ЗАКЛЮЧЕНИЕ Временной комиссии Совета Федерации по расследованию причин, обстоятельств и последствий принятия решений Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 17 августа 1998 года (выдержки)
Полная версия документа.
Комментарий полит.ру
Комментарий Улюкаева
1. Решения от 17 августа принимались С.В.Кириенко и С.К.Дубининым от имени соответственно Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации при участии Министра финансов Российской Федерации М.М.Задорнова и первого заместителя Председателя Центрального банка Российской Федерации С.В.Алексашенко, а также А.Б.Чубайса и Е.Т.Гайдара, приглашенных в качестве экспертов Председателем Правительства Российской Федерации.
Временная комиссия установила, что подготовка и принятие указанных решений проходили с грубыми нарушениями принятых процедур подготовки решений Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, без необходимых в таких случаях экономической и юридической экспертиз, анализа последствий.
Проекты решений не проходили согласования в соответствующих ведомствах, не обсуждались на заседаниях Правительства Российской Федерации и Совета директоров Центрального банка Российской Федерации. Фактически указанные лица взяли на себя персональную ответственность за принятые решения и их последствия.
Указанные обстоятельства позволяют поставить вопрос о персональной ответственности С.В.Кириенко и С.К.Дубинина за превышение ими своих полномочий при принятии решений от 17 августа, а также о персональной ответственности С.В.Кириенко, С.К/Дубинина, М.М.Задорнова, С.В.Алексашенко, А.Б.Чубайса, Е.Т.Гайдара за последствия принятых решений.
2. Временной комиссией установлено, что привлечение экспертов к подготовке и принятию решений от 17 августа проводилось С.В.Кириенко без необходимых в таких случаях мер по предотвращению несанкционированного разглашения конфиденциальной информации и ее использования в коммерческих целях, а также в ущерб национальным интересам России. При этом доступ к информации о готовящихся решениях получили лица, заведомо заинтересованные в ее коммерческом использовании.
В ходе подготовки решений от 17 августа А.Б.Чубайсом по согласованию с Председателем Правительства Российской Федерации и Председателем Центрального банка Российской Федерации без каких-либо утвержденных в установленном порядке директив и соблюдения необходимых требований национальной безопасности велись консультации с руководителями иностранных финансовых организаций, имеющих свои интересы на российском финансовом рынке. Им была передана информация конфиденциального характера, сознательно скрывавшаяся от российских участников рынка, представительных органов государственной власти, общественности. При этом не было принято необходимых мер, исключающих использование этой информации нерезидентами в коммерческих целях и в ущерб национальным интересам России.
Таким образом, проекты государственных решений, таящие огромные негативные последствия для участников рынка, келейно обсуждались с представителями иностранных финансовых институтов, а российские инвесторы, представительные органы государственной власти, субъекты Российской Федерации дезинформировались руководителями Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации в отношении проводимой ими политики и устойчивости финансового рынка.
Указанные обстоятельства позволяют констатировать грубое нарушение С.В.Кириенко, С.К.Дубининым, А.Б.Чубайсом установленных законодательством требований по соблюдению государственной тайны, проведению международных переговоров, обеспечению национальной безопасности. При подготовке решений было допущено сознательное раскрытие конфиденциальной информации узкой группе заинтересованных лиц, включавшей руководителей некоторых Коммерческих банков и представителей иностранных финансовых институтов, которые могли использовать эту информацию в коммерческих целях в ущерб другим участникам рынка и государственным интересам.
3. Решения от 17 августа были приняты в нарушение гражданского законодательства, предусматривающего невозможность одностороннего расторжения договоров. В частности, были нарушены статьи 310 и 817 Гражданского кодекса Российской Федерации. Пункт 4 статьи 817 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает, что изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. Заявленное Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации изменение условий выпущенных в обращение государственных ценных бумаг ГКО-ОФЗ является неправомерным, поскольку означает односторонний ОТКАЗ государства от исполнения принятого обязательства.
Таким образом, С.В.Кириенко и С.К.Дубининым были допущены нарушения Гражданского кодекса Российской Федерации.
Исходя из анализа обстоятельств подготовки и принятия решений 17 августа позволяют сделать вывод о грубых нарушениях С.В.Кириенко и С.К.Дубининым норм законодательства, принятых процедур подготовки и принятия решений Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации. Кроме того, А.Б.Чубайсом, С.В.Кириенко и С.К.Дубининым были грубо нарушены требования национальной безопасности в части раскрытия конфиденциальной информации заинтересованным иностранным организациям.
Анализ имеющихся данных о состоянии федерального бюджета, валютных резервов Центрального банка Российской Федерации, величине государственного долга и текущих обязательств по его обслуживанию позволяет сделать вывод о том, что цели принятия решений от 17 августа не могли быть достигнуты в сложившихся условиях, а реальные последствия этих решений могли быть достоверно спрогнозированы.
Это означает, что наряду с объективными обстоятельствами важнейшей непосредственной причиной принятия решений от 17 августа стала некомпетентная субъективная оценка текущей ситуации и ожидаемых последствий этих решений со стороны принимавших их лиц.
3. Временная комиссия установила, что при подготовке решений от 17 августа не проводилось необходимых в таких случаях экономической и юридической экспертиз, расчетов и оценок вероятных последствий планируемых и альтернативных решений, согласовании с заинтересованными ведомствами. Эти решения не обсуждались ни на заседании Правительства Российской Федерации, ни на Совете директоров Центрального банка Российской Федерации. Это позволяет поставить вопрос о халатности и безответственности Председателя Правительства Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации и его первого заместителя, Министра финансов Российской Федерации, о грубом нарушении ими установленных процедур принятия решений такого уровня, а также норм законодательства, определяющих ответственность Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по своим обязательствам, что также должно быть отнесено к причинам принятия решений от 17 августа.
Кроме того, концентрация капитала на рынке ГКО - ОФЗ и характер принимавшихся решений по определению доходности выпусков государственных обязательств требует отдельного рассмотрения возможностей сговора некоторых должностных лиц Министерства финансов Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации с отдельными участниками рынка в целях извлечения коммерческой выгоды в ущерб государственным интересам, а также иных способов злоупотребления служебным положением, следствием которых стало завышение доходности государственных заимствований и "пирамидальный" принцип их обслуживания.
Оценивая причины финансового кризиса и решений от 17 августа Временная комиссия констатирует высокую уязвимость существующей системы государственного устройства и принятых в ней процедур принятия решений для некомпетентных или преднамеренных действий руководителей Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации Правительства Российской Федерации, которые действовали бесконтрольно и не несли реальной ответственности за последствия принимаемых решений.
В любом случае это позволяет сделать вывод о несоответствии занимаемым должностям ответственных работников Министерства финансов Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, отвечавших за политику государственных заимствований и не информировавших своих руководителей об очевидных угрозах краха проводившейся политики, а также самих руководителей (А.Я.Лившиц, А.Б.Чубайс, М.М.Задорнов, С.К.Дубинин), игнорировавших очевидные угрозы проводившейся политики и дезинформировавших руководство страны в отношении ее обоснованности и устойчивости.
В проведении политики "пирамидального" наращивания ГКО-ОФЗ закончившейся решениями от 17 августа, немаловажную роль сыграл Международный валютный фонд, политику и рекомендации которого следует рассматривать в числе важнейших причин финансового кризиса и принятия решений от 17 августа. Он выступал от имени иностранных кредиторов России, отслеживая и утверждая проводившуюся экономическую политику. Без официальной поддержки Международным валютным фондом осуществлявшейся практики государственных заимствований, последние были бы невозможны. Международный валютный фонд фактически обеспечивал "политическое прикрытие" проводившейся в России политики обеспечения сверхприбылей на финансовом рынке за счет "пирамидального" наращивания государственных заимствований.
Центральный банк Российской Федерации обязывался поднять процентную ставку в ущерб производственным инвестициям и конкурентоспособности национальной экономики.
Международный валютный фонд в лице ответственных руководителей (Первый вице-президент Международного валютного фонда С.Фишер, а также руководитель департамента Олдинг-Сми) был заранее проинформирован о готовившихся решениях от 17 августа руководителями Правительства Российской Федерации. При этом руководители Международного валютного фонда не высказали опасений или сомнений в целесообразности и необходимости готовившихся решений, не указали на их несоответствие обязательствам Правительства Российской Федерации не только по гражданскому законодательству, но и по условиям соглашения с Международным валютным фондом, согласно которому Международный валютный фонд предоставил стабилизационные кредиты. Таким образом, Международный валютный фонд несет свою часть ответственности не только за макроэкономическую и финансовую политику, повлекшую саморазрушение российской финансовой и банковской систем, но и непосредственно за решения от 17 августа.
Решения от 17 августа продемонстрировали крайнее несовершенство правового регулирования процессов подготовки и принятия государственных решений. Фундаментальная причина такого положения дел изначально заложена в Конституции Российской Федерации, нормы которой в части разграничения полномочий и предметов ведения ветвей власти чрезмерно размыты, Федеральные законы "О Правительстве Российской Федерации" и "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не устраняют этого недостатка, подтверждая права и функции этих органов государственной власти без четкого указания их ответственности за выполнение своих обязанностей.
Выходящий далеко за рамки исполнительной власти статус Президента Российской Федерации и возможность принятия им решений по любым вопросам жизнедеятельности государства без четкого описания процедур и ответственных органов государственной власти позволяют прикрывать именем главы государства крайне разрушительные и безответственные решения. Это влечет за собой систематические нарушения конституционного принципа верховенства федеральных законов над решениями исполнительной власти, приводит к понижению ответственности Правительства Российской Федерации за решения стратегических вопросов.
Именно эти пробелы законодательства и несовершенство системы разделения полномочий между ветвями и органами государственной власти позволили лицам, действовавшим от имени Президента Российской Федерации, практически частным порядком реализовать ряд принципиальных государственных решений от 17 августа Временная комиссия отмечает, что анализ имевшихся предложений и рекомендаций Правительству Российской Федерации и центральному банку Российской Федерации по смягчению долгового кризиса и предотвращению банкротства государства по внутренним обязательствам позволяет с уверенностью утверждать о наличии альтернативных, гораздо менее разрушительных возможностей выхода из долгового кризиса, от которых руководители Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации сознательно отказались.
Аргументы в отношении непреодолимого политического давления на увеличение расходной части бюджета, якобы исходившие от Федерального Собрания Российской Федерации и приведшие к увеличению дефицита бюджета и необходимости эмиссии ГКО - ОФЗ в нарастающих объемах, лишены серьезного основания.
Так же неэффективно были растрачены миллиарды долларов валютного резерва страны, включая последний 4,8-миллиардный заем Международного валютного фонда, на поддержание завышенного курса рубля ради сохранения видимости финансовой стабилизации. До последнего момента Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации проводили неадекватную политику поддержания саморазрушающегося рынка государственных обязательств за счет бюджетных средств и валютных резервов страны, которые были использованы для перевода капитала и прибыли иностранных спекулятивных инвесторов за рубеж.
В рамках этого варианта в случае недостатка бюджетных средств после реструктуризации части долговых обязательств, можно было бы прибегнуть к ограниченной денежной эмиссии в целях своевременного погашения ГКО - ОФЗ, находившихся в собственности инвесторов, с переоформлением соответствующих обязательств Правительства Российской Федерации перед Центральным банком Российской Федерации.
Даже в самый последний момент, непосредственно перед принятием решений от 17 августа, сохранялась возможность обойтись без отказа от обслуживания ГКО - ОФЗ, ограничившись реструктуризацией части долговых обязательств государства, находившихся в собственности Центрального банка Российской Федерации и аффилиированных с ним банков и умеренной девальвацией рубля. В рамках этого варианта в случае недостатка бюджетных средств после реструктуризации части долговых обязательств, можно было бы прибегнуть к ограниченной денежной эмиссии в целях своевременного погашения ГКО - ОФЗ, находившихся в собственности инвесторов, с переоформлением соответствующих обязательств Правительства Российской Федерации перед Центральным банком Российской Федерации. Связанное с этим вариантом вероятное повышение цен не превысило бы размеры инфляционного всплеска, спровоцированного резкой девальвацией рубля вследствие решений от 17 августа, не было необходимости в объявлении моратория на осуществление операций капитального характера российскими банками со своими иностранными партнерами. Платежеспособные российские банки сумели бы сохранить свою репутацию надежных заемщиков. В отношении банков, утративших свою платежеспособность вследствие убытков из-за девальвации рубля по форвардным контрактам, могла бы быть оказана избирательная помощь. В любом случае расходы на эти цели не превысили бы издержки реструктуризации банковской системы после решений от 17 августа. Не было бы оснований для недобросовестных руководителей банков отказываться от исполнения своих обязательств перед вкладчиками и клиентами и использовать решения от 17 августа как форс-мажорные обстоятельства для прикрытия присвоения управляемых ими активов и злонамеренных банкротств. В этом случае Правительству Российской Федерации удалось бы полностью выполнить свои обязательства перед инвесторами, избежать банкротства государства по внутреннему долгу и сохранить кредитную репутацию России, существенно снизить негативные макроэкономические последствия разрешения долгового кризиса. Отрицательные последствия такого решения свелись бы к некоторым потерям коммерческих банков по форвардным контрактам на приобретение иностранной валюты и относительно незначительному снижению кредитного рейтинга России. Но никаких оснований для упреков в отношении неспособности России выполнять свои обязательства при этом не было бы. Не было бы и столь негативных последствий для населения, экономики и банковской системы страны. Несмотря на очевидность такого варианта выхода из долгового кризиса, аналоги которого применялись в схожих ситуациях в других странах он не был принят во внимание, как и другие альтернативные варианты. Из всех возможных способов разрешения долгового кризиса был реализован наиболее безответственный в отношении инвесторов, разрушительный в отношении экономики и болезненный для населения России вариант, повлекший за собой одновременное банкротство и государственной финансовой и банковской систем страны, основательно подорвавший ее кредитную репутацию спровоцировавший спад производства и дестабилизацию макроэкономической ситуации, приведший к резкому снижению уровня жизни населения и другим негативным последствиям, указанным выше.
Учитывая отсутствие каких-либо документов и расчетов, свидетельствующих об обосновании решений от 17 августа как наиболее эффективного варианта разрешения долгового кризиса с минимальными негативными последствиями для финансовой системы страны, келейный характер процесса подготовки и принятия решений, пренебрежение правилами подготовки решений такого рода, непринятие должных мер по предотвращению несанкционированной утечки информации и возможностей ее коммерческого использования в ущерб государственным интересам, а также факты передачи информации о готовящихся решениях представителям заинтересованных иностранных и российских финансовых институтов, Временная комиссия не исключает наличия элементов сговора и злоупотреблений служебным положением при принятии решений от 17 августа.
Исходя из этого, Временная комиссия считает необходимым продолжение расследования обстоятельств принятия решений от 17 августа силами правоохранительных органов в целях выявления возможных фактов использования информации о готовящихся решениях в коммерческих интересах и в ущерб интересам государства, передачи конфиденциальной информации представителям иностранных и российских финансовых организаций, а также уточнения реальных мотивов принятия решений от 17 августа, активного участия в их подготовке А. Б. Чубайса и Е.Т. Гайдара, приглашенных в качестве "экспертов".
В связи с этим Временная комиссия считает возможным, чтобы члены Совета Федерации, члены Временной комиссии направили Генеральному прокурору Российской Федерации текст заключения Временной комиссии в порядке реализации права, предусмотренного статьей 13 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Временная комиссия предлагает Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации обратиться к Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации с просьбой принять меры к тому, чтобы лица, участвовавшие в подготовке и принятии решений от 17 августа, не могли более занимать никаких должностей ни на государственной службе, ни в организациях, в которых имеется доля государственной собственности.
Временная комиссия полагает целесообразным организовать с участием профильных комитетов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации подготовку законопроектов, исключающих возникновение подобных ситуаций в будущем, а именно; поправок к Конституции Российской Федерации, касающихся перераспределения полномочий между федеральными органами государственной власти, а также поправок об ответственности лиц, занимающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, за результаты их работы; проекта федерального конституционного закона "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", предусматривающего нормы об обязательном вынесении вопросов стратегического характера на заседание Правительства Российской Федерации, которое должно проводиться с участием Президента Российской Федерации;
проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", который предусматривал бы возложение полномочий по рассмотрению вопросов девальвации национальной валюты на Национальный банковский совет при Центральном банке Российской Федерации; проекта федерального закона "О принципах управления валютными резервами Российской Федерации"; проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле", устанавливающего обязанность юридических лиц по возврату иностранной валюты из-за рубежа и ответственность за невыполнение этой обязанности, а также повышающего ответственность органов и агентов валютного контроля за ненадлежащее осуществление возложенных на них функций; пакета проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации о банках и банковской деятельности, лишающих Центральный банк Российской Федерации возможности объединять в одном лице полномочия агента по размещению государственных ценных бумаг, инвестора, дилера, надзорного и контролирующего органа; проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг"", ужесточающего правила установления объемов эмиссии, уровня доходности федеральных государственных ценных бумаг, а также соотношения их экономических нормативов и уровней внутренних и внешних заимствований и совершенствующего правила деятельности нерезидентов на рынке государственных ценных бумаг.
Временная комиссия считает нужным обратиться к Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации с просьбой ускорить рассмотрение и принятие проекта федерального закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в части определения полномочий, обязанностей и ответственности Банка России, внесенного Советом Федерации 2 апреля 1998 года.
Полная версия документа.
Комментарий полит.ру
Комментарий Улюкаева
