НКО, фандрайзинги, грантовые кампании и много другого. Академические учреждения Великобритании публикуют много научных открытых данных через систему Dataverse, разработанную в Гарварде из нескольких других систем. Опять же, со свободными лицензиями, в открытом доступе, с возможностью свободного обмена. И все это очень интенсивно проходит систематизацию, работу с метаданными и, конечно, дает колоссальное вливание сил, средств и мысли в открытые большие банки данных именно научных исследований. Адронный коллайдер, расшифровка генома, работа с химическими элементами, гигантские лингвистические базы.
А кто именно вливает? Государство?
Вливает Европейский Союз по программам FP7 и FP8, вливают США в рамках своих государственных программ. Безусловно, государственный уровень есть всегда. Но не только. Очень многие из этих данных возникают в коллаборации государственных органов и частных. Многие университеты публикуют данные о своей деятельности. То есть это все живой очень процесс, но построен, безусловно, на общей культуре открытости.
А почему у нас так плохо, например, с данными по здравоохранению?
Причина «плохости» на самом деле очень понятна и, можно сказать, даже очевидна. Дело в том, что здравоохранение в Великобритании является в основном частным и требование раскрывать данные об успешности операции на сердце в Великобритании – это проводник защиты прав потребителя по отношению к частному сектору. Это защищает права граждан, и это считается более приоритетным, чем права бизнеса на какую-то информацию. Государство создает некие общие правила по сбору информации и по раскрытию. В этом понятна его логика: оно не несет ответственности за эти проведенные операции, оно несет ответственность исключительно за построение доверительных отношений.
В России практически все здравоохранение является государственным. Подавляющая его часть. Поэтому раскрывая информацию об этом, министерство, которое за это отвечает, в России Минздрав, в том числе, берет на себя ответственность за то, что направляет людей в те больницы, в которых уровень смертности по тем или иным операциям выше, или качество лечения ниже. И тем самым они рискуют раскрыть информацию о себе в таком объеме, что граждане обрушатся на них с критикой не как на посредников, а как на виновников этого всего. И то же самое касается образования. Опять же, у нас не частные школы, а преимущественно государственные. И добиться раскрытия информации о баллах по ЕГЭ сложнее, чем добиться раскрытия финансовых данных в России.
А данные собираются по всем школам или только по государственным?
Данные собираются по всем школам – по успеваемости, к примеру. Есть определенные требования Министерства образования, департаментов образования по субъектам. Все это регулируется. И данные собираются не только по государственным. Но дело в том, что частных школ мало. У нас нет такой жесткой образовательной конкуренции, устоявшейся модели разделения по районам. У нас до сих пор идет перестройка общества, в том числе структурная и локационная, то есть по местности. Люди выбирают место жительства. Где-то они выбирают по средствам, где-то выбирают потому, что уже много лет там живут. И это все добавляет, конечно, колоссальное количество нюансов, в результате которых в разговорах, например, с московским правительством, где средний балл это ЕГЭ до сих пор толком не раскрыли. До этого они всегда отвечали, что боятся их раскрыть, потому что «мы превратим Москву в гетто». Теперь наконец раскрыли. Но только за 2015 год. Получить исторические данные пока не удается.
