Либеральные тезисы к реформе энергетики: экономическая свобода и признание обязательств

1. Цели государственной политики в сфере энергетики

Целью государственной политики в сфере энергетики является обеспечение динамичного развития этой отрасли, способной удовлетворить потребности граждан и жителей России в электрической, тепловой и иной энергии для бытовых и производственных нужд экономически эффективным образом, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

В соответствии с этой целью критериями успеха государственной политики в сфере энергетики являются:

• обеспечение динамичности развития отрасли, снятие препятствий на пути этого развития;
• обеспечение баланса между интересами производителей и потребителей, отвечающего потребностям развития общества;
• экономическая эффективность, означающая прибыльную работу предприятий отрасли, минимизацию расточительства в использовании ресурсов энергетики и ее продукции;
• долгосрочный характер реализации трех предыдущих критериев.

Экономическая теория и мировая практика хозяйственной жизни убедительно показывают, что единственным способом достижения поставленной цели является создание и внедрение правил хозяйственной деятельности, основанных на свободе заключения и расторжения контрактов, жестком государственном обеспечении прав собственности и выполнении контрактных обязательств при полном исключении иного вмешательства государства в хозяйственную деятельность.



2. Цели Концепции

В соответствии с критериями, перечисленными в разделе 1, целью настоящей концепции является достижение ситуации, в которой:

1. Любое юридическое или физическое лицо, обладающее необходимыми ресурсами и способное удовлетворить законодательно установленным стандартам (нормативам) безопасности, вправе свободно заниматься генерацией, передачей, сбытом электрической, тепловой и другой энергии.
   
   
2. Компании, занимающиеся генерацией, передачей, сбытом электрической, тепловой и другой энергии, а также потребители имеют право заключать между любые контракты на поставку продукции, оказание услуг, использование производственных мощностей друг друга и т.д., и определять все условия этих контрактов, включая цены. Исключено вмешательство государственных органов в заключение контрактов и в определение их условий.
   
   
3. Производители и потребители несут полную ответственность за выполнение договорных обязательств (правовое государство).
   
   
4. Отсутствуют какие бы то ни было внедоговорные обязательства участников рынка.
   
   
5. Отсутствует какое бы то ни было антимонопольное регулирование. В частности, отсутствуют запреты на вертикальную или горизонтальную интеграцию, отсутствует регулирование цен на какие бы то ни было виды продукции и услуг и т.д.
   
   
6. Отсутствуют какие бы то ни было субсидии, льготы, социальные гарантии и т.п., за исключением (возможно) прямых денежных выплат из бюджета конкретным субсидируемым потребителям.
   
   
7. Отсутствует лицензирование, т.е. выдача предварительных разрешений на ведение деятельности. Оно заменено регулярным мониторингом (аудитом) технического состояния энергетических объектов в соответствии с законодательно установленными стандартами (нормативами) безопасности.
   
   
8. Отсутствует какое бы то ни было специальное отраслевое законодательство и регулирование.

3. Особенности текущей ситуации

Подавляющая часть производственных мощностей, предприятий и правил хозяйственной деятельности в современной российской энергетике представляет собой наследство Советского Союза. В силу этого, современное состояние отрасли существенным образом отличается от описанного выше целевого состояния. Наиболее существенные отличия состоят в следующем.

1. Существующие производственные активы и хозяйствующие субъекты обременены множеством обязательств, признаваемых и обществом, и государством, и акционерами энергетических компаний, но, как правило, не оформленных в явном виде. К таким обязательствам, в частности, относятся:

• ответственность за устойчивое и бесперебойное снабжение электрической и тепловой энергией различных категорий потребителей независимо от выполнения ими договорных обязательств;
  
  
• наличие хозяйствующих субъектов, не подлежащих отключению за невыполнение обязательств по оплате электрической и тепловой энергии;
  
  
• субсидирование бытового потребления - отпуск электроэнергии и тепла населению по социально приемлемым ценам;
  
  
• обязательства владельцев электростанций по осуществлению балансирующей генерации;
  
  
• другие.

Фактически, сложившееся энергетическое хозяйство в российском обществе рассматривается не как обычный объект собственности, а как объект общего пользования, - хозяйство, обремененное сервитутами (обязательствами перед третьими лицами), определенные права по отношению к которому имеют все российские физические и юридические лица, а не только формальные собственники.

Большинство предлагаемых концепций реструктуризации РАО "ЕЭС России" и электроэнергетики в целом, как правило, направлены на аннулирование части обязательств (например субсидирование потребителей), но одновременно предполагают создание новых обязательств (свободный и недискриминационный доступ к сетям).


2. Сложившиеся обязательства оформлены в не рамках гражданско-правовых отношений, а в виде административного регулирования (ценовое регулирование, антимонопольное регулирование, технические нормативы и т.д.). По этой причине вновь создаваемые производственные мощности в энергетике (включая и генерацию, и сети) автоматически подпадают под бремя обязательств, первоначально относившихся к "старым" объектам, доставшимся в наследство от советского периода. Поскольку мгновенное и полное аннулирование этих обязательств невозможно, административное регулирование приводит к подавлению активности, направленной на создание нового.


3. Антимонопольное регулирование подавляет развитие независимых производителей в энергетике, поскольку практически все вновь возникающие мощности в сфере генерации и передачи электроэнергии ориентированы на долгосрочные контрактные отношения первоначально с небольшим числом потребителей, т.е. по критериям антимонопольного законодательства, автоматически оказываются "локальными монополиями" со всеми вытекающими из этого последствиями. Поэтому антимонопольное законодательство является одним из главных препятствий на пути развития конкуренции в энергетике.


4. Лицензирование имеет предварительный разрешительный характер, что ведет к дополнительным "барьерам входа", а в условиях тесной взаимосвязи разрешительных органов и существующего бизнеса ведет к прямому препятствованию развитию новых энергетических систем.

Наличие у современной российской энергетики этих особенностей требует комплекса переходных мер.



4. Меры переходного периода

Главная задача переходного периода - создать возможность для развития всех видов бизнеса в сфере энергетики при сохранении существующих обязательств, связанных исключительно со "старыми" активами, созданными в советский период.

Для этого реализуются следующие меры:

1. Замена предварительного разрешительного лицензирования на регулярный мониторинг соблюдения нормативов безопасности.

Росэнергонадзор не будет иметь права запретить новому производителю заниматься энергетическим бизнесом (отказать в выдаче лицензии), но будет иметь право проводить регулярные инспекции и - в случае нарушений нормативов - штрафовать или требовать прекращения деятельности в судебном порядке.

2. Оформление в явном виде всех неявных обязательств, связанных с существующим энергетическим комплексом, доставшимся в наследство от советского периода.

Таким образом, все существующие обязательства (льготные цены, субсидии и пр.) переводятся из сферы административного права в сферу гражданского права, из области дискреционного регулирования в область имущественных отношений. Некоторые явно оформленные обязательства могут иметь временный характер, другие могут быть бессрочными.

Явно оформленные обязательства, как и всякие имущественные права, могут быть предметом обмена, купли-продажи и выкупа. В частности, энергетическая компания, созданная на основе бывших советских активов, может со временем выкупить все связанные с этими активами обязательства и, таким образом, перейти в режим компании, полностью создавшей свои собственные производственные активы "с нуля". Обязательства должны быть привязаны к активам (имуществу), а не к хозяйствующим субъектам (РАО "ЕЭС России", региональные АО-энерго и пр.). Передача имущества возможна только вместе с обязательствами.

3. Отмена норм административного регулирования, выполнявших до настоящего момента роль обеспечения обязательств.

К числу этих норм, в частности, относятся:

• регулирование цен и тарифов;
• списки потребителей, не подлежащих отключению за неуплату;
• нормы, предусматривающие ответственность за снабжение электроэнергией;
• право свободного и недискриминационного доступа к сетям (см. ниже);
• другие.

С момента отмены административного регулирования выполнение старых обязательств обеспечивается общим гражданским и уголовным правом в соответствии с соглашениями, оформляющими эти обязательства.

Все действия с имуществом существующих энергетических компаний (в частности, РАО "ЕЭС России") производятся только с учетом оформленных обязательств. При любых разделениях компаний или создании дочерних компаний права владельцев обязательств подлежат безусловной защите наравне с правами иных кредиторов.

Вновь создаваемые предприятия и производственные мощности в генерации, передаче, распределении электрической и тепловой энергии свободны как от старых обязательств, так и от административного регулирования.

4. Оформление права свободного и недискриминационного доступа к сетям в виде обязательств существующих компаний по сервитутам.

"Право свободного доступа к сетям" охватывает только существующие сети РАО "ЕЭС России" и региональных АО-энерго (сети, доставшиеся по наследству от СССР). Вновь построенные сети свободны от этого обязательства. Это право распространяется только на владельцев существующих генераторов и на существующих потребителей. Новые генераторы и новые потребители этого права не имеют и определяют условия своего подключения к этим сетям на основе договоров с владельцами сетей. "Право свободного доступа к сетям" ограничено во времени законодательно установленным сроком (20-30 лет).

5. Отмена всех норм государственного регулирования, препятствующих развитию бизнеса в сфере энергетики.

Прежде всего это относится к антимонопольному законодательству, наиболее пагубно воздействующему на развитие конкуренции в энергетике.

6. Принятие законов, позволяющих приобретать в собственность землю как в городской, так и в сельской местности для использования в энергетическом бизнесе (в частности, для строительства линий электропередач).



5. Заключительные замечания

Основной акцент в настоящей Концепции - создание возможностей для возникновения и развития новых компаний, мощностей и видов бизнеса в энергетике, а не реструктуризация (передел, приватизация, национализация и т.д.) старых компаний и мощностей. Поэтому она не содержит конкретных предложений по реструктуризации существующих энергетических компаний - РАО "ЕЭС России", региональных АО-энерго и др.

Более того, в рамках настоящей Концепции РАО "ЕЭС России" можно реформировать по любому из предлагаемых вариантов, либо некоторое время не реформировать вовсе. Единственное ограничение - до любых трансформаций должны быть явно оформлены все неявные обязательства (сервитуты), эти обязательства должны быть привязаны к имуществу (активам), а передача имущества от одного лица к другому возможна только вместе с обязательствами.

Вопросы реструктуризации компаний могут быть полностью оставлены в ведении их владельцев (включая государство) при условии явного оформления существующих обязательств этих компаний и жесткого обеспечения выполнения этих обязательств со стороны государственной системы правоприменения.