Валерий Афанасьевич Язев
председатель подкомитета Государственной думы по топливным ресурсам.
произнесенный на парламентских слушаниях "О мерах повышения эффективности нефтедобычи и нефтепереработки на базе совершенствования структуры и оптимизации регулирования нефтяной промышленности в Российской Федерации" 8 февраля 1999 года Государственная дума.
Несмотря на некоторую стабилизацию, продолжается падение объема добываемой нефти, которая по прогнозным оценкам составит в 1999 г. 285 млн. тонн. Свыше трети основных производственных фондов в отрасли имеет износ свыше 50%, а в нефтепеработке износ фондов превышает 80%. Фактически срок службы оборудования в нефтедобыче и в нефтепереработке «зашкаливает» за 25 лет, что в среднем втрое хуже, чем в зарубежных странах. Из-за хронической нехватки средств практически полностью остановилось развитие и внедрение новых передовых технологий. По этой же причине, начиная с 1994 г. прирост разведанных запасов нефти не компенсирует их добычу.
Отрасль превратилась в крупнейшего заемщика финансовых средств, как на внешнем, так и на внутреннем рынках капитала. Начиная с позапрошлого года нефтяные компании, для того чтобы рассчитаться с платежами в бюджет стали активно пользоваться кредитами зарубежных банков, закладывая под кредиты свою экспортную продукцию будущих периодов.
В результате, в настоящее время, около 2/3 объема экспорта нефти уже обременено залоговыми обязательствами и является расплатой за ранее взятые кредитные ресурсы. Системный кризис отрасли, все более ухудшающееся финансовое положение, когда подавляющая часть отрасли стала убыточной, резко обострил социальные проблемы, особенно в Западной Сибири. Уже в текущем году сложившееся положение чревато увеличением безработицы примерно на 100-150 тыс. человек, которые, без сомнения, не смогут найти работу в других секторах регионального хозяйства.
При сохранении существующих тенденций, примерно к 2005 г. можно будет говорить о необратимой деградации нефтяной отрасли, сопровождающейся развалом ее технологического и кадрового потенциала, утрате конкурентоспособности, как на внешнем, так и на внутреннем рынках.
Глубокий кризис российской нефтяной отрасли разворачивается на фоне системной перестройки мирового рынка нефти и нефтепродуктов.
Прежде всего, за счет крупномасштабных инвестиций в отрасль, внедрения передовых технологий, за последние годы удалось резко снизить уровень текущих затрат на добычу нефти. Так, например, в США за последние 10 лет падение цен на нефть за счет этого фактора произошло с 25 до примерно 12,5 долларов. Уровень операционных затрат на добычу нефти составляет в основных нефтедобывающих странах от 0.5 до 3 долларов за баррель, тогда как в России более 6 долларов. Не менее важно и то, что с учетом, с одной стороны, целенаправленной, осуществляемой в большинстве стран мира, как на государственном уровне, так и на уровне корпораций, политики ресурсов сбережения, а с другой, неблагоприятных тенденций в мировых финансах, можно ждать дальнейшего снижения цен на нефть и нефтепродукты.
В ситуации перестройки мирового рынка, стагнации технического потенциала отечественной промышленности, и с учетом сосредоточения основных районов добычи нефти в России в труднодоступных и удаленных районах страны, необходимости использования сверхдальних трубопроводов и сопряженных с этим издержек, российская нефтяная отрасль может быть полностью вытесненной с мирового рынка. И как уже отмечалось выше, практически полностью потеряет позиции на внутреннем рынке. Это в свою очередь приведет, в конечном счете, к банкротству отрасли и полному переходу выживших к тому времени компаний под контроль иностранного капитала. Говорить после этого, о какой либо государственной безопасности или суверенитете России станет либо полной глупостью, либо неуместной шуткой.
Подытоживая сказанное можно сделать достаточно нелицеприятный вывод о том: несмотря на то, что нефтедобычу и нефтепереработку продолжают относить к числу наиболее благополучных отраслей национальной экономики, отрасль находиться в состоянии глубокого системного кризиса. Этот кризис, если в самое кратчайшее время не проявить политическую волю и не принять неотложных мер, завершится коллапсом, окончательным развалом нефтедобывающего и нефтеперабатывающего комплекса России, его банкротством.
Сегодня еще не поздно государству, бизнесу, региональным элитам договориться о общей согласованной пусть и минимальной программе, на основании которой могут быть, в самые сжатые сроки, разработаны и проведены в жизнь конкретные меры по преодолению сложившейся ситуации. Если сегодня мы все вместе не договоримся, есть очень большая вероятность, что завтра договариваться будет некому и не о чем.
Что же на мой взгляд можно предложить в качестве минимальной программы, которую затем необходимо будет развернуть - конкретные документы, согласительные процедуры, финансовые, кадровые и иные решения.
Во-первых, необходимо точно и реалистично с учетом конкретной ситуации 1999-2000 гг. прописать меры по государственной поддержке уже сложившихся крупных интегрированных организационных структур в нефтяной отрасли типа ЛУКОЙЛа, ЮКОСа, ТНК и др. Вероятно сегодня не реалистично ожидать каких-либо прямых финансовых вливаний в данные компании. Исходя из реалий, на повестку дня может быть поставлен вопрос о выдаче госгарантий, либо гарантий создаваемого Российского Банка Развития под инвестиционные проекты этих компаний. С другой стороны, для того чтобы не допустить превращение нефтяных гигантов в хронически убыточные структуры в результате действия внешних, не зависящих от них факторов, надо усовершенствовать механизм налогообложения на нефть и нефтепродукты, более тесно увязать его с коньюктурой мирового рынка нефти, ситуацией в валютной сфере и в сфере денежного обращения. Кроме того, улучшению ситуации способствовал бы и переход на выплату части налогов не в денежной, а в натуральной форме. Такие предложения в настоящее время прорабатываются нашим комитетом с Минтопэнерго РФ.
Во-вторых, необходимо максимально активизировать работы по привлечению иностранных инвестиций в нефтяную промышленность через механизмы «соглашений по разделу продукции (СРП)». В настоящее время уже действуют соглашения по проектам «Сахалин 1» и «Сахалин 2». Готовятся к подписанию соглашения по месторождениям Самотлорское, Красноленинское, Ромашкинское, Преразломное. Прорабатываются в данное время законопроекты еще более чем по 10 нефтегазовым объектам.
В-третьих, первостепенное значение приобретает привлечение в первую очередь российских инвесторов, органов власти на местах к повышению эффективности использования низкодебетных, неиспользуемых выведенных из эксплуатации по тем или иным причинам скважин, а также создание на их основе малых и средних нефтеперерабатывающих предприятий, удовлетворяющих в первую очередь, потребности близлежащих регионов. В настоящее время подготовлен совместно с Минтопэнерго проект документов, посвященных этому вопросу. В случае их принятия, удастся сделать экономически выгодной и юридически безупречной нефтедобычу на такого рода скважинах и базирующуюся на них нефтепереработку;
В-четвертых, важнейшее значение приобретает скорейшее внедрение в хозяйственную практику уникальных, превосходящих зарубежные аналоги, и в тоже время недорогих, быстро окупающихся «ноу-хау», накопленных российскими учеными и разработчиками. К ним, в частности, относятся технологии реформинга, созданные в Новосибирском Институте катализа, технологии одностадийного производства нефтепродуктов, уже в настоящее время пригодные для эксплуатации на минизаводах и т.п. Эти и другие разработки, позволяют революционным образом снизить затраты на производство нефтепродуктов, существенно изменить в пользу легких фракций структуру нефтепереработки.
В-пятых, необходимо четко и конкретно определить место и функции государства в работе нефтяной и нефтеперабатывающей промышленности, наиболее эффективные на современном этапе организационные структуры, обеспечивающие решение задач и выполнение функций, отнесенных к компетенции государства.
На последнем вопросе мне хотелось бы остановиться во второй части своего выступления. По моему, да и не только по моему мнению, о чем свидетельствует полемика в правительственных кабинетах, в офисах нефтяных компаний, на страницах прессы этот вопрос является ключевым при разработке и реализации программы неотложных мер по повышению эффективности работы нефтяной отрасли.
При этом я хотел бы обратить ваше особое внимание на то, что решение этого вопроса имеет смысл только в контексте всей программы, включающей те пункты, о которых я коротко сказал выше. Оторвать проблему государственного участия в нефтяной отрасли от разработки системы мер повышения ее эффективности -значит подменить народно-хозяйственный подход клановыми интересами тех или иных групп чиновников или предпринимателей.
Повторюсь еще раз, российские реалии сегодня таковы, что договориться по этому пункту программы, также как и по другим, необходимо всем основным сторонам и силам, вовлеченным в нефтяную отрасль. Без этой договоренности, обеспеченной соответствующим механизмом ее соблюдения, программа, будь она даже принята на любом уровне власти, не будет реализована практически, как это уже случилось с десятками программ и решений, принятых в последние годы.
Прежде всего, несколько слов о мировом опыте. В противоположность с бытующим мнением о практически полном господстве частной собственности в нефтяной отрасли факты говорят, что реальная картина гораздо менее однозначна. Можно выделить несколько характерных особенностей государственного участия в нефтяном бизнесе. Так, в Норвегии, Франции, Италии решающую роль в геологоразведке, обустройстве месторождений, приобретении лицензии на разработку нефтегазовых ресурсов в различных странах мира взяли на себя такие компании, как «ЭНИ» (Италия), "Статойл» и "Норск гидро"(Норвегия), "Тоталь" и "Эльф Акитен" (Франция).
Господствующее (Китай, Саудовская Аравия, Индия), а в ряде случаев монопольное положение (Бразилия и Мексика) в экономике своих стран занимают государственные компании, объединяющие все стадии добычи, переработки и распределения продуктов. В целом же по данным американского журнала «Ойл анд газ джорнал» из 20 компаний, наиболее успешно работавших в прошлом году, 12 были государственными. Таким образом, можно сделать однозначный вывод о том, что государственная собственность в сфере нефтедобычи, широко распространена как среди ведущих промышленных стран, так и среди основных стран экспортеров и импортеров нефти. Более того, эта форма собственности не противоречит, а как доказывает пример Саудовской Аравии и Венесуэлы способствует высокой эффективности работы.
Речь идет, прежде всего, об эффективном управлении находящимися в федеральной собственности акциями отдельных акционерных обществ нефтяной и нефтеперерабатывающей промышленности. Минтопэнерго по самой своей природе, как орган государственного управления, не может эффективно выполнять функции финансового холдинга, максимально рационально распоряжаясь государственными пакетами акций, реализуя права собственника через соответствующую финансовую, организационную, кадровую и т.п. политику.
Другой функцией, выполняемой в настоящее время весьма не эффективно, является комплекс работ, связанных с разработкой и реализацией программ финансового оздоровления санацией, а при необходимости и банкротство компаний в нефтяной промышленности. Между тем сегодня это является одной из главных проблем отрасли. Без глубокой организационно-финансовой перестройки отрасли, сосредоточения наиболее качественных ресурсов и финансовых потоков в наиболее эффективных компаниях независимо от их размера отрасль обречена на загнивание. Именно государство призвано выступать не только арбитром по этому кругу вопросов, но непосредственно брать на себя кризисное управление компаниями вплоть до полной нормализации их работы с возможной последующей приватизации. Такой подход показал свою эффективность в странах Европейского экономического сообщества и Юго-восточных странах.
Наконец к этой же группе относится и новая функция, связанная с введением в действие механизма СРП, а также возможным переходом к получению части налогов в натуральном виде. Речь идет о функции реализации государственной доли углеродов. Как показал более чем 10-летний опыт реформ, лучше всего распоряжаются государственной продукцией государственные же предприятия. Попытка реализации этой продукции через частные компании как правило заканчивались в лучшем случае проверками Счетной Палаты и Прокуратуры, а в худшем - многочисленными уголовными делами.
Ко второй группе функций, которые сегодня должно взять на себя государство, относятся функции, которые в будущем, по мере создания необходимых условий, могли бы быть полностью, либо частично переложены на плечи крупных интегрированных акционерных компаний.
В этой группе функций необходимо в первую очередь выделить гарантированное обеспечение государственных нужд в нефтепродуктах, а также потребности в них районов Крайнего севера.
В настоящее время эти функции выполняют частные компании. При этом в силу объективных и субъективных причин уже сегодня очевидно, что ими в текущем году будут недопоставлены ГСМ силовым структурам. Традиционно не будет проведен в установленные сроки северный завоз. При этом, как показывают результаты многочисленных проверок, для поставок госнужд существенно, зачастую до 50-60% а в среднем до 30% завышаются цены на поставляемую продукцию. Принимая во внимание ситуацию с бюджетом, государство не может и далее, по сути, датировать нефтяные компании. Гораздо более перспективным является прямое направление нефти и нефтепродуктов, оказавшихся в распоряжении у государства в рамках СРП или в виде налоговых поступлений на поставки в счет госнужд.
Кроме того, как показывает опыт, сегодня частные компании оказались не в силах проводить комплексную геологоразведку, а в последующем освоение новых перспективных нефтяных районов страны. Соответствующая государственная компания, используя государственные гарантии, а также средства, полученные от реализации нефтепродуктов на внутреннем и внешнем рынке, могла бы осуществлять комплексную геологоразведку и первичное обустройство новых районов нефтедобычи. Впоследствии, по мере накопления у частных компаний необходимых ресурсов и опыта акционерные компании могли бы получить указанные территории в своего рода долгосрочную концессию.
Наконец, существует третья группа функций в рамках, которых уже сегодня государство и частные компании могла бы самым тесным образом взаимодействовать, помогая и дополняя друг друга. К такого рода функциям относиться финансирование и организация отечественных «ноу-хау» и промышленных разработок с целью их внедрения на предприятиях отрасли.
Наряду с этим государство и частные компании уже сегодня могут создавать мощные конкурентные коалиции при реализации проектов СРП, а также участие в освоении месторождений за рубежом, особенно в тех странах, где отдают предпочтение сотрудничеству с государственными компаниями (Ирак, Ливия, Вьетнам, Сирия).
Я глубоко убежден в том, что это не правильный подход. Вместо создания государственной структуры, реализующей только присущие государству функции, мы создаем еще одну вертикально интегрированную рядовую компанию. При этом каждая из сторон претендующая на «государственных и негосударственных невест" выдвигает убедительные резоны, почему надо компании передать именно ей, а не конкурентам. Между тем, такой путь ведет к подмене функционального, программного подхода исходящего из нужд отрасли и страны в целом, ситуационными, сиюминутными решениями, диктуемыми не политической волей, а политической коньюктурой. Кроме того, при таком подходе в конечном виде в проигрыше останутся и государство и компании. Государство - потому что будет вынуждено в соответствии с законодательством компенсировать акционерам выкупаемые у них акции по самому высокому курсу (около 0.5 млрд. долларов). Частные же компании проиграют из-за того, что победа одной из них немедленно вызовет создание коалиции из остальных «по принципу против кого дружить» и развертыванию новой нефтяной войны до победного конца на руинах отрасли.
Другой подход базируется на создании стопроцентной государственной структуры, совмещающей в себе функции субъекта хозяйственной деятельности и органа государственного управления. Предлагается создать своего рода казенное предприятия, которые бы с одной стороны включило бы в себя структура с преобладающей государственной формой собственности - типа Росснефти, Славьнефти, Онако. А с другой - подобно Госснабу советских времен занималось бы поставками для госнужд исходя не из рыночных, а из балансовых критериев. Такой подход не только противоречит действующему законодательству и наносит определенный экономический ущерб государству за счет принудительного выкупа акций, но и создает питательную почву для коррупции и злоупотреблений. Например, введение в действие механизма поставок продукции для госслужб по ценам много ниже рыночных мгновенно приведет к массовой спекуляции этими продуктами и перетеканию нефтепродуктов на коммерческие рынки.
Наиболее полно соответствует, изложенным выше задачам, функциям и критериям участия государства в нефтяной области, вариант создания финансового холдинга по управлению государственными пакетами акций при сохранении всех действующих нефтяных компаний.
Вновь образуемый государственный холдинг, прежде всего, должен взять на себя функцию обеспечения эффективного управления государственной собственностью в нефтяной отрасли, в качестве доверительного управляющего от имени государства. Одновременно холдинг сразу же мог бы взять на себя и функцию, связанную с реализацией программ финансового оздоровления и санации предприятий нефтяного комплекса.
Наряду с этим уже на этапе создания необходимо наделить холдинг функциями реализации нефти и нефтепродукции, на внутреннем и внешнем рынках, включая поставки для государства, передаваемой государству на основе СРП и в виде натуральных налогов. В дальнейшем, по мере развития холдинга, в его структуре должны создаваться подразделения, реализующие другие функции государства в нефтяной отрасли.
Что же касается слияния и поглащений в рамках холдинга, перехода на единую акцию и т.п., то это вопросы требующие дополнительного согласования в рамках разработки и реализации программы неотложных мер по повышению эффективности нефтяной отрасли. Причем это согласование должно строиться на принципе консенсуса всех основных его участников и учета взаимных интересов.
В заключение, хотел бы обратить ваше внимание на еще одном обстоятельстве. Процесс создания государственного холдинга достаточно протяжён во времени, а действовать надо уже сегодня. Одним из вариантов решения этой дилеммы могло бы стать юридически закрепленное создание оргкомитета или дирекции холдинга, которая бы в согласованные сроки провела бы всю подготовительную работу и обеспечила скорейшее функционирование новой организационной структуры.
Еще не поздно остановить распад, переломить тенденцию, но действовать надо быстро, эффективно и согласовано.
