13 сентября 2004 г. Президент Российской Федерации выступил с инициативой реформирования системы государственной власти РФ, частью которой стало предложение об избрании глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (далее — глав субъектов РФ) законодательными органами субъектов РФ по представлению Президента РФ. Однако такое регулирование, по мнению юриста Правозащитьного центра "Мемориал" Кирилла Коротеева, будет противоречить сразу нескольким положениям Конституции Российской Федерации от 12 декабря 2004 г.
Проблема избрания главы субъекта РФ законодательным органом субъекта РФ в 1996 г. уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края [1]. Конституционный Суд отметил, что Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав субъектов РФ. Однако она предусматривает в ч. 2 ст. 3, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно (курсив наш — К.К.) Поскольку федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные, а избираемость главы государства — Президента РФ — прямо закреплена в Конституции (ч. 1 ст. 81).
Отметим, рассмотренные Конституционным Судом РФ положения предусматривали альтернативные выборы главы субъекта РФ законодательным органом субъекта. Предлагаемое регулирование такой альтернативности не предусматривает, т.е. является еще более серьезным нарушением Конституции РФ, в частности, ее статьи 1, определяющее Россию как демократическое государство.
В ряде постановлений Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта РФ могут быть предусмотрены положения об участии законодательного органа в назначении на должности заместителей главы субъекта РФ и отдельных руководителей органов исполнительной власти [2]. За законодательным органом субъекта не было признано право участвовать в назначении главы субъекта РФ.
Требования об избрании глав субъектов РФ народом, вытекающие из самостоятельности исполнительной и законодательной властей и обосновывающие независимое формирование их органов, отражены в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, согласно которой в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. При ранее действовавшей системе формирования Совета Федерации, по словам Конституционного Суда, такое раздельное представительство становилось бессмысленным, если оба представителя — председатель законодательного собрания и глава администрации — избраны одним и тем же органом. При ныне действовавшей системе формирования Совета Федерации представитель исполнительного органа субъекта РФ фактически перестает представлять в федеральном парламенте свой субъект: получая свои полномочия не от народа и не от избранного им лица, он способен представлять лишь лицо, назначенное Президентом РФ, т.е. его легитимность происходит не из региона России, а от главы государства. Таким образом, Президент РФ получает полномочие определять половину состава одной из палат Федерального Собрания, что противоречит принципу разделения властей.
Предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов исчерпывающим образом определены в статьях 71 и 72 Конституции РФ. При этом формирование федеральных органов государственной власти отнесено к предметам ведения РФ (п. «г» ст. 71), а установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления — к предметам совместного ведения (п. «н» ч. 1 ст. 72). В то же время, в соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ установленными федеральным законом. Собственно формирование органов государственной власти субъектов РФ не отнесено ни к предметам ведения федерации, ни к предметам совместного ведения. Следовательно, оно находится в исключительной компетенции субъектов РФ, а потому вмешательство федеральных органов (в том числе и Президента РФ) в него недопустимо.
В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и полномочий федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Именно ссылкой на это положение Президент РФ мотивировал свое предложение об избрании глав субъектов РФ законодательными органами субъектов РФ по представлению Президента РФ. Однако внимательный анализ конституционного текста позволяет заключить, что главы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ вообще не входят в единую систему исполнительной власти в РФ.
В соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в России и ее субъектах осуществляет ограниченный круг органов. На федеральном уровне это Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание, суды (ч. 1 ст. 11). В субъектах РФ также образуются органы государственной власти — законодательные (представительные) и исполнительные.
Конституция РФ проводит тщательное и последовательное разграничение терминов «исполнительный орган государственной власти субъекта РФ» и «орган исполнительной власти субъекта РФ». В отношении главы субъекта применяется только первый термин [3] (см., например, ч. 2 ст. 96 Конституции РФ о формировании Совета Федерации). Напротив, ч. 2 ст. 77 Конституции РФ говорит лишь об органах исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти, но не об исполнительных органах государственной власти субъектов РФ: последние в единую систему не входят.
Кроме того, в упомянутом Постановлении от 18.01.1996 г. Конституционный Суд РФ указал, что избрание глав субъектов РФ законодательными органами субъектов РФ ставит исполнительную власть в подчинение законодательной, что нарушает принцип разделения властей и закрепленному в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ (sic!) принципу единства системы исполнительной власти.
Таким образом, предложение Президента РФ противоречит даже той норме Конституции РФ, которая использована как обоснование такого предложения.
Не выдерживает критики и тезис Президента РФ о том, что «руководители регионов... должны оказывать большее влияние на формирование органов местного самоуправления» [4]. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Соответственно и исполнительные органы местного самоуправления (тем более что они существуют не во всех муниципальных образованиях) не входят в систему исполнительной власти РФ. Местное самоуправление осуществляется гражданами (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ), структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Следовательно, и формируются органы местного самоуправления населением муниципального образования, а не органами государственной власти субъекта РФ.
Предложения Президента РФ могут быть реализованы в качестве поправок к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В то же время, конституции и уставы субъектов РФ в части, предусматривающей избрание глав субъектов РФ непосредственно населением, могут остаться неизменными. Несмотря на обязанность учитывать общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, установленные федеральным законом, конституции и уставы субъектов РФ, как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18.06. 2003 г. [5], не могут быть проверены судом на соответствие федеральному закону. Основные законы субъектов федерации могут быть проверены лишь на соответствие Конституции РФ Конституционным Судом РФ. Таким образом, регионы имеют возможность «саботировать» президентскую реформу.
Примечания
[1] Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. № 4. Ст. 409. (далее — СЗ РФ).
[2] Постановления Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 г. № 2-П, цитируемое выше; от 01.02.1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области // СЗ РФ. — 1996. № 7. Ст. 700; от 10.12.1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области // СЗ РФ. — 1997. № 51. Ст. 5877; от 07.06.2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2000. № 25. Ст. 2728.
[3] Так же и на федеральном уровне: Правительство Российской Федерации никогда не называется понятием «федеральный орган исполнительной власти», но определяется как орган государственной власти, осуществляющий исполнительную власть (ч. 1 ст. 11, ч. 1 ст. 110 Конституции РФ, ст. 1 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. — 1997. № 51. Ст. 5712).
[4] Цит. по: КоммерсантЪ, 14.09.2004.
[5] Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 г. № 13-П по делу о проверке конституционности статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26б 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан // Российская газета, 29.07.2004.
