«Полит.ру» продолжает публикацию выступлений на экспертных семинарах, посвященных разработке стратегии Москвы. Семинары проводятся совместно с Российской академией народного хозяйства и госслужбы при президенте РФ. Разговор, посвященный проблемам местного самоуправления, продолжает заместитель директора Политехнического музея Владимир Шмелев, бывший депутат муниципального собрания «Хорошевское».
Можно сказать, что я стою у истоков той конструкции, которая сложилась на сегодня. Потому что я был одним из трех авторов иска, который в 2001 году был выигран в Московском городском суде, а потом и в Верховном суде... В выигранных исках говорилось, что органы государственной власти Москвы (Мэр и Мосгордума) не могут быть одновременно органами местного самоуправления. Местное самоуправление должно осуществляться на более низком уровне, на уровне районов.
Дело, о котором я упомянул, послужило катализатором реформы органов местного самоуправления, сыграло роль в формировании муниципальных органов на уровне существовавших тогда районов. Смысл иска был в соблюдении государственного законодательства на тот момент. Но теперь вряд ли можно этим гордиться: после принятия Закона о местном самоуправлении Москва и Питер были выделены в особые территории, на которые федеральное законодательство в этой сфере не распространяется. Поэтому самоуправление на уровне районов организовали, но полномочий не дали. Тем самым смысл этой принципиальной судебной победы был сильно размыт.
Тем не менее, именно по итогам десятилетия борьбы за местное самоуправление в Москве я могу сказать, что повестка сегодняшней встречи абсолютно правильная: сейчас есть уникальный шанс уйти от конфронтационного режима в обсуждении этого вопроса. Все десять лет этот вопрос имел политический характер и попадал в противостояние мэра и местной оппозиции, в сферу борьбы за полномочия. Одни, включая меня, говорили, что надо соблюдать федеральное законодательство и европейскую хартию и дать районному самоуправлению положенные полномочия. Другие говорили, что мы просто хотим разрушить единство городского хозяйства и сохраняли полномочия и деньги наверху.
Два фактора – назначение мэра Москвы и формирование столичного округа – это замечательный шанс поднять этот вопрос в другом ключе. Мы не отнимаем полномочия у мэрии. Мы говорим о формировании в стратегической перспективе эффективной системы управления агломерацией. Возникает шанс начать разговор с чистого листа, снять конфронтационный характер.
Что касается стратегической перспективы, этот вопрос в повестке семинара заявлен так: возможно ли местное самоуправление на уровне города в Москве, возможно ли его отсутствие на уровне ниже города? Мне кажется, что местное самоуправление в Москве на уровне города – это нонсенс. Это ведь территория, на которой проживает больше 10 млн человек. Если считать, что все эти люди будут осуществлять самоуправление, то можно сказать, что и на территории всей России выполняется самоуправление. То есть мы выбираем президента и Госдуму – и это форма самоуправления. Это смешно.
В том, что касается уровня ниже города, самоуправление, как показывает мировая практика, может осуществляться эффективно. На этом уровне оно может решать большое количество вопросов самостоятельно. Сосульки, может, и упадут пару раз, но на следующих выборах в органы самоуправления люди среагируют. Я не понимаю, чем мы отличаемся от всех. Но есть несколько проблем, на которые должны быть даны тактические ответы.
Первая проблема – лингвистическая и терминологическая. Дело в том, что когда органы региональной государственной власти называют «мэр» и «городская дума», это вводит людей в заблуждение. Люди воспринимают эти органы власти как муниципальные, по аналогии с другими городами России (мэр Новосибирска или Челябинска). В этом смысле хорошее решение принято в Питере, где на общегородском уровне действуют «губернатор» и «законодательное собрание». Также в память той ситуации, которая была до нашего иска, все продолжают называть городскую собственность «муниципальной» (хотя она конечно государственная. региональная), это общее место. Надо уменьшить путаницу с терминологией, тогда будет меньше путаницы и с пониманием.
Вторая проблема – проблема территорий, на которых осуществляется местное самоуправление в Москве. Граждане не идентифицируют себя с этой территорией. Говорят, что москвичи не живут в своих районах, а ночуют. Они ездят на работу, перемещаются по городу, и идентифицируют себя с Москвой в целом, а не с районом Бирюлево-Восточное. Некоторые говорят: давайте будем осуществлять муниципальное управление на другом уровне. Например, якобы административные округа (Север или Центр) более понятны людям. Мне кажется, это от лукавого. На самом деле само деление на супрефектуры, прообразы муниципальных образований, было достаточно корявым. Но это абсолютно не важно. Рецепт не в том, чтобы все перекроить. Любая система районов в Москве будет искусственной, наша задача – постепенно наполнять её смыслом.
Следующая проблема – гражданская: низкая вовлеченность граждан в местное самоуправление. Говорят: какой смысл отдавать им полномочия, если никто не ассоциирует себя с районом, на выборы не ходит и т.д? Но это, мне кажется, демагогия. Те, кому надо, будут вовлечены. Работая много часов в сутки, мы не можем быть вовлечены в благоустройство своей территории? Хорошо, пусть будет коалиция желающих; они и решат ключевые вопросы районного самоуправления.
Следующая проблема – политическая. В принципе «участие граждан в органах власти», «ответственность власти перед гражданами», «обратная связь» сейчас не является высшей ценностью в политическом дискурсе. Главным в этом дискурсе является эффективное управление. Хорошо, мы должны говорить о том, что решение многих вопросов на уровне районов – это как раз часть эффективной управленческой конструкции.
Следующая проблема – полномочия и финансы. В практическом плане лучше, чем Дмитрий Катаев, я не скажу, не смогу перечислись все полномочия, которые сейчас следует передать на муниципальный уровень. Общий подход связан с тем, что можно выделить вопросы, которые будут решаться на местном уровне, и мир от этого не разрушится. Это вопросы, которые решают сегодняшние управы (органы госвласти в районах) самостоятельно, не в рамках больших общегородских программ. Это и есть вопросы, которые можно решать на местном уровне, и я бы их сразу передал от управ к муниципалитетам, а потом посмотрел бы, какие вопросы ещё можно делегировать.
И последняя плоскость – правовые вопросы. Здесь, я думаю, мы слегка запутались. Правовая коллизия 2001 года, о которой я рассказал в начале, за 10 лет борьбы с самоуправлением творчески развилась. Власти надо было сделать так, чтобы с точки зрения права самоуправление как бы и было, но его сразу и не было – по полномочиям и влиянию. Поэтому сейчас в городском законодательстве есть очевидные несостыковки, надо их исправлять.
