- Александр Александрович, есть такое устойчивое словосочетание "переговоры с властью". А что, собственно, подразумевается под "властью" с которой ведут переговоры НПО?
- Хороший вопрос. Все началось с правительства - именно с ним гражданские организации впервые начали проводить успешные переговоры. Так сложилось неслучайно. Дело в том, что нам с самого начала было понятно, как надо работать с правительством. У правительства есть вполне конкретная зона хозяйственной ответственности и понятное разделение ведомственных полномочий, есть способы фиксации обязательств и тому подобные механизмы, облегчающие конструктивные контакты. Но когда мы, готовясь к Гражданскому форуму, пытались расширить саму идею переговоров с властью и поднять ее на новый уровень, мы еще не вполне отчетливо сознавали, с каким контрагентом нам предстоит иметь дело. На самом деле власть многообразна, и внутри нее существует сложная соподчиненность.
До последнего времени мы, безусловно, недооценивали власть законодательную. Недавнее поражение в борьбе за закон об альтернативной службе это подтверждает. Мы поплатились за то, что нами не были созданы каналы активного взаимодействия с законодательной властью.
Да, в нашем парламенте есть президентское большинство, голосующее в соответствии с волей президентской администрации, но при этом, безусловно, продолжает существовать и зависимость законодателя от мнения избирателя. Циклы усиления такой зависимости известны; понятно и то, что на законодателя можно влиять, убедительно доказывая ему, что тот или иной вопрос является критичным для его избирателя. К сожалению, эта недооценка парламента отразилась и в тексте Пермской декларации, где работе с законодательными органами не было уделено подобающего места - на это нам указали немецкие коллеги. И я согласен с ними - это наша ошибка.
Вторая ошибка состояла в том, что говоря "исполнительная власть", мы не сразу научились учитывать специфику российской ситуации. У нас ведь две совершенно разные исполнительные власти. Одна нам вполне понятная - это правительство. Там диалог с гражданским обществом приобретает, на мой взгляд, наиболее разумный и рациональный смысл, и работа идет на конкретном, тактическом уровне. Эта исполнительная власть нуждается в выработке качественных правил для тех или иных ситуаций и видов деятельности, но во многих случаях не может их выработать сама. А гражданские организации и экспертные институты, находящиеся вне властной сферы, могут ей помочь. Так что основа диалога с хозяйственной исполнительной властью - это способность гражданского общества предлагать проекты качественных правил.
- В чем же тогда отличие от работы с Госдумой?
- Работа с правительством и с парламентом во многом близка, но существуют различия в мотивации. Если правительство нуждается главным образом в том, чтобы ему было предложено решение той или иной проблемы, то для законодателя важно также и то, чтобы избиратель оценил качество и направление его работы и убедился в том, что его депутат работал над теми законами, которые нужны избирателю, и занимал по ним правильную позицию. Таким образом, работа имеет одинаковые цели, но различается методами и инструментарием.
- С правительством понятно. А вторая разновидность исполнительной власти?
- Существует еще политическая ипостась исполнительной власти - администрация президента. В отличие от правительства, которое вынуждено просто решать текущие проблемы, администрация, вроде бы, должна думать о дальних перспективах, о стратегических интересах и оперировать более крупными силами. Формально именно в этом - разделение труда между нею и правительством. Но фактически все гораздо сложнее. У правительства есть бюрократический регламент, и если мы о чем-то договорились, то эти договоренности фиксируются в протоколах, отражаются в распоряжениях; каждый шаг переговорного процесса документируется. С администрацией президента так работать невозможно - там все договоренности неписаные. И переговорный процесс с ней это, по существу, некие неформальные личные контакты, правда, вдохновленные тем или иным принципом, который высказан президентом и подготовлен той же администрацией.
- Расскажите, пожалуйста, поподробнее об этом.
- Как работает этот механизм, хорошо видно на примере Закона об альтернативной службе. Изначально между нами и администрацией существовало неформальное соглашение по поводу того, что поскольку это первый законопроект, который мы готовим совместно после Гражданского форума, то хотя бы поэтому следует продемонстрировать образец конструктивного взаимодействия. И весь механизм работы с правительством благополучно сработал. 29 мая на согласительном совещании у вице-премьера Валентины Ивановны Матвиенко выяснилось, что подавляющее большинство ведомств согласны с той компромиссной рабочей позицией, к которой мы пришли. С нами было согласно не только Министерство труда, которое должно было стать профильным по АГС, но и Министерство юстиции, Министерство внутренних дел, Минэкономразвития, Министерство образования и другие ведомства.
Не согласны были только силовые структуры, да и то не все, а только Министерство обороны и Федеральная пограничная служба. Эти ведомства, заметьте, имеют существенное отличие от всех остальных. Если бы разногласия касались какого-либо другого министерства, то вопрос был бы решен внутри правительства большинством голосов. Но силовые ведомства имеют двойное подчинение. И они заняли жесткую позицию, понимая, что компромисс внутри правительства невозможен, и вопрос будет решаться у президента или в президентской администрации.
Дальше события развивались непредсказуемо. Выработанная позиция правительства была уже чрез министра труда согласована с президентом - об этом министр информировал профильный комитет парламента. То есть за неделю до второго чтения законопроекта об АГС существовало согласие по поводу того, что должно быть во втором чтении. Но буквально за четыре дня до второго чтения произошел слом достигнутых договоренностей. Результат Вам известен.
- Что же произошло? Отчего этот поворот на 180 градусов?
- На мой взгляд, во многом причина этой неудачи состоит в том, что политическая исполнительная власть функционирует особенным образом. В ее неформализованном механизме очень большое значение имеет удельный вес той или иной политической группы на момент принятия решения.
Я полагаю, что в нашем случае, когда на самом высоком уровне столкнулись две позиции, сторонникам той и другой были даны противоречивые обещания. Впрочем, я даже не склонен винить президента за это, тем более, что это только моя догадка. Для меня очевидно другое - при том распределении обязанностей, которое сейчас закреплено Конституцией, президент обладает столь масштабными полномочиями, что, на мой взгляд, он физически не в состоянии контролировать свои суждения по всем вопросам. Когда от него требуется высказать суждения, скажем, по пятидесяти законопроектам, которые движутся в парламенте, он, я думаю, не представляет себе даже полного списка этих законопроектов, не говоря уже о знакомстве с их текстами и с реальными пунктами разногласий. И будь президент хоть семи пядей во лбу, он физически не может иметь собственную позицию по такому количеству вопросов.
- Значит он неизбежно оказывается зависимым от тех аппаратчиков, которые готовят ему аналитические записки по конкретным проблемам?
- Фактически он оказывается зависимым от того, с кем он общается в последний момент. По-человечески это легко представить: к президенту приходит министр и излагает свое понимание проблемы и свою позицию. Президент выслушивает и говорит: "Разумно, я вас поддерживаю". Через два часа к нему приходит другой министр и излагает свое видение вопроса, причем, кстати, для президента не всегда очевидно, что речь может идти об одной и той же проблеме. "Резонно, - говорит ему президент, - я вас поддерживаю".
А дальше возникает патовая ситуация, когда от лица, наделенного огромными конституционными полномочиями, исходят противоречащие друг другу суждения. Выход из этой ситуации должна находить администрация президента. В итоге все предыдущие наработки перечеркиваются, и возникает волевое решение, продиктованное балансом сил и интересов на данный час.
Драма, на мой взгляд, состоит в том, что мы имеем дело с властью, ответственной за стратегию, но власть эта устроена так, что, во-первых, затрудняется зафиксировать какие-то процедурные договоренности, а во-вторых она всякий раз решает стратегические вопросы, исходя из баланса тактических интересов.
- Говоря "эта власть", Вы, видимо, имеете в виду не только администрацию Владимира Владимировича Путина, потому что она была такой еще при Ельцине?
- Скажем так: я имею в виду историческую, традиционную для России власть, связанную с огромными полномочиями первого лица. И американская, и французская президентская модели отличаются от нашей. Я бы не сказал, что они возлагают на физическое лицо объем полномочий, с которым это лицо заведомо не в состоянии справиться.
Раздвоенность исполнительной власти это тоже традиционное для России явление. Большинство людей воспринимают эту ситуацию как что-то привычное, но для нас это практическая проблема. Можно, конечно, ограничиться взаимодействием с правительством и на его площадке решать ведомственные и межведомственные проблемы, но такие важные для нас вопросы как альтернативная служба, миграционная политика или местное самоуправление неизбежно будут выходить далеко за пределы хозяйственных полномочий правительства.
Короче говоря, вопрос о диалоге с властью как бы размножился и усложнился. Оказалось, что мы имеем дело с очень разными субъектами.
- Складывается впечатление, что раз наиболее значимые проблемы так или иначе замыкаются на президентскую администрацию, стало быть, для гражданских организаций это и есть основной субъект переговоров, на который впредь нужно делать основную ставку.
- Я бы не стал абсолютизировать. Дьявол прячется в мелочах, а мелочами занимается все-таки правительство, и очень многое можно сделать в рамках его полномочий. Такие ключевые вопросы, которые действительно выдвигаются на высший уровень государства, встречаются не так уж часто.
- Тогда, может быть, ошибка состояла в том, что для первого опыта взаимодействия была выбрана именно такая крупная проблема, причем это была заведомо обреченная попытка покусится на священную корову обороноспособности страны?
- Провозгласив курс на военную реформу, сам президент объявил эту корову не вполне священной. Президент, безусловно, отдает себе отчет, когда он формулирует стратегические приоритеты, и когда он говорит, что намерен осуществлять военную реформу, он вполне понимает, о чем говорит и чего хочет. Поэтому мы были вправе рассчитывать на понимание нашей позиции.
- Я думаю, что президент сейчас вполне искренне считает, что добившись принятия такого закона об АГС, он сделал правильный шаг на пути к этой реформе...
- ... так же как не исключено, что он полагает, что принятый закон является компромиссным и сбалансированным. Ведь переговорный процесс-то имел место, и некоторые изменения в изначальный генштабовский вариант были внесены. А оценить степень сбалансированности интересов по каждому отдельному законопроекту президент не может в принципе.
- При той степени закрытости администрации, которую Вы описываете, донести до нее мнение независимых экспертов, видимо, либо очень сложно, либо вообще невозможно?
- Как Вам сказать... Президентская администрация, и это не секрет, давно говорит нам, что проблемы переговорного процесса связаны с тем, что гражданские организации не выстроили некий институт, который позволял бы осуществлять эти переговоры и напрямую сообщать президенту некоторые позиции. Многие идеи, которые были отвергнуты нами до Форума и после, были связаны именно с поиском такого посреднического института.
- Но ведь была же при президенте комиссия по помилованию, которая теоретически имела на него прямой выход, однако никакого общения на самом деле не происходило.
- Не происходило в последний период существования комиссии. Но в ее истории были и другие времена. Теоретически можно предположить, что возможно создание каких-то комиссий или контактных групп по конкретным проблемам, которые смогут в этой постоянно меняющейся мозаике политической исполнительной власти проводить какие-то взгляды и даже пытаться закреплять их в виде распоряжений президента.
- Но пойти на это значит просто включиться в борьбу околопрезидентских группировок, причем включиться с заведомо более слабых позиций.
- Я и не предлагаю такой выход из ситуации. Но на сегодняшний день у нас не найдено еще принципиальное техническое решение, как взаимодействовать с этой властью, хотя абсолютно очевидно, что взаимодействовать нужно. И администрацию президента, со своей стороны, продолжает хотеть этого взаимодействия.
- А чего именно она хочет?
- Я думаю, это вопрос неких стратегических расчетов власти. Если правительству нужны варианты конкретных решений, то этой власти нужны некоторые возможности и степени свободы. Не надо забывать, что мы имеем дело с политической исполнительной властью, для которой политические выборные циклы так же важны, как и для власти законодательной. И, видимо, в наличии такой линии взаимодействия с обществом - неполитической, не через политические партии и парламентариев, администрация обретает для себя дополнительные степени свободы.
Но я бы сказал, что основное противоречие в деятельности администрации состоит в том, что она должна заниматься стратегией, интеллектуально может ею заниматься, но там все так устроено, что фактически она занимается только политической тактикой. В итоге они входят в процесс с определенными представлениями о стратегии и во всеуслышание провозглашают эти представления, но дальше независимо от собственного желания вынуждены заниматься политической тактикой. И если политическая тактика кладет конец этим стратегическим тенденциям - ничего не поделаешь.
- На Ваш взгляд, такие особенности российской власти это некоторая неизбежность, с которой просто надо научиться работать, или это нечто такое, что можно и нужно исправить?
- Если иметь в виду конституционный корень такого распределения полномочий, то сейчас это надо принимать как нечто долговременное. Как работать в этих условиях - вопрос пока открытый.
Я привел бы такое сравнение - если всякий раз вопросы решаются конкретным раскладом политических сил, который невозможно предсказать, то это нечто вроде рулетки. И правильная тактика игры в таком случае - закидывать сразу много-много вопросов, то есть как бы делать много ставок. Выигрывать, благодаря стечению обстоятельств, одну из двадцати и продвигаться на этом направлении.
На сегодня - лето 2002 года - можно уже говорить о том, что мы прошли первую фазу переговорного процесса с несколькими разновидностями российской власти и получили первые формальные результаты. Формальные не в том смысле, что они ничего не весят. На этой стадии мы имеем несколько разумных и новых по заложенной в них идеологии документов вроде приказа ¦ 80 или протокола, подписанного рядом гражданских организаций с министром образования. Но дальше, при переходе к практической стадии сотрудничества выяснилось, что этот существующий механизм, скажем мягко, срабатывает очень плохо.
- То есть идеология и риторика значительно опережают практику, потому что нетрадиционные для российских властей решения плохо совместимы с существующим механизмом управления?
- Да, они плохо совместимы. Хотя то, что риторика бежит впереди практики, это нормально. Сейчас происходит процесс привыкания чиновничьего мира и к новой риторике, и к новым партнерам в лице гражданских организаций, и к новым форматам общения. И то, что мы при переходе от первого ко второму этапу, от формальных договоренностей - к их реализации, натолкнулись на трудности, связано не с тем, что договоренности оказались некачественными, а с тем, что очень сложна природа субъектов, которым нужно находить общий язык для систематического взаимодействия.
Понятно, что для того, чтобы перейти в следующую фазу, потребуется как уточнение технологии работы с обеих сторон, так и, возможно, выработка каких-то дополнительных механизмов. С нашей стороны это может быть давление на власть, которое принуждало бы ее оставаться в рамках конвенций, или какие-то другие способы закрепления договоренностей, чтобы придать им больше веса в глазах наших контрагентов. Важно, что сейчас обе стороны хотят продолжения процесса и ищут формы для его этого.
- До сей поры Вы говорили о том, что понимают под процессом взаимодействия гражданские организации. А что под этим понимает власть? Продолжение чего она хочет? Допустим, правительство хочет продолжать ту конкретную работу, которую уже ведет совместно с неправительственными организациями. А администрация президента?
- Во-первых, она сознает нужды правительства. В связи с тем же законом "Об альтернативной гражданской службе" потребуется еще очень большая работа над нормативными актами, и одно правительство не справится с этим без участия больших экспертных сил, в том числе и от гражданских организаций. Поэтому и правительство, и администрация хотят продолжения сотрудничества по этому неприемлемому для нас закону.
Если же говорить о собственных мотивах администрации, то давайте исходить из того, что эта власть все-таки не столько стратегическая, сколько политическая. Начав взаимодействовать с нами, они уже получили определенный имиджевый эффект, и видимо, хотят поддержать этот имидж и дальше. Для власти важен сам факт наличия дипломатических отношений с гражданскими организациями. Пусть они часто не сходятся в позициях и в содержательных оценках, но регулярно встречаться, общаться, уважать друг друга - это нормальные отношения между государством и обществом по модели, принятой в цивилизованных странах. При этом власть получает представление о том, как те или иные проблемы выглядят со стороны общества, общество получает представление о том, как они выглядят со стороны власти. В итоге неизбежно происходит некоторая взаимная корректировка представлений.
Я готов согласиться с тем, что выборы 2003-2004 годов, видимо, заставляют политическую ветвь исполнительной власти иметь определенные виды на гражданское общество. Будет ли это плохо или хорошо для нас - это будет зависеть от того, в какой степени мы сами сможем, не политизируясь ни в какой мере, и не играя на те или иные политические интересы, проводить важные для нас решения через естественные циклы политической власти. Во всяком случае, я уверен, что чувствительность и парламента, и президента к нашим предложениям через год может возрасти.
- Вы говорите о том, что власть заинтересована в том, чтобы путем консультаций составлять себе представление о том, что думает общество. Но уверены ли Вы, что общаясь с лидерами крупнейших общественных организаций, власть воспринимает их как выразителей интересов общества? Может быть, она по привычке считает, что перед ней просто очередная группировка?
- Мировая социология признает, что в обществе практически никогда не бывает больше 15 процентов активного населения. В нашем обществе эта цифра гораздо ниже, поэтому в деятельности крупных гражданских сетевых организаций нередко могут проявляться взгляды, которые не совпадают с мнением большинства. Тем не менее власть прислушивается к ним, сознавая, что имеет дело с активными организованными элементами общества.
- Может быть, это одна из причин того, что иногда позиция НПО, которая им самим кажется аргументированной, не находит поддержки у собеседников из властных структур? Они же стремятся опереться на массовый электорат.
- Может быть. Но власть, насколько мне известно, осознает и то, что у активной и организованной части общества гораздо больше возможностей для проведения своих взглядов, чем у молчаливого большинства, которому такая возможность предоставляется раз в четыре года. Не говоря уже о том, что мы можем повлиять и на мнение этого самого большинства. Предвыборная кампания для власти может оказаться существенно дороже или существенно дешевле в зависимости от того, какую позицию занимает активная организованная часть общества.
У нас есть колоссальное исходное преимущество, которое виднее всего в предвыборные годы. Мы не претендуем ни на какие посты и мандаты, и, благодаря этому, в глазах избирателей в ситуации предвыборного процесса мы становимся важными экспертами. При этом экспертами совершенно независимыми. Оппозиция - тоже эксперт, но это эксперт со своими интересами на поле. Неангажированность - залог нашей силы и влиятельности.
Любая крупная гражданская организация приведет массу примеров того, как в предвыборный год начинаются хождения политиков, обещания, предложения совместных действий, приглашения поддержать те или иные кампании и т.п. В 90-х годах это происходило повсеместно, причем это касается как парламентских и президентских, так и региональных выборов. Но тех, кто слишком близко к сердцу принимал эти предложения, сейчас уже нет на арене как общественных сил.
Совсем недавно, после Гражданского форума, были попытки использовать его импульс для решения проблем региональных выборов. Организации - участники Народной Ассамблеи тогда отказались от участия в каких-либо мероприятиях, которые работали бы на выборы действующих губернаторов или кандидатов в губернаторы, которых поддерживала власть. То есть мы отказались разменивать свой имидж независимых экспертов, чтобы получить с него политическую ренту.
- Здесь мы выходим на проблему системы ценностей. Даже многие давно существующие, опытные и достаточно влиятельные организации третьего сектора все еще живут фактически в чуждой им системе, которая вынуждает их воспринимать самих себя как каких-то недополитиков, высшей ценностью считать политический статус и стремиться к перерождению в политическую силу.
- И власть охотно поддерживает этот взгляд. Разногласия до и во время Форума, в частности, были связаны с тем, рассматривать ли гражданское общество как некий политический резерв. Я категорически против этого, потому что наша деятельность в профессиональном смысле и по сути совершенно другая - смысл ее другой. Гражданские лидеры это не политики второго сорта или второго эшелона. На них лежит другая функция. Мне приходилось убеждать контрагентов со стороны власти в том, что не надо пытаться из гражданских лидеров делать кадровый резерв государственных чиновников или новых политиков, потому что это неэффективно, это неправильное использование их опыта и умения.
Если говорить о значении гражданских организаций для политической системы, то главная их роль состоит в обеспечении реального гражданского контроля. Только тогда, когда такой контроль начнет действовать, в политическую систему смогут смело входить люди с искренними мотивациями и стратегическими взглядами, которых сейчас эта система практически неизбежно перемалывает. Функция гражданских организаций - в создании рамки политической системы, в определении допустимого, недопустимого, пределов добросовестной политической конкуренции и т.д. Понятно, что эту функцию можно исполнять только находясь вне конкурентного поля.
- После Гражданского форума, который дал мощный импульс общению гражданских организаций и власти, прошло уже достаточно времени и накоплен достаточный опыт, чтобы сделать некоторые выводы. Вы утверждаете, что власть действительно в некоторой степени заинтересована во взаимодействии с гражданским обществом и у нее есть, в общем, вполне правильные стратегические представления о том, зачем это нужно, но при этом ей по разным причинам далеко не всегда удается реализовывать эти представления. В этой ситуации гражданские организации могут почувствовать себя обманутыми и использованными. Не возникает ли соблазн все бросить и прервать контакты с властью?
- Надо отдавать себе отчет в том, что невозможно сразу достичь продекларированного на высшем уровне правильного устроения взаимоотношений общества и государства. Конечно, гражданские организации сознают, что сейчас находятся в периоде затруднений - это показывают консультации, которые мы проводили между собой. Но отрадно, что затруднения не повлекли за собой внутренний раскол. Выработанные нами убеждения выдержали испытание. Даже в тяжелые минуты не было попыток искать в своем кругу виновных в неудаче процесса, что, согласитесь, по-человечески было бы вполне естественно. И, на мой взгляд, главным результатом всего форумного процесса стало практическое убеждение в том, что консолидация гражданских организаций вполне реальна, и что уровень взаимного доверия очень высок.
Главный же итог совсем свежих консультаций состоит в том, что самое правильное сейчас - стратегически наращивать собственные силы гражданских организаций, развивать инфраструктуру сотрудничества, кооперативные проекты, расширять возможности для взаимной поддержки - на этом пути перед нами нет ограничений, подобных тем, с которыми мы столкнулись в диалоге с властью.
- Вы рассчитываете на то, что по мере роста влиятельности гражданских организаций и их коалиций власть все больше будет вынуждена считаться с ними и все больше будет заинтересована во взаимодействии?
- Да. Что касается наших дальнейших отношений с властью, то я бы сказал, что наши подходы к этому надо тщательно дифференцировать. Надо идентифицировать субъект власти в каждом конкретном случае и строить с ним отношения по разной методике. С парламентом это будет не так, как с правительством, с правительством - не так как с администрацией президента. А есть ведь еще судебная система, с которой у нас пока не налажен диалог, есть прокуратура, общение с которой происходит пока вяло. Углубленное практическое понимание сути российской власти должно нам в этом помочь. Работы-то ведь еще непочатый край...
