Одним из наиболеезначимых событий в российско-американских отношениях последнего времени стал ДокладКомиссии по политике США в отношении России,конкретизирующих характер возможной «перезагрузки» этих отношений. Мы публикуемполный перевод доклада по версии, размещенной на сайте Никсоновского центра.
ЦельКомиссии по политике США в отношении России состоит в том, чтобы предложить президенту,Конгрессу и всем интересующимся наиболее компетентные суждения огосударственных интересах Америки и приоритетах в отношениях между США иРоссией; в том, чтобы объяснить, почему конструктивное построение этихотношений представляется трудной задачей в свете последних историческихсобытий, различных интересов и подчас расходящейся трактовки ситуации; наконец,в том, чтобы эффективно отстаивать интересы Америки в отношениях с Россией.
Этот Докладотражает общее стратегическое направление и заключения, к которым пришлаКомиссия; тем не менее, по некоторым пунктам этого Доклада между членамиКомиссии возможны расхождения. Комиссия по политике США в отношении России – это общий проект Никсоновскогоцентра (The Nixon Center)и Белферовского центра науки и международных отношений, исследовательского центрапри Школе управления им. Джона Ф. Кеннеди Гарвардского университета(Belfer Center for Science and International Affairs, a research center withinHarvard University’s John F. Kennedy School of Government).
Отстаивая жизненно важные государственные интересы Америки в сложном,взаимосвязанном и взаимозависимом мире XXI века,необходимо действовать в тесном и целенаправленном сотрудничестве справительствами других государств. Нам предстоит решить колоссальные проблемы:остановить распространение ядерного оружия и другого оружия массовогопоражения; уничтожить террористические организации; перестроить мировуюэкономику; и обеспечить энергобезопасность Соединенным Штатам и другим странам.Россия – это одно из немногих государств, которые могут сыграть серьезную рольв достижении этих целей: она обладает большим арсеналом ядерного оружия;занимает важное стратегическое положение, связывая Европу и Азию; у нее естьзначительные энергетические ресурсы; и имеет статус постоянного члена в СоветеБезопасности ООН. Отстаивая государственные интересы США, крайне важно принятьоперативные и эффективные меры по укреплению американско-российских отношений.
Решимость Америки улучшить отношения США и России не следует восприниматькак награду за хорошее поведение Москвы на международной арене или как знакприятия внутренней политики российского правительства. Это, скорее, признаниетого факта, что сотрудничество с Россией имеет большое значение для достиженияцелей Америки, как-то: препятствовать Ирану в приобретении ядерного оружия;уничтожить «Аль-Каиду» и стабилизировать ситуацию в Афганистане; обеспечитьбезопасность и процветание странам Европы и пр. Неудача в этом проекте может обойтись дорого.
Наши рекомендации описательные и методические. В первую очередь,Соединенные Штаты должны:
Чтобы успешно перестроить отношения, Соединенным Штатамследует также создать новые структуры и методы для разработки и примененияполитики США в отношении России и для взаимодействия с российскимправительством. Ни американский бюрократический аппарат, ни нынешниеорганизации, занимающиеся ведением диалога между США и Россией, не годятся длярешения предстоящих задач; и то, и другое необходимо существенноусовершенствовать. Это подразумевает, что американское правительство, со своейстороны, должно сделать так, чтобы чиновники правительственного уровня уделялибольше внимания политике в адрес России – а также другим стратегиям, которыемогут повлиять на отношения США и России, - а чиновники более низких уровнейотчитывались в том, как решения в этой сфере претворяются в жизнь. В порядкедвусторонних отношений потребуется сотрудничество с Москвой, чтобы разработатьновые механизмы ведения диалога между правительствами и тем самым создатьвозможность более тесного взаимодействия на всех уровнях.
Но даже при всех этих условиях политика США в отношенииРоссии не будет успешной, если не дать более точное определение приоритетам СШАи не проанализировать интересы России. Даже сейчас, когда США находятся всостоянии глубокого экономического кризиса, внешнеполитические проблемы нашейстраны только усугубляются – и наши приоритеты в различных ситуациях могут бытьразными и даже противоречить друг другу. Именно по этой причине при разработкевнешнеполитических стратегий нам приходится принимать трудные решения, исходя восновном из того, что наиболее важно в самом строгом смысле: прежде всего, этонераспространение ядерного оружия, контроль над вооружением, терроризм иоздоровление экономики после мирового кризиса.
Мы должны также лучше представлять себе российскиеприоритеты – так, как видят их сами россияне. У Соединенных штатов и Россииесть как общие, так и расходящиеся интересы, и мы не можем позволить себе нипринимать сотрудничество с Москвой как нечто само собой разумеющееся, ниисходить из того, что конфликт неизбежен. Сотрудничая с Россией, нам также неследует впадать в чрезмерную сентиментальность или враждебность. Скорее всего, Москвабудет, в лучшем случае, трудным партнером, но ставки настолько высоки, что мы влюбом случае должны подходить к нашим двусторонним отношениям с величайшейсерьезностью: с надлежащей долей скептицизма, но при этом с искренним желаниемнайти способ взаимодействия.
Сломать сложившиеся психологические и поведенческие схемы,чтобы изменить отношения США и России, будет непросто для обеих стран; чтобыдобиться успеха, необходима твердая решимость Вашингтона и Москвы. У Америки иРоссии есть также расхождения в интересах и пожеланиях по многим важнейшиммеждународным вопросам. Однако новое понимание нашей взаимозависимости можетвполне оказаться просветом среди черных туч экономики, собравшихся над этимидвумя, а также и над прочими, странами. И если, исходя из понимания нашейвзаимозависимости и нашей уязвимости перед ядерным оружием, нам удастсяпостроить новые отношения США и России, американская внешняя политика получилабы много бонусов в Иране, Афганистане и не только там. Если мы не справимся, тоэти и другие угрозы станут еще опаснее, а устранить их будет труднее. Нельзясказать, что новый, более дружественный подход к России непременно окажетсяуспешным; но мы убеждены, что подобная попытка не так рискованна и убыточна,как если наши отношения постепенно превратятся во вражду.
Для отстаивания национальных интересов Америки в будущемтребуется стратегически переосмыслить отношения США и России, сделав акцент наиспользовании общих интересов. Благодаря конструктивным отношениям с РоссиейСША смогут эффективнее добиваться своих жизненно важных целей в сференациональной безопасности – сюда входят нераспространение ядерного оружия,борьба с терроризмом, энергобезопасность – и справляться с множеством проблем,таких как ситуация в Иране и угроза безопасности в Европе. Если отношения США иРоссии не пересматривать и пустить их на самотек, то их разрушение нанесет намсерьезный ущерб на пути к достижению этих целей. Администрация Обамы должнасоздать эффективную и всеохватную двустороннюю структуру, которая позволит нам вести диалог, совещанияи переговоры. Следует более точно определить приоритеты США и более реалистичносмотреть на то, как Россия понимает свои интересы.
Несмотря на то, что лидеры обеих стран последнее времявысказывались в конструктивном духе и заявляли о своем намерении улучшитьотношения, мы глубоко обеспокоены разрывом между нынешним состояниемамериканско-российских отношений и тем уровнем сотрудничества, который нуженСША для достижения жизненно важных целей. Необходимы оперативные действия, а нетолько риторика, если мы хотим решить наши проблемы в Иране, Афганистане идругих странах.
В ухудшении американско-российских отношений виноваты обаправительства. Поэтому перестраивать отношения будет трудно и заниматься этимдолжны не только США. Кроме того, сотрудничество – это не панацея. ИнтересыАмерики и России не тождественны, и Соединенные Штаты не могут решить некоторыесерьезные проблемы исключительно за счет сотрудничества: например, тот факт,что Россия использует энергозависимость Европы в качестве политического рычага.Очевидно, что при специфике ожиданий, подходов и внешнеполитическихпредпочтений Москва будет в лучшем случае трудным партнером. Соединенным Штатамдля достижения некоторых целей придется действовать без поддержки России, аиногда и вопреки ее возражениям. Мы должны также учитывать вероятность того,что несмотря на все усилия Америки Россия выберет неприемлемый курс.Соединенным Штатам нужно по возможности не провоцировать Россию к такому выбору,но при этом быть готовыми прореагировать на него в случае необходимости.
Отчасти проблема в том, что США и Россия еще не разработалиэффективную систему структур, которая позволяла бы не только вести честный иполномасштабный диалог, но также исследовать возможные проекты сотрудничества икоординировать действия правительств при исполнении решений. Администрации Бушаи Клинтона пытались разработать ряд таких структур; среди них Стратегическийдиалог (Strategic
Dialogue),Кэмп-дэвидский список (Camp David Checklist)и Комиссия Гора-Черномырдина. Ни одна из них не может служить образцом: каждаяимела свои недостатки и все они зависели от личных качеств тех, кто в нихвходил. США и Россия должны найти такое институциональное основание длявзаимодействия, которое отвечало бы стратегическим нуждам.
Любая попытка возобновления американско-российских отношенийтребует более точного определения американских приоритетов и болеереалистичного понимания того, в чем видит свои интересы Россия, а такжевозможностей и намерений Москвы. Наши прежние споры о политике в отношенииРоссии характеризовались двумя крайностями – неуместной сентиментальностью ичрезмерной тревожностью – и исходили из наших представлений о том, чего должнахотеть Россия, не из того, какие желаниявыражают россияне. Все эти начинания окончились неудачей. Для успешногоукрепления американско-российских отношений мы должны отбросить иллюзии. И мыдолжны отказаться от привычки рассчитывать на достижение всех целей без того,чтобы принимать трудные решения.
Мы предлагаем особые рекомендации по семи масштабнымпроблемам: нераспространение ядерного оружия и контроль за вооружением;терроризм; безопасность Европы; мировой экономический кризис иторгово-инвестиционные отношения США и России; энергетика и окружающая среда;соседние с Россией страны; демократия, правовое регулирование, права человека.Позднее мы объясним логику, которой продиктованы эти рекомендации.
Мы считаем, что Соединенным Штатам следует:
Эти рекомендации мы подкрепляем аргументацией, иллюстрирующей, почему икаким образом их следует принять. Эти аргументы, как и рекомендации, к которымони относятся, представляют собой взвешенное решение нашей Комиссии, а она, всвою очередь, отражает широкий спектр американских политических идей ивнушительный опыт в сфере национальной безопасности и внешней политики.
Взрыв хотя бы одной боеголовки в Соединенных Штатах имел быкатастрофические последствия для будущего Америки. Аналогичным образом, еслигде-либо еще в мире будет использован хотя бы один боеприпас, это также сильноударит по Соединенным Штатам в силу ощутимых последствий в мировой политике иэкономике.
Едва ли можно создать стратегию воспрепятствования распространениюядерного оружия, ядерного терроризма и ядерной войны без тесного сотрудничествас Россией. Напротив, будущее ядерного контроля во всем мире в значительнойстепени будет определено тем, смогут ли лидеры Вашингтона и Москвы признать этуколоссальную угрозу и разработать общую стратегию. США и Россия, на долюкоторых приходится 95 процентов всех ядерных боеголовок в мире, несут особуюответственность за эту ситуацию и должны проявлять инициативу.
К сожалению, риторика омрачается расхождениями по ключевым пунктамконтроля за вооружениями, и эти расхождения отвлекают обе страны от того, чтобыпреследовать их общие жизненно важные цели. Кроме того, несмотря на то, что допоследнего времени американские и российские лидеры были в хороших отношениях,они в силу специфики эмоционального склада так и не разработали общий пландействий или адекватное практическое руководство для бюрократий Вашингтона иМосквы. По каким бы то ни было причинам – а их было немало – прогресс былнезначительным.
Тем не менее, Россия сотрудничала в США в других важных областях,например, в случае с Ираном, когда Москва оказывала некоторую помощь, пусть ине столь конструктивную, как многим бы хотелось. Сотрудничество с Москвой длярешения иранской проблемы – вплоть до применения к Ирану санкций – должно бытьодним из главных приоритетов США. Однако Америке едва ли удастся решитьиранскую ядерную проблему исключительно посредством санкций, так что участиеРоссии было бы существенным фактором достижения успеха.
Если мы найдем компромисс в расхождениях по поводу СНВ-1 и ракетнойобороны, это поможет повысить уровень доверия и будет способствовать укреплениюсотрудничества по иранскому вопросу, а также – в более широком смысле –улучшению отношений США и России. Этому также способствовало бы обсуждениенового этапа сокращения ядерных вооружений.
Атаки 11 сентября хорошо продемонстрировали угрозу терроризма, общую дляАмерики и России. С тех пор Москва оказывала Соединенным Штатам и их союзникамв НАТО серьезную поддержку в Афганистане; однако мы рискуем лишиться ее, еслиотношения США и России и НАТО и России будут дальше ухудшаться. ПервоначальноРоссия соглашалась на военное присутствие США в этом регионе; теперь она недает Америке поддерживать авиабазы в Центральной Азии и поддерживать операциипротив «Талибана» и «Аль-Каиды»; сюда же относится недавнее решение о том, чтоСША следует закрыть базу Манас в Киргизии. Это отчасти отражает разногласия СШАи России по поводу Афганистана и всего региона Центральной Азии. Это также даетотчетливое представление о том, во что обойдется отношение к бывшему СССР как кзоне конфликта, а не как к зоне сотрудничества. Хотя российское правительствозаинтересовано в том, чтобы «Талибан» не вернулся к власти в Афганистане,Москва всё же может отменить разрешение на перевозку грузов НАТО в Афганистанчерез Россию, если отношения НАТО и России будут дальше разрушаться. Укреплениесотрудничества в случае с Афганистаном гораздо более предпочтительно; благодаряэтому можно было бы восстановить прежнюю совместную работу по обменуразведданными и укрепить контакты с давними союзниками России в этой стране.Однако для этого нужно с большей готовностью учитывать российские интересы.
Под угрозу поставлено более широкомасштабное сотрудничество США и Россиипо борьбе с терроризмом; причиной этому послужили расхождения в оценке вызовови возможностей, которые предоставлены негосударственными структурами в США,России и других стран. Из-за этих разногласий двум странам не удалосьвыработать общее определение терроризма; они также стали одним из факторовнежелания США помогать России в ее борьбе с чеченскими сепаратистами и в ееотношениях с «Хамасом» и «Хезбаллой». Несмотря на это, успешное сотрудничествос Москвой дало бы большие возможности, особенно на Ближнем Востоке, где у СШАдовольно слабая агентурная разведка. Усиление сотрудничества в миротворческойдеятельности на Ближнем востоке также способствовало борьбе с терроризмом вэтом регионе.
Соединенные Штаты живо заинтересованы в том, чтобы Европа была сильной,свободной и с подобающим уровнем безопасности. Нас беспокоит, что Россияпытается использовать энергетический рычаг (сюда относится недавнийроссийско-украинский газовый конфликт), хотя снижение цен на энергию можетуменьшить российское влияние хотя бы на непродолжительный срок. США должныпротивостоять любым стараниям России установить сферу влияния в Европе илигде-либо еще в Евразии, включая ее попытки отказывать другим странам в правевступать в НАТО или другие организации. В то же время Вашингтону не следуетрассчитывать на то, что он сам установит сферу влияния на границе с Россией, -если он при этом стремится к конструктивным отношениям с Россией.
Украина и Грузия имеют право сами принимать решения о потенциальном вступлениив НАТО. Точно так же страны, которые уже входят в состав НАТО, имеют право самирешать, когда следует – и следует ли вообще – приглашать эти страныприсоединиться к альянсу. Мы признаем большие обязательства НАТО, которыеорганизация взяла на себя во время Бухарестского саммита; но мы не считаем, чтоСоединенные Штаты так уж сильно заинтересованы в немедленном предоставленииГрузии или Украине членства в НАТО из соображений безопасности. Хотя обе этистраны занимают стратегически важное положение, их членство в альянсе неулучшило, а скорее ухудшило бы состояние европейской безопасности, учитываяместные реалии каждой из них; особенно если бы это нанесло серьезный ущерботношениям между НАТО, Украиной, Грузией и Россией как раз тогда, когда у США иНАТО есть серьезные проблемы в других областях. Членство в НАТО можно было бызаменить на особые отношения (без вступления в альянс), которые функциональноприравнивались бы к членству; Это бы послужило знаком того, что украинцам игрузинам, желающим вступить в НАТО не следует падать духом. Кроме того (и дажепараллельно с этим), Украина и Грузия могли бы взять курс на ассоциированноечленство и полноправное членство в Евросоюзе; это позволило бы им прочнееукорениться на Западе – если этого захочет их население, и если они смогутсоответствовать необходимым критериям.
Америка также будет живо заинтересована в сотрудничестве с Россией, еслиадминистрация и Конгресс сочтут сущность иранской угрозы, доступностьтехнологий и издержки достаточным оправданием для возобновление ракетнойобороны. Ключевые союзники США одобрили бы такой подход: благодаря ему системастала бы более всеохватной и эффективной; она бы послужила мощным сигналомИрану и позволила бы избежать ухудшения отношений с Россией, а также новых опасностей,которыми была бы чревата реакция Москвы на размещение ракет, если это делатьбез предварительного согласования с Россией. Желательнее всего было бы создатьсовместную систему, куда входили бы российские объекты и оборудование.Благодаря этому появились бы способы усиления прозрачности – например,инспектирование. Удалось бы избежать домыслов относительно других действийАмерики, такими, как, например, снабжение Польши ракетами «Патриот», - что тожеполезно.
Серьезную угрозу европейской безопасности содержит в себе такжевозможное крушение архитектуры системы безопасности в Европе, возникшей послехолодной войны и основанной – помимо прочих соглашений и институтов – наДоговоре об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), Договоре о ликвидацииракет средней и меньшей дальности и Совете Россия-НАТО. Главная проблема здесьв том, что Россия недовольна системой безопасности, установленной в 1990-егоды, когда Москва была очень слабой. У России есть вполне законнаязаинтересованность в Европе, хотя иногда она преследует свои цели неприемлемымиспособами. В конечном итоге, никакая архитектура системы безопасности не будетустойчивой, пока в нее не войдут все заинтересованные стороны, включая Россию.Устойчивая система безопасности, основанная на уже имеющихся институтах исоглашениях, в значительной мере способствовала бы безопасности и процветаниюЕвропы. Российский президент Дмитрий Медведев выразил желание начать диалог поповоду новой архитектуры системы безопасности, и это дает США, НАТО и Евросоюзупрекрасную возможность выдвинуть конкретные предложения.
Хотя российская экономика по-прежнему не превышает по размерам однойдесятой американской экономики, борьба с мировым экономическим кризисомпредставляет собой одну из главных задач и общих интересов Вашингтона и Москвы.Помимо серьезных вызовов, кризис также дает большие возможности взаимодействияСоединенных Штатов с Россией, потому что он изменил психологию отношений и можетспособствовать формированию конструктивного сотрудничества США и России.Несмотря на то, что в России находится третий по величине валютный резерв вмире, российские чиновники теперь понимают, что экономическое будущее их страныв значительной степени зависит от мировой экономики и от США, и они ждутрешений от Вашингтона. Кризис также выявил множество дефектов в нынешнейроссийской экономике и финансовой системе, как, например, неспособностьмодифицировать или стимулировать иностранное инвестирование.
У Соединенных Штатов наконец появился шанс полностью интегрировать Россиюв международную экономику и уделять больше внимания крупнейшим развивающимсяэкономикам – Китаю, Индии и Бразилии, - мнение которых так мало учитывается вмеждународных экономических делах. «Большая восьмерка» и «Большая двадцатка»могли бы хорошим инструментом для достижения этой цели. Вступление России воВсемирную торговую организацию представляется в данном случае ключевым шагом;действия Москвы начнут определяться правилами ВТО, а американские компаниибудут защищены.
Говоря в более узком смысле, Соединенные Штаты и Россия досих пор не разработали исчерпывающую двустороннюю программу торговли иинвестирования. В некоторой степени это объясняется географическими причинами,но в основном проблема была в недостатке усилий; неспособности по существу илихотя бы символически отменить Поправку Джексона-Вэника; недооценке важностиэкономических интересов, которые были поставлены на карту. Со временем Россиябудет играть еще более значительную роль в мировой экономике.
Конечно, более тесное экономическое взаимодействие с Россиейпотребует от Москвы более ответственного подхода к ключевым проблемам, такимкак восстановление доверия инвесторов путем установления правил свободногорынка и законодательства о ценных бумагах; борьбы с коррупцией; созданиянезависимого действенного судопроизводства; демонстрации своей надежности вкачестве поставщика энергии.
Падение цен на энергию в последние месяцы обратило одно изглавных преимуществ России – ее богатые энергоресурсы – в существенныйнедостаток, потому что Москва не смогла диверсифицировать российскую экономику.Но цены едва ли навеки останутся низкими. Соединенным Штатам следуетвоспользоваться появившейся в результате падения цен возможностью, чтобывозобновить с Россией энергетический диалог.
Мы не боимся, что Россия начнет инвестировать в американскийили европейский сектор переработки и сбыта – или в другие секторы внеэнергетики. Напротив, мы видим в этом одновременно способ обезопасить честныйдоступ к инвестиционным возможностям в России и источник влияния. Если бы уроссийских инвесторов были значительные вклады в Америке или в других крупныхзападных экономиках, в стране появилось бы множество сторонников устойчивых иконструктивных отношений с Вашингтоном и Западом.
Соединенным Штатам следует помогать Европе в поискеальтернативных источников энергии, особенно природного газа, чтобыдиверсифицировать европейские газовые поставки; сюда относятся трубопроводы,идущие из Центральной Азии и не пересекающие Россию, если только эти проектыжизнеспособны в коммерческом плане. Однако это не означает, что следуетотказываться от предложений, связанных с российскими трубопроводами. Европенужна энергия, у России есть энергия, а Соединенные Штаты не могут самиснабжать Европу энергией или заставить Россию или другие страны делать этобесплатно или хотя бы за установленную ими цену. Наконец, самый эффективныйинструмент в работе с российским энергетическим рычагом – это внутренняяполитика Евросоюза и его государств-участников, а также поиск альтернативныхисточников энергии.
Для энергобезопасности Европы следует также вести работу поналаживанию отношений между Россией и главными странами-транзитерами, как,например, Украина, - а не обострять их. Соединенным Штатам нужно объединитьсясо своими ключевыми европейскими партнерами и принять призывы президентаМедведева и премьер-министра Путина к новому энергетическому диалогу.
Помимо своей роли в производстве энергии, Россия такжеявляется одним из крупнейших потребителей энергии и находится на третьем местев мире по выбросу углекислого газа, ускоряющего глобальное потепление. Послератификации в России Киотский протокол стал эффективным. Расширениесотрудничества в области рационального расходования энергии и новыхэнергетических технологий пошло бы на пользу обеим странам. Повсеместноеухудшение экологической обстановки в России также создает возможность длявзаимодействия за пределами сферы изменения климата.
Война России с Грузией и ее давление на Украину и страныПрибалтики стали причиной множества проблем. Соединенные Штаты стратегическизаинтересованы в том, чтобы не давать России или какой-либо другой державедоминировать в регионе, соединяющем Европу, Азию и Ближний Восток, и чтобыподдерживать независимость и суверенность тамошних государств. Россия, с другойстороны, имеет вполне законные интересы в этой области. Тесное сотрудничествоСША и России в отношении соседних с Россией стран маловероятно; но Соединеннымштатам не следует вести игру с нулевой суммой, чтобы установить там своевлияние. Такая конкуренция с Россиейнеизбежно осложнит достижение интересов Америки, в особенности потому, чтоРоссия расположена в том регионе, а Америка нет. Вследствие этого попыткиоторвать эти страны от России или воспрепятствовать законной деятельностиРоссии едва ли будут успешными. Война России с Грузией и ее газовая полемика сУкраиной должны послужить нам напоминанием о том, что превращение этого регионав арену для выяснения политических отношений может иметь опасные и неожиданныепоследствия. США следует также признать, что в этом контексте их интересы несовпадают с интересами российских соседей и становиться их инструментом вотношениях с Россией. Несмотря на некоторые расхождения и даже противоречияамериканские и российские интересы и стратегии в этом регионе далеко необязательно будут вступать в конфликт.
Мы по большей части не согласны с внутриполитическимповедением России и глубоко убеждены в том, что Соединенные Штаты оченьзаинтересованы в поддерживании демократии и правового регулирования в России идругих странах. Однако наиболее важным для американских интересов в областибезопасности в России представляется рациональное и компетентное правительствов стране. То, как российское правительство вело себя во время недавней газовойполемики с Украиной, выглядело не слишком обнадеживающе.
К преимуществам организованной демократии относятся системысдержек и противовесов, препятствующих произвольным и непредсказуемым действиямна внешнеполитической арене. Тем не менее, нам не следует придерживатьсяиллюзии, будто демократия способна устранить разногласия с Россией: демократиине всегда полностью сходны в своих взглядах, как показали разногласия на Западепо поводу решения США воевать в Ираке.
Кроме того, построение эффективной демократии – задачанепростая, и лишь немногие правительства не возражают против вмешательствапосторонних лиц в их деятельность и решения, особенно если эти посторонние лица– иностранные правительства. Хотя программы обмена и техническое содействиемогут и дальше способствовать развитию гражданского общества в России, ноАмерика мало может помочь Москве в создании демократических институтов, потомучто российское правительство недоверчиво, а общественность разочарована инастроена скептически. На самом деле финансовая и риторическая поддержка состороны США может даже дать эффект, обратный исходным намерениям, если не делатьэто с должной осторожностью.
Несмотря на то, что Америке нужно сотрудничество с Россиейво имя важнейших интересов безопасности, США не заинтересованы в том, чтобылицемерить относительно внутриполитических дел в России или ценностныхрасхождений между Америкой и Россией. Мы должны также понимать, что отсутствиеевропейских сдержек и противовесов в России, помимо прочего, ведет к ослаблениюмеханизмов критического отношения к принятию правительственных решений. Это, атакже то, что в Москве достаточно слабо развита система межведомственнойкоординации действий, может иногда приводить к принятию практическинеприемлемых для сторонних лиц решений, даже когда интересы России вполнелегитимны.
Возможно, со временем рождение нового среднего класса врезультате быстрого экономического роста и диверсификации экономики дастнаиболее сильный импульс к демократизации России. Торгово-инвестиционныеотношения с Западом, а также вступление России в ВТО могут поддержать этотпроцесс. Полезными могут оказаться и вспомогательные программы, если они будутсоставлены с должной осторожностью. Но дальнейшее ухудшение отношений США иРоссии способно замедлить и даже полностью уничтожить этот процесс.
Политики и эксперты начинают говорить о государственныхинтересах США, как только Америке захочется чего-то добиться. К сожалению, внашей внешнеполитической (и внутриполитической) полемике мы очень редкопризнаем тот факт, что наши интересы могут вступать в конфликт друг с другомили что мы не умеем из общего числа интересов выбирать приоритетные. Этоособенно верно, когда дело касается России: здесь просто невозможно ожидатьуспешного сотрудничества США с Россией, скажем, в отношении Иранских ядерных амбиций и в то же время конфликтовать с нейпо другим вопросам. Трудные решения – это неотъемлемая черта международнойполитики.
Мы считаем нужным напомнить, что лишь немногие интересыАмерики действительно имеют жизненное значение, когда стратегическая неудачаможет угрожать существованию Соединенных Штатов как свободной и процветающейстраны. Естественно, интересы США в борьбе с распространением ядерного оружия итерроризмом относятся к этой узкой категории и приоритетны в нашей внешнейполитике взаимодействия с Россией так же, как и с любой другой страной.Некоторые другие интересы Америки, будучи несомненно важными, тем не менее неподходят под указанную категорию. Мы готовы к тому, что некоторые будут несогласны с таким подходом. Мы, однако, надеемся, что все согласятся соследующим: Соединенные штаты не смогут успешно строить отношения с Москвой, итем более с кем-либо еще, если мы не будем полностью отдавать себе отчет в том,какие из наших целей жизненно важны, а какие важны, но не жизненно. Российскиеинтересы также имеют значение. Принятие решений в Америке не может и не должноруководствоваться российскими интересами. Напротив, американская политикадолжна определяться сугубо американскими интересами. И всё же американскиестратегии, разработанные без понимания российских ожиданий, едва ли приведут кпоставленным целям и поэтому нежелательны.
Нашей экспертной группе – как и любой другой американскойкомиссии – нет смысла пытаться определить интересы России, как это делалосьпрежде и, пожалуй, слишком часто. Россия сама определяет свои интересы, средикоторых одни совпадают с американскими, а другие нет. Кроме того, даже когдаинтересы Соединенных Штатов и России совпадают, они далеко не обязательно будутв равной мере приоритетны. Значит, даже в случае совпадения интересовВашингтона и Москвы, было бы недальновидно принимать российское сотрудничествоза нечто само собой разумеющееся.
Говоря в более общем смысле, хотя у США и России многонесходных интересов, мы считаем, что их главные цели не противоречат друг другув тех аспектах, которые касаются жизненно важных интересов этих двух стран.Таким образом, хотя американско-российские отношения за последние годыухудшились, нынешние связи США и России совершенно не похожи на те, которыесуществовали во времена Советского Союза. Это дает повод при всей осторожностирассчитывать на улучшение отношений США и России в долгосрочной перспективе.
Несмотря на то, что сейчас американско-российские отношенияпереживают трудную стадию, Москва, к счастью, не настроена – по крайней мере,пока что – враждебно к Соединенным Штатам. Кремль также не стремитьсявосстановить СССР. В сущности, даже в случае полного разрыва отношений США иРоссии, у России не будет ни желания, ни ресурсов начинать новую холоднуювойну.
Российские лидеры – что бы американцы ни думали об ихожиданиях и целях – в целом мыслят прагматически, заинтересованы в совместнойдеятельности там, где это возможно, и в самостоятельной, когда это необходимо.Им также не хочется разрывать связи с единственной в мире сверхдержавой,особенно сейчас, когда мировой экономический кризис показал, что быстрый ростроссийской экономики и восстановление положения России на мировой арене взначительной степени зависели от таких переменчивых факторов, как цены нанефть, газ и прочие полезные ископаемые.
Изменить курс развития американско-российских отношенийбудет непросто. Тем не менее, важно то, что если эти отношения перейдут встадию продолжительной конфронтации, это помешает достижению целей США во всехмеждународных вопросах. Ядерный Иран, находящийся под защитой Москвы, можетизменить условия безопасности по всему Ближнему Востоку. Хотя отношения Россиис Китаем едва ли станут очень близкими, Соединенные Штаты могут подтолкнуть ихк более тесному взаимодействию, а это может обессилить Совет Безопасности ООН изатруднить для Америки решение ее задач на международном уровне.
Если и Вашингтон, и Москва намерены улучшить отношения другс другом, то благодаря остановке распада отношений и превращениюамериканско-российских отношений в партнерство (пусть это и непростые задачи)США смогут существенно приблизиться к своим целям как в Иране, Афганистане, таки в других сферах. В сложном и опасном мире XXI века стратегические интересы требуют от обеих странбольших усилий, чтобы построить между США и Россией отношения сотрудничества,основанные на нынешнем положении геополитики, экономики и безопасности, а такжена наших многочисленных общих целях.
Комиссия по политике США в отношении России благодарит защедрую финансовую поддержку Нью-йоркскую Корпорацию Карнеги, котораязначительно помогла работе Комиссии. Комиссия также благодарит Брука Леонарда,Адама Флейшера, Эдварда Лоренса и Нассима Султана за вычитку корректуры ипомощь в подготовке этого доклада. Естественно, за содержание докладаответственность несет только Комиссия.
Март 2009 г.
Вашингтон
