Современные российские города развиваются очень неравномерно. Выбор того или иного локального режима во многом определяется политическим курсом местных властей, поэтому среди крупных городов некоторые ориентируются на ускоренный рост и развитие, а некоторые – на ограничение роста и сохранение окружающей среды. Средние и малые же города, в свою очередь, больше заботятся о распределении ресурсов, главным образом в социальной сфере. «Полит.ру» публикует статью Владимира Гельмана, в которой автор анализирует типологию локальных режимов российских городов, а также рассуждает о том, как она менялась в последнее десятилетие и каких изменений следует ожидать в ближайшем будущем. Статья опубликована в новом номере журнала «Неприкосновенный запас» (2010. № 2 (70)).
«Режим» как общее понятие представляет собой набор: 1) акторов с их ресурсами и стратегиями и 2) институтов, которые рассматриваются нами как набор формальных и неформальных правил, а также норм и санкций за их нарушение[1], определяющий механизм власти и управления на уровне конкретной политической единицы. Соответственно локальный режим есть устойчивая констелляция акторов, институтов, ресурсов и стратегий на локальном уровне, обусловливающая характер осуществления местной власти и локального политико-экономического управления, основанного на реализации политического курса на местном уровне. Такие режимы могут быть присущи любой территориальной единице при наличии хотя бы минимальной автономии локальной политики и управления по отношению к вышестоящим уровням власти.
Функционирование локального режима осуществляется под воздействием нескольких факторов, иерархически взаимосвязанных друг с другом:
а) внешних по отношению к режиму структурных характеристик;
б) политических возможностей, определяющих политическую и институциональную среду режима и задающих стимулы для акторов;
в) механизмов политико-экономического управления, осуществляемого на вышестоящих уровнях власти посредством политического курса.
К структурным характеристикам локальных режимов относятся те объективно сложившиеся параметры их функционирования, изменение которых не подвластно локальным акторам (равно как и акторам общенационального уровня) в краткосрочной перспективе. Это географическое положение территорий, их природные, демографические и прочие ресурсы (включая размеры поселений), сложившаяся локальная социально-экономическая структура, а также общий социально-экономический контекст страны и мира. Однако в среднесрочной перспективе социально-экономические процессы на макроуровне способны изменить структурные характеристики и вызвать те или иные мутации локальных режимов. В то же время, хотя структурные ограничения и не жестко детерминируют такие режимы, они задают их рамки и обусловливают предпосылки их функционирования.
Политические возможности - это «комплекс ресурсов, определяющих вероятность возникновения тех или иных институтов или практик, форм их деятельности и результатов функционирования»[2]. Применительно к локальным режимам в городах речь идет о внешних по отношению к ним характеристиках, присущих политической и институциональной среде: «правилах игры», устанавливаемых федеральными и региональными законами и нормативными актами; неформальных механизмах управления (регионами со стороны центра, муниципалитетами со стороны центра и регионов); сложившихся констелляциях акторов, их ресурсов и стратегий на федеральном и региональном уровнях власти. Политические возможности локальных режимов, в отличие от структурных характеристик, подвержены существенным изменениям в краткосрочной перспективе. Если говорить о российских городах, то динамика политических возможностей 1990-2000-х годов, их радикальное расширение или сужение в те или иные критические моменты во многом обусловливали функционирование локальных режимов.
Наконец, механизмы политико-экономического управления на федеральном и региональном уровнях обусловливают политический курс, проводимый центром как в отношении регионов и муниципалитетов в целом, так и конкретных территорий, а также действия региональных акторов в отношении муниципалитетов. В отдельных случаях реализация политического курса на вышестоящих уровнях власти способна повлечь за собой изменение структурных характеристик локальных режимов. В свою очередь механизмы политико-экономического управления сами детерминированы параметрами структурных характеристик и политических возможностей на соответствующем уровне власти; таким образом, эти механизмы являются результатом деятельности общенациональных и региональных режимов, внешних по отношению к локальным. На уровне управленческой практики российских городов те или иные меры и шаги федерального центра - например, предпринятая в 2004-2005 годах реформа социальных выплат («монетизация льгот») или реформа жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) - существенно влияли на функционирование локальных режимов, заставляя их адаптироваться к новым условиям, модифицировать собственный политический курс либо предпринимать альтернативные меры.
Результаты деятельности локальных режимов возникают как следствие взаимодействий акторов в рамках, задаваемых их институтами. Они проявляются на трех взаимосвязанных аренах локального уровня: политической власти (local politics), политического курса (local policy) и политико-экономического управления (local governance).
Типологии локальных режимов разрабатывались на зарубежном материале, но могут быть модифицированы и для российских городов. С точки зрения политико-экономического управления выделялись следующие типы:
1) режим поддержания status quo, основанный на распределении ресурсов, главным образом в социальной сфере;
2) режим роста и развития, предполагающий экспансию бизнеса и ускоренный рост городов;
3) прогрессистский режим, ориентированный на ограничение роста городов, сохранение и улучшение окружающей среды.
В отношении городов современной России следует говорить не столько об устойчивом преобладании одного из этих типов, сколько об их одновременном мозаичном «соседстве» и довольно противоречивом «сосуществовании». Причем некоторые тенденции в развитии российских локальных режимов отчасти соотносятся с американскими и европейскими аналогами - с той существенной разницей, что в США и странах Западной Европы процесс становления таких режимов занял десятилетия.
Во-первых, элементы локального режима поддержания status quo в наибольшей мере характерны для малых и средних российских городов, демонстрирующих господство локальных распределительных коалиций. В известной мере функции режимов такого рода можно свести к дележу ограниченного объема бюджетных средств, значительная доля которых распределяется на вышестоящих уровнях власти и управления, а также к поддержанию, в силу необходимости, систем жизнеобеспечения и инфраструктуры.
Во-вторых, в ряде крупных городов России экономический рост 2000-х годов способствовал появлению элементов локального режима роста и развития, вызванных бумом в сферах строительства, розничной торговли, сервиса и связанных с ними секторах городской экономики. Отчасти эти процессы были сопоставимы с формированием «коалиций роста» в ряде американских городов[3], хотя наши варианты существенно отличались конфигурациями участников, структурными характеристиками и политическими возможностями.
В-третьих, в 2000-х годах в ряде крупных городов России возникли локальные общественные движения, выступающие против нового строительства и за улучшение качества городской социальной среды, которые выражали предпочтения формирующегося городского среднего класса. Конечно, об участии таких движений в составе локальных правящих коалиций говорить не приходится - практически повсеместно они выступают противниками местных властей, но в них все-таки можно видеть своего рода прообразы «коалиций антироста»[4], которые составляют основу прогрессистских локальных режимов в городах США. Заметно отличаясь по составу участников и характеру требований, российские локальные движения преследуют сходные цели.
Анализируя политический курс на локальном уровне, следует иметь в виду, что городские власти в России были существенно ограничены в его проведении - в силу как структурных характеристик локальных режимов, так и политических возможностей 1990-2000-х. В большинстве городов в 1990-х годах у локальных акторов не имелось достаточных финансовых ресурсов для самостоятельного выбора и реализации политического курса, а в 2000-х централизация финансов и полномочий оставила им довольно узкое пространство для маневра в рамках новых политических возможностей. Поэтому для нас важны не столько конкретные аспекты политического курса на местном уровне в той или иной сфере, сколько сами ориентации локальных акторов и их стремление к реализации собственного политического курса.
Обобщая, политические курсы на локальном уровне условно можно разделить на активные и реактивные. Активный политический курс допускает, что локальные акторы предпринимают те или иные действия в соответствующей сфере, будь то реформа ЖКХ, землепользование или строительство, преимущественно по собственной инициативе, более или менее автономно от политико-экономического управления на вышестоящих уровнях. Напротив, реактивный политический курс предполагает, что они осуществляют рутинное управление, стремясь к поддержанию status quo и сохранению выработанной ранее линии. В значительной мере реактивный политический курс присущ режимам поддержания status quo, в то время как активный политический курс - режимам роста и развития, хотя связь политического курса и политико-экономического управления на местном уровне не всегда однозначна.
Наконец, говоря о политических режимах на местном уровне в узком смысле - как о механизмах завоевания и удержания политической власти, - их, следуя предложенной ранее типологии[5], можно разделить на монополистические и полицентрические (плюралистические). Такое разделение определяется наличием или отсутствием в рамках локального режима доминирующих акторов. Применительно к российскому политическому процессу приходится констатировать движение от стихийного плюрализма 1990-х годов к политическому монополизму 2000-х. Подобные наблюдения дали основания для оценок российских локальных режимов в категориях «субнационального» и «электорального» авторитаризма[6].
Вариация основных институтов локальных режимов в России задана рамками политических возможностей на всех уровнях власти. Значительное расширение этих рамок в 1990-х стало оборотной стороной слабости федерального центра, который de facto делегировал политику институционального строительства в городах на региональный уровень. Соответственно период 2000-х ознаменовался радикальным сужением этих рамок, особенно после принятия в 2003 году нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что повлекло за собой масштабные институциональные изменения на уровне локальных режимов. В конечном счете, в 2000-х произошла интеграция этих режимов в общероссийскую политико-административную иерархию власти и управления, хотя их полное превращение в нижнее звено «вертикали власти» все же не состоялось.
В зарубежных исследованиях urban regimes важнейшим основанием их классификации служит констелляция акторов, участвующих в составе правящих коалиций[7]. Это справедливо и для классификации локальных режимов российских городов - хотя состав их акторов существенно отличается от американских и европейских аналогов. Здесь, наряду с плюралистическими локальными режимами, имеет смысл выделить два различных вида монополизма доминирующих акторов, которые можно обозначить как, соответственно, «режим большого бизнеса» и «административный локальных режим».
Вариант становления монополистического режима большого бизнеса присущ монопрофильным городам, где господствуют крупные предприятия общенационального масштаба, которые обеспечивают львиную долю бюджетных поступлений и рабочих мест. Характерным примером такого рода может служить Череповец. Становление административных монополистических режимов предполагает своего рода плутократическое господство на местном уровне, при котором наиболее значимые экономические акторы связаны с местными властями личной унией и находятся под прямым либо косвенным контролем региональных и/или местных властей. Подобные констелляции акторов были присущи американским городам конца XIX - начала XX веков, которые управлялись посредством «политических машин»[8]. Ряд параллелей с этими случаями, несмотря на существенные различия соответствующих структурных характеристик и политических возможностей[9], отмечались и исследователями современных российских локальных режимов[10]. Следует отметить, что в 2000-х годах в некоторых крупных городах России наблюдались тенденции к подрыву экономического господства административных монополистических режимов благодаря вторжению крупного общероссийского бизнеса[11]; однако говорить о завершении локального политического монополизма как о свершившемся факте на фоне сегодняшних общероссийских политических процессов было бы явно преждевременно.
Таким образом, в российском контексте можно констатировать существенные различия характеристик локальных режимов, которые демонстрировали в 1990-2000-х годах не только значительную динамику, но и весьма серьезные вариации. Регионализация политических процессов и институционального строительства 1990-х создала условия для диверсификации как локальных режимов, так и муниципальных реформ, в то время как политика централизации 2000-х обозначила стремление федерального центра к их унификации[12]. Однако даже в 2000-х локальные режимы в России продолжали воспроизводить существенную, хотя и снизившуюся по сравнению с предыдущим периодом, вариативность акторов и институтов на уровне регионов и городов. Причины этих тенденций связаны не только со структурными характеристиками режимов, экзогенными эффектами изменений политических возможностей и проводимого федеральным центром политического курса, но и с эндогенной зависимостью от предшествующего пути развития.
Предпосылки к формированию локальных режимов в современной России возникли еще в советский (а то и более ранний) период, когда закладывались основы их структурных характеристик. Они стали побочным продуктом процессов модернизации и урбанизации (таких, как индустриальное развитие, миграция, рост образовательного уровня, повышение жизненных стандартов) и в свою очередь повлияли на последующую динамику отношений между центром и периферией, становление муниципальной автономии и социально-экономическое развитие. При этом лишь с большими оговорками можно было бы утверждать, что в советский период в городах России функционировали полноправные локальные режимы. Во-первых, местное управление и развитие в СССР являлось составной частью централизованной системы территориального и отраслевого планирования и регулировалось внерыночными методами. Во-вторых, в СССР не существовало муниципальной автономии: с начала 1930-х и до конца 1980-х годов местные органы власти являлись частью единого вертикально интегрированного партийно-государственного механизма, который заметно отличался от нынешней «вертикали власти». Однако влияния советского наследия местной политики на российские режимы в 1990-2000-х годах не стоит недооценивать.
Становление локальных режимов в российских городах пришлось в основном на начало 1990-х годов, когда в стране были провозглашены местная автономия и местная демократия, начался процесс рыночных реформ. В то время, как политические возможности локальных режимов в тот период определялись контекстом стихийной децентрализации российского государства и диверсификацией процессов институционального строительства, их важнейшей структурной характеристикой стал глубокий и длительный экономический спад, который повлек за собой тяжелые «детские болезни». Во-первых, бюджетный кризис 1990-х годов в стране в целом вел к хроническому недофинансированию важнейших расходов муниципалитетов, росту их долгов в виде невозмещенных расходов по оплате электроэнергии, водоснабжения и так далее. Кризис усугублялся «сбросом» социальных обязательств государства на региональный и местный уровни и муниципализацией социальных объектов, принадлежавших ранее предприятиям. Во-вторых, на фоне экономического спада возможности местного налогообложения оказались заметно урезанными, а привлечение ресурсов, необходимых для местного развития, в основном оставалось лишь благим пожеланием. Поэтому в подавляющем большинстве российских городов местное политико-экономическое управление сводилось лишь к поддержанию status quo, а деятельность ключевых акторов локального режима можно было обозначить как «приватизацию выгод», с одной стороны, и «обобществление издержек», - с другой[13].
Взаимодействие структурных характеристик и политических возможностей привело к тому, что в 1990-х годах локальные режимы в российских городах формировались как режимы поддержания status quo. Они опирались на распределительные коалиции, которые включали в себя как представителей социально незащищенных групп (бюджетники и пенсионеры), так и зависимый от региональных и/или муниципальных властей местный бизнес, а также «силовых предпринимателей»[14]. В ряде городов режимы функционировали вполне автономно по отношению к общероссийским и региональным акторам, добиваясь максимального контроля над ресурсами. Порой им удавалось использовать потенциал мобилизации протеста участников распределительных коалиций в «торге» с центром по поводу получения бюджетных средств[15]. Стремление к поддержанию status quo в 1990-х отмечалось в городах России практически повсеместно, но и в 2000-х значение этой тенденции снизилось лишь отчасти.
Произошедшие в 2000-х годах качественные изменения структурных характеристик и политических возможностей локальных режимов повлекли за собой несколько взаимосвязанных последствий. Длившийся более десяти лет экономический спад сменился высоким - до кризиса 2008 года - экономическим ростом. Налоговый и бюджетный кризисы были успешно преодолены, в то время как экономический рост увеличивал разрыв по всем параметрам между «богатыми» и «бедными» регионами и муниципалитетами[16]. Не меньшее значение имела и консолидация российского государства, одним из последствий которой стал политический курс на рецентрализацию управления страной. Центр постепенно возвращал себе рычаги контроля над регионами, а это сопровождалось концентрацией финансовых потоков и монополизацией власти в руках Кремля. Эффекты экономического роста 2000-х годов не только изменили тенденции экономического развития ряда российских городов, вызвав ускоренный по сравнению со страной в целом рост производства и потребления, бурное развитие строительства, торговли и сферы услуг. Они повлияли и на характер политико-экономического управления, которое отчасти, хотя далеко не во всем, столкнулось с проблемами, сходными с теми, которые некогда стояли в повестке дня городских режимов американских и европейских городов. В частности, отмечалось повышение абсолютной и относительной ценности земли и недвижимости как ресурсов ряда городов[17], усиление влияния бизнеса (как местного, так и общероссийского) на процессы принятия решений в сфере городского управления. Эти явления способствовали становлению прообразов «коалиций роста» и тем самым формированию в крупных городах если и не режимов роста и развития, то хотя бы соответствующих тенденций. Некоторые из этих режимов демонстрировали стремление к проведению активного политического курса, особенно в таких сферах, как градостроительство и землепользование, что в свою очередь сопровождалось немалыми коллизиями[18]. Сужение политических возможностей локальных режимов в силу институциональных изменений 2000-х годов - таких, как резкое снижение уровня электоральной конкуренции, а в ряде случаев и отказ от всеобщих выборов мэров, - так же существенно влияло на институты и констелляции акторов. В результате, плюралистические режимы если и не полностью исчезли, то подверглись мутациям по типу «картельных соглашений» основных акторов, в то время как административные монополистические режимы менялись главным образом в плане констелляций акторов.
Экономический кризис 2008-2009 годов оказал немалое влияние на локальные режимы в городах России, став для некоторых из них экзогенным шоком. В зависимости от его последствий в ряде городов логично ожидать нового сдвига от режима роста и развития к режиму поддержания status quo, а также расширения численности участников и усиления влияния распределительных коалиций. Но в среднесрочной перспективе политико-экономическая динамика локальных режимов скорее всего будет определяться поиском ответов на новые вызовы, исходящие как извне, так и изнутри самих городов. Во-первых, давление «сверху», со стороны центра, вызванное потребностью в проведении структурных реформ в сфере ЖКХ, будет неизбежно расти по мере усугубления инфраструктурных проблем. Централизованное проведение такого рода реформ невозможно и неэффективно, о чем свидетельствует неудачный опыт реформирования социальных выплат в 2005 году. Во-вторых, скорее всего также будет нарастать давление «снизу». Важнейшим локомотивом развития российских городов, безусловно, выступает частный бизнес, который заинтересован в систематическом продвижении собственных политических интересов на местном уровне и в наращивании своего влияния в правящих коалициях локальных режимов. Следует также ожидать более активного вовлечения населения в решение повседневных проблем городов, в том числе и в плане требований повысить качество местного управления. Сочетание давления со стороны бизнеса как «производителя» городского развития и населения как «потребителя» городских общественных благ способно обеспечить кумулятивный эффект.
В американском случае ответом нарождавшегося на рубеже XIX-XX веков городского среднего класса на неэффективность местного управления и засилье городских «политических машин», руководимых местными «боссами», стало возникновение «реформистского» движения, заметно изменившего политический ландшафт США в целом. Однако, как свидетельствует сравнительный анализ, подобные преобразования локального режима возможны лишь в результате длительной социально-экономической и политической эволюции[19]. Будущее покажет, насколько быстро и в каком направлении изменится повестка дня локальных режимов сегодняшней России.
[1] Crowford S., Ostrom E. A Grammar of Institutions // American Political Science Review. 1995. Vol. 89. № 3. P. 584.
[2] Здравомыслова Е. Парадигмы западной социологии общественных движений. СПб.: Наука, 1993. С. 74.
[3] См. эмпирический анализ на материале Санкт-Петербурга: Тев Д. Политэкономический подход в анализе местной власти. К вопросу о коалиции, правящей в Санкт-Петербурге // Политическая экспертиза. 2006. Т. 2. № 2. С. 99-121.
[4] См. обзор: Ледяев В. Городские политические режимы: теория и опыт эмпирического исследования // Политическая наука. 2008. № 3. С. 32-60.
[5] Россия регионов: трансформация политических режимов / Под ред. В. Гельмана, С. Рыженкова, М. Бри. М.; Берлин: Весь мир; Berliner Debatte, 2000. С. 22.
[6] См.: Голосов Г. Электоральный авторитаризм в России // Pro et Contra. 2008. Т. 12. № 1. С. 22-35; Гельман В. Динамика субнационального авторитаризма: Россия в сравнительной перспективе // Общественные науки и современность. 2009. № 3. С. 50-63.
[7] См.: Ледяев В. Указ. соч.
[8] См.: Banfield E., Wilson J.Q. City Politics. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1966. P. 105-126.
[9] О параллелях политико-экономических процессов в современной России и США конца XIX - начала ХХ веков см.: Волков В. «Дело Standard Oil» и «дело ЮКОСа» // Pro et Contra. 2005. Т. 9. № 2. С. 66-91; Ослунд А. Сравнительная олигархия: Россия, Украина и США // Отечественные записки. 2005. № 1. С. 49-72.
[10] См.: Brie M. The Moscow Political Regime: The Emergence of a New Urban Political Machine // Evans A., Gelman V. (Eds.). The Politics of Local Government in Russia. Lanham, MD: Rowman and Littlefield, 2004. P. 203-234.
[11] См.: Зубаревич Н. Крупный бизнес в регионах России: территориальные стратегии и социальные интересы. М.: Поматур, 2005.
[12] См.: Туровский Р. Региональные политические режимы в России: к методологии анализа // Полис. 2009. № 2. С. 77-94.
[13] Россия регионов… С. 86-87.
[14] См.: Волков В. Силовое предпринимательство. М.; СПб.: Летний сад, 2002.
[15] См.: Robertson G. Strikes and Labor Organizations in Hybrid Regimes // American Political Science Review. 2007. Vol. 101. № 4. P. 781-798.
[16] См.: Зубаревич Н. Социальное пространство России // Отечественные записки. 2008. № 5.
[17] См.: Тев Д. Указ соч.
[18] См., в частности: Он же. Владельцы и девелоперы недвижимости Калининграда: связи с властью и политические выгоды // Политическая наука. 2008. № 3. С. 175-193.
[19] См.: Гельман В. Указ. соч.
