Скажете, неуместно начинать «аналитику» со слов товарища Саахова из «Кавказской пленницы»? Но ничего другого не шло мне на ум, когда я обнаружил на официальном сайте Госдумы написанное от руки (!) заключение правового управления аппарата Совета Федерации. Заключение, которое сейчас уже открывается на сайте в исправленном, печатном виде, посвящено законопроекту «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»», прохождение которого побило все скоростные рекорды. Чего ж удивляться тому, что юристы верхней палаты не успели набрать текст на компьютере, да так и выставили его на всеобщее обозрение. О причинах торопливости говорить не стану, они слишком известны, скажу о некоторых ее последствиях.
В упомянутом заключении сказано: «Федеральный закон соответствует Конституции Российской Федерации, в том числе положениям о правах и свободах человека и гражданина, и согласуется с системой федерального законодательства». О том, как он согласуется, видно из такого примера.
Введен новый, не известный покуда действующему законодательству вид административного наказания – обязательные (бесплатные общественно полезные) работы. У меня лично нет против них возражений, хотя, конечно, странно, что эта мера создана для одного-единственного правонарушения, каким с недавних пор наше государство озаботилось больше других. Но есть одна закавыка: обязательные работы - не что иное, как принудительный труд, который в принципе запрещен, и если уж отступаться от этого принципа (что, впрочем, допускается), надо бы внести соответствующее положение в Трудовой кодекс.
Еще один пример. Если вы откроете автоматизированную систему обеспечения законодательной деятельности, то обнаружите и другие заключения высокопоставленных юристов, относящихся к этому законопроекту. Но я тщетно искал еще одно заключение - Правительства РФ, а ведь согласно Конституции РФ (часть 3 статьи 104), оно обязательно при внесении законопроекта, предусматривающего дополнительные расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Неужели введение нового вида административного наказания вовсе не повлечет таких расходов – скажем, для федеральной службы судебных приставов?
Почему-то инициаторы законопроекта не последовали обращенному к ним путинскому совету: «На самом деле, мне все равно: раньше, позже – главное, чтобы это было качественно сделано». Пусть кто-то сомневается в искренности этих слов, но сказано было правильно, качество закона - ключевой вопрос.
Любой текст, принятый парламентом, может называться законом, но правом он не станет, если не отвечает общепризнанным требованиям. Взять хотя бы такое, как требование правовой определенности.
Закон должен быть сформулирован с достаточной степенью точности, позволяющей любому сообразовывать с ним свое поведение и предвидеть (разумеется, с какой-то степенью вероятности) те последствия, которые оно может за собой повлечь. У нас в стране это еще более важно, чем где-либо, в силу непредсказуемости правоприменительной практики. Впрочем, это я сам неточно выразился. Она-то как раз вполне предсказуема – в том смысле, что любую неясность станет толковать в пользу власти.
Вернемся к закону о митингах. Отныне организатор публичного мероприятия обязан «принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении на проведение публичного мероприятия количества участников публичного мероприятия, если превышение количества таких участников создает угрозу общественному порядку». Как это вы себе представляете? А ведь его, организатора, действия или, наоборот, бездействие, повлекшие «превышение норм предельной заполняемости территории (помещения)», наказываются теперь штрафом от тридцати до пятидесяти тысяч рублей.
При этом само понятие «нарушения установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования» никак не конкретизировано. Я уже не вспоминаю знаменитую формулировку флэш-моба как «организации не являющегося публичным мероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах» - она столь расплывчата, что позволяет любое скопление людей интерпретировать как противоправное «массовое пребывание».
Получив закон на подпись, Владимир Путин сам может оценить его качество. Со слов пресс-секретаря, президент не подпишет его только в том случае, если тот противоречит общепринятым европейским нормам.
Европейские нормы сформулированы в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и многократно истолкованы Европейским судом. Последний в постановлении по делу Баранкевич против России от 20 октября 2005 г подчеркнул, что право на мирные собрания, закрепленное в статье 11 Конвенции - фундаментальное право в демократическом обществе, и государство должно воздерживаться от беспричинных, косвенных ограничений данного права.
Ограничения прав человека по европейскому праву признаются оправданными только тогда, когда они «необходимы в демократическом обществе». Одним из критериев такой необходимости является пропорциональность и соразмерность ограничений, обеспечение ими справедливого баланса между требованиями общества и правами индивида.
Соразмерности в новом законе явно не хватает. До его принятия максимальный размер административного штрафа, налагаемого на граждан, составлял 5 тыс рублей, теперь его верхний предел вырос– из-за страха власти перед публичными мероприятиями - до 300 тысяч. Это намного выше, чем размеры штрафов, налагаемых в качестве наказания по уголовным делам, где закон предоставляет подсудимому куда больше возможностей для защиты, чем в административном судопроизводстве.
Правда, Кодекс об административных правонарушениях требует учесть при назначении административного наказания физическому лицу его имущественное положение, но как вы это себе представляете? Как соотнести новые ставки штрафов с не изменившимся МРОТ?
Но этого мало. Для тех, кто дважды привлечен за такое к административной ответственности, вводится еще одно, дополнительное наказание – они не смогут стать организаторами публичного мероприятия «в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию». Поясню, таким сроком по закону является один год со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Является ли такое «поражение в правах» допустимым ограничением с точки зрения европейского права?
Между прочим, относительно общественного порядка, ради которого все это затевалось, в одном из документов ОБСЕ (Руководящих принципах по свободе мирных собраний) сказано о «присущей этому термину неопределенности» и о том, что «ни гипотетический риск общественных беспорядков, ни присутствие враждебно настроенной публики не являются законными основаниями для запрета мирного собрания... Государства должны воздерживаться от применения произвольных мер, которые могут стать помехой собираться мирно».
Словом, если сейчас президент и в самом деле раздумывает над тем, наложить ли на закон вето, у него для того есть все основания. Никто не спорит – общественный порядок надо защищать, и правила его защиты нуждаются в совершенствовании. Но при этом следовало бы иметь в виду - право обладает своего рода сопротивлением материала. Не все, что написано на бумаге или набрано на компьютере и даже принято единогласно, право способно принять в себя.
