Козаковский закон о местном самоуправлении вчера был принят в окончательном чтении очень быстро, как будто украдкой. Уложились в пятнадцать минут: перенесли законопроект на второе чтение, приняли восемь поправок, а потом еще приняли в третьем окончательном. С учетом того, что речь идет о самом обсуждаемом законопроекте прошлого политического сезона, к которому было предложено более 6 тыс. поправок, ситуация напоминает известный детский анекдот. Как в три приема положить жирафа в холодильник? Открыть холодильник, положить туда животное и закрыть холодильник. С принятием этого закона как бы завершился главный проект первого путинского президентства по построению вертикали власти.
Как мы уже не раз писали, этот законопроект по сути отнимает у местного самоуправления полномочия и делает его третьим уровнем государственной власти (ср. высказывание самого Путина на летней пресс-конференции: «…без сильных муниципалитетов в России не может быть сильного государства»). Одна из поправок, предложенная вчера разработчиками, была как раз об этом – разрешить федерации исполнять полномочия органа местного самоуправления. По словам депутата от СПС Вадима Бондаря, логика поправки такова: федерация, согласно поправкам, принятым в июне, может исполнять функции субъекта, а субъект, согласно положениям муниципальной реформы, может исполнять функции муниципалитетов. Почему бы по свойству транзитивности федеральному центру в необходимых случаях не исполнять функции того или иного муниципалитета?
Другой вопрос, что это не соответствует если не букве, то духу Конституции, в которой говорится (ст. 12), что органы местного самоуправления в систему органов государственной власти не входят. Это не единственная конституционная коллизия козаковского законопроекта. Так, теперь предполагается введение двухуровневой системы местного самоуправления, но есть решение Конституционного Суда о том, что
Похоже, это уже вошло в традицию - когда строят вертикаль власти, конституционное поле трещит по швам, как холодильник с жирафом. В свое время возникали проблемы с принципами формирования Совета Федерации - боялись, как бы не пришлось переписывать административное деление при создании института полпредов. Каждый раз проблему удавалось обойти лишь с помощью многочисленных законотворческих ухищрений. Примерно то же самое произошло и на этот раз. Формально, например, село не подчиняется районному центру - они существуют параллельно в качестве муниципальных образований «сельское поселение» и «муниципальный район», выполняя при этом разные функции. Если же отбросить все юридические хитрости, можно сказать: один выполняет самостоятельную функцию подчинения, а другой не менее самостоятельную - руководства.
По мнению все того же Вадима Бондаря, несмотря на все усилия думских либералов и экспертного сообщества (сильнее всех был слышен голос «Института Экономики города» - А.Н.), главное, чего удалось добиться противникам законопроекта - перенос даты вступления закона в силу - с 1 января 2005 до 1 января 2006 года; правые надеются, что за этот срок можно будет внести поправки, которые сделают закон либеральнее. Другое важное завоевание - еще прошлой весной в законопроект внесли поправки, не то чтобы совсем отменяющие, но в некоторой мере нивелирующие негативные политические последствия его принятия. Наиболее значимая из них прошла в переходные положения: в первый раз должность главы муниципалитета обязательно должна быть выборной.
Внимание к этой поправке показывает актуальную опасность проекта - наибольший риск связан с тем, что губернаторы, чье влияние на муниципалитеты со вступлением в силу закона резко возрастает, воспользуются шансом, чтобы «обломать рога» наиболее эффективным и потому наиболее самостоятельным муниципалитетам. Даже если предположить, что, благодаря внесенным поправкам, муниципалитеты в первый срок трогать не будут, в долгосрочной перспективе их не ждет ничего хорошего.
Суть козаковского проекта муниципальной реформы можно выразить в двух тезисах: закрепить за каждым уровнем публичной власти свой перечень налогов и полномочий - и сделать все уровни максимально управляемыми (при этом не только сами по себе, но и из центра). При этом все самые доходные налоги становятся федеральными, что-то перепадает региональным властям, в муниципальную же казну направляются какие-то мелочи - по остаточному принципу. Однако проведение муниципальной реформы имеет целью не только построения авторитарной вертикали - муниципалитетам выделена почетная роль нижнего барьера, ограничивающего полномочия губернатора. Сверху их полномочия ограничены принятыми этой весной поправками в закон «Об организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов федерации». Они дают федеральному центру возможность брать на себя часть полномочий глав регионов или даже отстранять их. То есть вступающая в силу в 2006 году муниципальная реформа сделает губернаторов перед выборами 2008 года еще более управляемыми. Как раз к тому времени у многих региональных бонз кончатся третьи-четвертые сроки, которые им было разрешено досидеть, и на повестку дня встанет вопрос о перспективах.
В качестве компенсации за давление сверху губернаторы получают симметричную возможность давления на глав муниципалитетов. С момента вступления закона в силу отстранить неугодного главу муниципалитета для губернатора - дело административной техники. Возможных поводов предостаточно: задолженность в размере 30 процентов от бюджета, нецелевой расход трансфертов, нарушение законодательства при реализации полномочий или принятие решений, нарушающих права человека. Положение муниципалитетов осложняется еще и тем, что их денежные поступления весьма скудны: согласно предлагаемым правительством изменениям в Бюджетный и Налоговый кодексы, за местными бюджетами закрепляются земельный налог, налог на имущество физических лиц и налог на рекламу. И если какой-нибудь глупый муниципалитет умудрится при этом заработать больше, чем в среднем по региону, то половина «излишков» будет забираться в фонд социального выравнивания, который, естественно, контролируется губернатором.
Региональным лидерам, впрочем, в новом построении самоуправления нравится тоже далеко не все, например, то, что на их плечи перекладывается часть ответственности за социальный блок - школы, соцзащиту, медицину. Раньше она лежала на муниципалитетах. А осторожное отношение региональных элит к муниципальной реформе может отчасти повлиять на прохождение законопроекта через Совет Федерации. Вадим Бондарь, скажем, надеется, что законопроект в верхней палате встретит сопротивление. Нам, однако, представляется маловероятным, чтобы совсем уж ручной Совет Федерации пошел против президентского законопроекта, однако возможность того, что этот законопроект снова будет активно обсуждаться, вполне реальна. Принимать, наверное, тоже придется быстро и украдкой. Как показало социологическое исследование, проведенное исследовательской группой ЦИРКОН в 14 городах страны, больше половины людей знают, что местное самоуправление - это форма самоорганизации населения, а не представительство государства на местах. И забыть об этом будет не так просто.
