Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы)

1. Введение

1.1. Цели и задачи программы

Среднесрочная программа социально-экономического развития Российской Федерации определяет ключевые направления деятельности Правительства РФ на 2005-2008 годы, обеспечивающие достижение стратегических целей развития страны: повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста. Главным индикатором успешности социально-экономического развития страны при этом является удвоение валового внутреннего продукта за 10 лет. Ключевым условием достижения стратегических целей, усиления политической и экономической роли России в мировом сообществе является обеспечение неуклонного роста конкурентоспособности России. В современном мире, который быстро и неотвратимо идет по пути глобализации, способность быстро адаптироваться к международной конкуренции становится важнейшим условием успешного и устойчивого развития. В современном мире от конкуренции нельзя защититься — в ней можно только победить или проиграть.

Чтобы победить, необходимо создать гибкую, эластичную, быстро реагирующую на изменения внешних условий экономическую систему. Создание равных условий конкуренции для всех предприятий при ясных и прозрачных правилах игры и есть главная задача Правительства в сфере экономики. Вмешательство же государства искажает конкуренцию и отдаляет от главной задачи — построения эффективной экономики. Правительством должна быть решена увязанная по целям и срокам задача резкого повышения конкурентоспособности трех составляющих:

• Человека;
• Государственных институтов;
• Бизнеса.

Среднесрочная программа предполагает проведение преобразований, нацеленных на создание заявленных условий обеспечения глобальной конкурентоспособности. Она содержит в себе меры, реализация которых в комплексе, во-первых, приведет к повышению эффективности госуправления, росту качества и условий предоставления государственных услуг, во-вторых, создаст условия и стимулы для развития человеческого капитала, в-третьих, создаст и усовершенствует институты и инфраструктуру, обеспечивающие конкурентоспособность экономических агентов как внутри страны, так и за ее пределами.

Среднесрочная программа и содержащиеся в ней меры являются естественным продолжением предшествующих этапов деятельности правительства Российской Федерации. Достижения первых этапов социально-экономических реформ создали базу для выдвижения новых задач, которые стоят сейчас перед страной.

1.2. Этапы российских реформ: достижения и проблемы

На пути движения к современной политической и экономической системе Россия успешно решила задачи двух этапов глубоких социально-экономических преобразований.

Первый этап, охвативший 1990-е годы был направлен на демонтаж старой социалистической системы, пережившей экономический, социально-политический и ценностный крах. К концу 1991 года Россия оказалась страной, в которой практически отсутствовали институты, обеспечивающие устойчивое функционирование всех сфер политической, экономической и социально-культурной жизни страны. Были разрушены экономические институты, что проявлялось в масштабных рыночных дисбалансах (экономический спад, пустые прилавки магазинов, надвигавшаяся угроза голода и холода). Но еще большую опасность представляло то, что с фактическим, а затем и формальным распадом СССР в России рухнули институты государственной власти. Сохранение этой ситуации ставило под угрозу существование России как суверенного государства. Поэтому первейшей задачей было восстановление элементарных институтов, без которых не может функционировать ни одна страна. Прежде всего, государственных институтов, элементарных экономических механизмов, включая базовый — отношения собственности.

Прошедший через череду кризисов, тяжелейшим образом пережитых всем обществом, он позволил сформировать базовые институты рыночной экономики и демократии, обеспечить восстановление стабильности — макроэкономической и политической.

К концу 1990-х годов были решены следующие задачи: созданы основные политические институты, ключевым моментом чего стало принятие Конституции РФ и упорядочение федеративных отношений; осуществлена макроэкономическая стабилизация, которая дала стране сравнительно устойчивую валюту и сбалансированный бюджет; проведена массовая приватизация, которая заложила основу перехода российской экономики на рыночные рельсы. Создание и развитие института частной собственности стало одним из ключевых факторов, создавших базу для начала в последующие этапы бурного экономического роста.

Второй этап в основном относится к 1999-2003 годам. Этот период стал временем восстановления, роста экономики, у Правительства появилась возможность решения стратегических задач. Наращивая усилия по обеспечению макроэкономической и политической стабильности, Президент РФ и Правительство РФ сконцентрировали основное внимание на формировании экономических институтов, характерных для современного рыночного и демократического общества и более точно ориентированных на особенности России. Были приняты или окончательно сформированы Гражданский, Налоговый, Бюджетный, Трудовой и Земельный кодексы, новое пенсионное законодательство, законодательство о банкротстве, шла работа в направлении дебюрократизации (дерегулирования), совершенствования межбюджетных отношений (федеральный бюджет, регионы и местное самоуправление), валютного законодательства, реформирования естественных монополий и многое другое. Важнейшим фактором обеспечения финансовой устойчивости стало принятие законодательства, регулирующего создание и функционирование Стабилизационного фонда.

В то же время по ряду крайне важных направлений реформирования по ряду причин прогресс достигнут не был. На протяжении всех этапов формирование рыночного законодательства сопровождалось недостатками его применения, связанное с отсутствием эффективной системы государственного управления.

Анализ реализации реформ демонстрирует, что по многим направлениям был создан серьезный задел в виде нормативно-правовой базы, установившей новые принципы функционирования соответствующих сфер экономики. Однако контроль за созданием необходимой нормативно-правовой базы сочетается с неэффективной правоприменительной практикой в реформируемых сферах. В результате в некоторых случаях реформы ограничиваются разработкой и принятием федеральных законов и постановлений Правительства РФ. Их практическая реализация не является предметом анализа и контроля со стороны государства.

В этой связи ревизии подлежит не стратегическое направление развития страны, а формат реализации реформ, который должен предусматривать четкую формулировку задач по их реализации и устанавливать ответственность за выполнение этих задач. Такой формат предполагает, что каждая конкретная институциональная реформа, должна быть сформулирована в виде набора действий, с четко установленными сроками подготовки и принятия нормативно-правовых актов в развитие федеральных законов и постановлений Правительства РФ, а в некоторых случаях и количественными показателями результатов деятельности министерств и ведомств в реформируемых сферах. То есть в разработке и реализации институциональных реформ необходимо внедрение полноценного проектного подхода. Только в этом случае будет радикально повышена эффективность осуществления подготовки и реализации реформ, обозначенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

1.3. Важнейшие вызовы современного этапа экономического роста в России

Сегодня отчетливо видны важнейшие вызовы стабильному и долгосрочному экономическому росту, ответы на которые предстоит найти в среднесрочной перспективе.

1. Низкая эффективность государственного управления.

Неэффективными остаются важнейшие институты — государственный аппарат, судебная и правоохранительная системы., Высоким и обременительным остается вмешательство государственных органов всех уровней в деятельность хозяйствующих субъектов. При этом государство не обеспечивает в достаточной степени предоставление услуг в тех областях, где оно обязано это делать. Механизм принятия чиновниками решений остается непрозрачным для общества, не существует эффективных механизмов гражданского контроля их деятельности.

2. Отсутствие условий и стимулов для развития человеческого капитала.

Несмотря некоторые позитивные сдвиги, на наметившиеся в 2003 году, сложившаяся демографическая ситуации остается сложной и характеризуется крайне низким уровнем рождаемости, не обеспечивающим простого воспроизводства населения, высоким уровень смертности, особенно мужчин в трудоспособном возрасте, практически исчерпанным миграционным потенциалом.

Данные параметры и тенденции демографического развития не отвечают стратегическим интересам Российской Федерации и представляют угрозу национальной безопасности России.

Сокращение численности детей и подростков ведет к возникновению проблем формирования трудовых ресурсов, способных воспроизводить и развивать материальный и интеллектуальный потенциал Российской Федерации, уменьшению объемов подготовки квалифицированных кадров в общеобразовательных, профессиональных и высших учебных заведениях, ослаблению системы подготовки кадров, что может создать угрозу усиления внешней технологической зависимости России.

В связи со старением населения возникает дефицит рабочей силы, увеличивается нагрузка на систему здравоохранения, обостряются проблемы с выплатами пенсий и социальных пособий.

Медленные темпы реформирования отечественного здравоохранения, образования и социальной сферы, несоответствие между государственными гарантиями медицинской помощи, образовательными стандартами, мерами социальной поддержки и имеющимися финансовыми ресурсами не обеспечивают необходимую доступность и качество медицинских и социальных услуг, образовательного процесса и имеют негативные последствия в долгосрочной перспективе.

Недостаточная эффективность систем здравоохранения, социальной защиты и образования и в условиях постиндустриального общества является одним из факторов, ухудшающим условия и стимулы для развития человеческого капитала.

3. Низкий уровень конкуренции и высокая доля нерыночного сектора.

Остается достаточно высокой доля нерыночного сектора, который вносит серьезные искажения в мотивацию деятельности хозяйствующих субъектов. До сих пор некоторые отрасли характеризуются низким уровнем конкуренции, крайне непрозрачной остается деятельность субъектов естественных монополий. Другой крупный элемент нерыночного сектора — государственные предприятия, которые действуют в рыночной среде, но зачастую получают явные или скрытые привилегии.

4. Неравномерное осуществление реформ на субфедеральном уровне.

Существующие ограничения на межрегиональное перемещение факторов производства, обусловленные как субъективными, зачастую административными, так и объективными причинами, связанными с неразвитостью рынков жилья, капитала, транспортной и туристской инфраструктуры, приводит к значительным потерям в эффективности региональных экономических систем, отсутствию экономических связей между ними. Простое финансовое выравнивание экономического развития регионов создает негативные стимулы и приводят к консервации существующих проблем, снижает стремление регионов к поиску действенных способов повышения собственной конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности, места во внутристрановом разделении труда. Все это приводит к замедлению темпов экономического развития страны в целом.

Отдельной проблемой является развитие территорий, имеющих геополитическое значение. Риски, связанные с возможностью потери экономического и политического контроля за ситуацией в этих регионах, требуют проведения специальных программ, стимулирующих вовлечение данных регионов в экономическую и социальную систему страны.

5. Низкий уровень интеграции российской экономики в международные экономические отношения.

Современный этап развития мировой экономики характеризуется растущим уровнем глобализации. Участие в этом процессе является неотъемлемым требованием для стран, претендующих на ведущие роли в мире. Причем важную роль играет не только объем внешнеторгового оборота, но и качество участия в международных экономических процессах, место национальной экономики в мировых «цепочках» создания добавленной стоимости.

Современное участие России в международной экономике характеризуется крайне невысокой степенью диверсификации экспорта, слабым использованием конкурентных преимуществ в экспорте услуг, прежде всего транспортных, медицинских и образовательных, продукции наукоемких отраслей, ограниченный объем трансграничного сотрудничества сокращает возможности по обмену технологиями, динамичному развитию собственных производств.

6. Слабая диверсификация, создающая высокую зависимость от мировой конъюнктуры цен на основные экспортные товары.

Стремительный рост сферы услуг и перерабатывающих отраслей в последние годы не привел к радикальному изменению структуры российской экономики. Несмотря на позитивные сдвиги, российская экономика в значительной мере зависит от экспорта топливно-энергетических ресурсов и, следовательно, от конъюнктуры цен в этом сегменте мирового рынка. Это является одним из серьезных источников потенциальной дестабилизации экономики России.

Высокая зависимость от мировых цен на ограниченный круг товаров российского экспорта при высокой конъюнктуре этих цен создает серьезное искушение для наращивания бюджетных обязательств государства. Это тем более естественно, поскольку перед страной стоят серьезнейшие проблемы обеспечения безопасности и социальной стабильности, которые требуют значительных денежных вливаний. Однако в условиях крайне низкой предсказуемости колебаний цен на продукцию топливно-энергетического сектора курс на бюджетную экспансию был бы весьма опасен, подрывая макроэкономическую стабильность и повышая риски как для власти, так и для инвесторов.

Другим проявлением неэффективной структуры российской экономики является низкая доля малых и средних предприятий, их реального вклада в экономику страны (доля в ВВП и в занятости). Существенная часть реального малого бизнеса остается «в тени», не регистрируясь и не платя налоги.

Крайне низок уровень использования научных достижений в производстве — инноваций на российских предприятиях. Отсутствие эффективных связей между наукой и производством не позволяет российской экономике эффективно конкурировать в высокотехнологичных отраслях — отраслях с наиболее высоким уровнем добавленной стоимости.

7. Инфраструктурные ограничения роста.

В последнее время экономический рост все больше сталкивается с проблемами развития транспортной сети, телекоммуникаций и связи, энергетики. Принятые за последние годы меры (в том числе по реформе естественных монополий) оказались недостаточными для притока инвестиций в эти сектора. Отчасти это является результатом отсутствия институциональных условий, способных обеспечить прозрачность принятия решений о направлении инвестирования, контроля за эффективным расходованием средств, отсутствия развитой системы частно-государственного партнерства.

Все эти вызовы задают систему рисков, с которыми будет сталкиваться дальнейшее развитие российской экономики.

Неурегулированность перечисленных выше проблем и даже обострение некоторых из них требует внесения существенных корректив в социально-экономическую политику. Речь идет об исчерпании второго этапа реформ и необходимости перехода к третьему этапу социально-экономических преобразований.

1.4. Основные условия осуществления социально-экономической политики на современном этапе.

Современный этап социально-экономического развития России требует ориентировать экономическую политику на неуклонное сокращение существующего разрыва между Россией и наиболее развитыми странами мира. По сути, это означает необходимость выработки и осуществления стратегии, нацеленной на формирование современного постиндустриального общества.

Экономическая политика, ориентированная на осуществление постиндустриального рывка, должна учитывать ряд принципиально важных условий, характерных для современного экономического роста.

Первое. Необходимо достичь не просто высоких темпов экономического роста, но такого роста, который обеспечивал бы прогрессивные структурные сдвиги в российской экономике. Среднесрочная программа предполагает выработку инструментов экономического роста, удовлетворяющего следующим четырем критериям:

1. осуществляется высокими темпами, обеспечивая удвоение ВВП за 10 лет;
2. сопровождается прогрессивными структурными сдвигами (то есть обеспечивает диверсификацию) и повышает конкурентоспособность страны;
3. демонстрирует высокие темпы в среднесрочной и долгосрочной перспективе, то есть является устойчивым;
4. обеспечивает сближение по уровню экономического развития с наиболее развитыми странами (то есть темп роста является более высоким, чем среднемировой или чем темп роста в наиболее развитых странах).

Второе. Современные экономические проблемы России не могут быть разрешены при помощи чисто экономических инструментов и институтов. Ключевое значение для решения экономических проблем имеют реформы, выходящие за рамки экономической сферы. Реальным «узким местом» является система правоприменения, прежде всего, судебная и правоохранительная системы. Страна подошла к такой фазе, когда дальнейшее экономическое развитие в значительной мере будет предопределяться состоянием институтов государственной власти. Устойчивое функционирование экономики невозможно без эффективного госаппарата, справедливого суда, достойной правоохранительной системы.

Третье. Абсолютным приоритетом являются реформы секторов, связанных с развитием человеческого потенциала, прежде всего образования и здравоохранения. В этом состоит очевидное требование постиндустриальной эпохи. Главное конкурентное преимущество современной высокоразвитой страны связано с человеческой личностью и теми факторами, которые непосредственно связаны с жизнедеятельностью человека. К таковым относятся состояние сфер образования, здравоохранения, жилье. В этих секторах находится ключ к обеспечению высокого и устойчивого экономического роста в средне- и долгосрочной перспективе за счет повышения качества человеческого капитала, являющегося основным фактором развития на современном этапе.

Четвертое. Осуществление любых мероприятий экономической политики не должно подрывать достигнутый уровень макроэкономической стабильности. Денежная и финансовая стабилизация является важнейшим достижением последнего десятилетия, важнейшим выгодным отличием России от многих других переходных экономик и важнейшим фактором формирования благоприятного инвестиционного климата. Главными факторами обеспечения макроэкономической стабильности в настоящее время являются приверженность Правительства РФ сбалансированной бюджетной политике, сохранение режима плавающего валютного курса и значительные золотовалютные резервы, последовательное снижение инфляции, а также наличие Стабилизационного фонда.

Пятое. Ключевое значение в решении стоящих перед страной задач имеет состояние ее социально-экономических институтов. Коренное совершенствование институциональной системы становится реальным способом достижения целей, которые ставит перед собой Правительство РФ. Поэтому именно созданию новой институциональной структуры уделяется в настоящей Программе первостепенное внимание. Институциональные приоритеты, или создание четких и понятных «правил игры» для всех участников социально-экономической жизни, является общей базой для достижения целей социально-экономического развития.

Созданные или только формируемые институты должны строиться таким образом, чтобы повышать в российском обществе уровень доверия всех субъектов экономической и политической жизни друг к другу. Ключевая роль здесь принадлежит государству. Предлагаемые им «правила игры», принимаемые властью решения должны быть предсказуемыми и понятными субъектам хозяйственной жизни, соответствовать букве и духу демократической Конституции. Доверие — важнейшее условие обеспечения конкурентоспособности современной экономики, поскольку является ключевым фактором снижения трансакционных издержек, оказывающих негативное влияние на конкурентоспособность российского бизнеса.

Можно выделить три принципиальные особенности нового этапа. Во-первых, необходимо вырабатывать исключительно тонкие механизмы настройки экономических процессов, требующих осторожного вмешательства в ткань экономической жизни. Во-вторых, за последние годы существенно возрос административный потенциал власти — государство укрепилось и теперь может позволить себе быть более активным, чем на протяжении большей части 1990-х годов, активнее и глубже проводя реформы, используя рыночные инструменты регулирования экономики. В-третьих, Россия подошла к такому моменту создания новых институтов, когда опыт других стран начинает играть крайне ограниченную роль, так как ни одна страна в мире еще не имеет достаточного опыта функционирования в условиях постиндустриальной экономики — победитель еще не ясен и им станет тот, кто создаст лучшие условия для реализации предпринимательского и интеллектуального потенциала нации.

На предыдущих этапах, формируя базовые предпосылки современной рыночной экономики, можно было опираться на достижения других стран, а также учитывать их провалы, чтобы не повторять чужих ошибок. Это касалось проблем денежной и бюджетной стабилизации, осуществления мер по дерегулированию, по отработке гражданского и банковского законодательства и др. Хотя даже тогда по целому ряду проблем мы уже должны были искать свои собственные решения, которые оказывались весьма эффективными (например, в области налогового законодательства).

Теперь ситуация становится гораздо более сложной. По таким важнейшим вопросам, от которых зависит будущее России, как развитие человеческого потенциала, необходимо вырабатывать преимущественно собственные, оригинальные подходы к решению стоящих перед страной проблем. Прежде всего это относится к развитию систем здравоохранения, образования, пенсионной системы, социальной помощи, а также к проблемам, порождаемым современной демографической ситуацией. Существующие в мире системы инвестиций в человека, прежде всего системы здравоохранения и образования, сложились в принципиально других социально-экономических условиях (в условиях растущего индустриального общества) и плохо подходят к ответу на вызовы постиндустриальной эпохи. В решении этих проблем Россия находится на переднем рубеже, поскольку кризис социального сектора проявляется здесь в наиболее явной форме и поиск ответов на эти вызовы приходится искать при минимальных возможностях учета успешного опыта других стран.

Крайне важным при этом является не преувеличивать прогностические возможности государства. Опыт стран и корпораций, которым удавалось совершить рывок в современном постиндустриальном мире, свидетельствует о том, что главным в их успехе было обеспечение государством эффективного правоприменения и активная политика по развитию человеческого потенциала. Попытка же административного формирования отраслевых приоритетов ограничивает возможности творческого поиска фирмами новых, наиболее эффективных и перспективных направлений вложения капитала. Жесткое формирование системы отраслевых приоритетов всегда опирается на уже существующие представления о тенденциях социально-экономического развития, то есть исходит из прошлого опыта, а не ориентируется на будущее.

В то же время, экономическая политика государства на настоящем этапе развития должна включать в себя ряд мер, связанных с прямым регулированием или же непосредственным предоставлением отдельных услуг. Это касается:

• регулирования деятельности субъектов естественных монополий;
• предоставления социальных услуг, рынок которых отсутствует, но имеющих большие положительные внешние эффекты;
• создания и поддержания объектов инфраструктуры.

Развитие отдельных секторов экономики, вклад которых в создание добавленной стоимости в настоящее время составляет значительную долю, требует проведения осмысленной долгосрочной политики. В этой связи, часть настоящей программы посвящена стратегиям развития, разработанным с учетом общего контекста социально-экономической политики государства в среднесрочном периоде, нацеленным на разрешение проблемы структурных ограничений экономического роста.

1.5. Основные приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации в среднесрочной перспективе

В целях адекватного ответа на стоящие перед страной вызовы, Правительство Российской Федерации предполагает концентрировать свои усилия на следующих приоритетных направлениях социально-экономической политики.

Первое. В рамках создания условий для повышения конкурентоспособности человека необходимо сосредоточить усилия на реформе образования. Требуется сохранить более высокий уровень российского образования по сравнению с тем, который характерен для стран сопоставимого уровня социально-экономического развития. Необходимо реформировать всю систему образования, начиная с дошкольного, заканчивая высшим профессиональным, путем усовершенствования образовательных программ и стандартов, большей ориентации на потребности рынка труда, четкого определения границ обязательств государства в области образования на разных его уровнях. Параллельно должна быть проведена реструктуризация сети образовательных организаций, упорядочена система бюджетного и внебюджетного финансирования, за счет перехода на нормативно-подушевое финансирование и внедрение образовательных кредитов, созданные независимые системы контроля качества образования.

Второе. Повышение эффективности функционирования системы здравоохранения. Существующая система здравоохранения характеризуется дефицитом финансирования отрасли, неудовлетворительной материально-технической базой, неэффективностью использования ресурсов, что негативно отражается на доступности и качестве медицинской помощи населению. Внедрение оптимальных финансовых механизмов обеспечения здравоохранения, способов оплаты медицинской помощи, ориентированных на конечный результат, будет способствовать сохранению и укреплению здоровья населения, повышению его удовлетворенности качеством медицинских услуг.

В этой связи необходимо конкретизировать государственные гарантии в области здравоохранения, реорганизовать систему оказания медицинской помощи за счет усиления роли первичной медико-санитарной помощи в соответствии с имеющимися ресурсами, модернизировать систему обязательного медицинского страхования, внедрить новые организационно-правовые формы медицинских организаций, обладающих большей самостоятельностью в использовании ресурсов и применении новых методов оплаты труда медицинских работников

Третье. Правительству предстоит сконцентрировать свои усилия на борьбе с бедностью. Необходимо значительно повысить эффективность программ в области социальной политики, пересмотрев существующие механизмы предоставления социальной помощи. Необходимо в этой связи создать условия для вовлечения бедных трудоспособных граждан в экономическую деятельность, внедрить координацию деятельности всех органов, осуществляющих предоставление жилищных субсидий и иных форм социальной помощи на основе совместного планирования и реализации программ помощи бедным, содействовать повышению внутрирегиональной и межрегиональной трудовой мобильности.

Четвертое. Повышение эффективности государства, отвечающего потребностям общества через реализацию административной реформы, а также реформы государственной службы. В рамках данного направления Правительство сконцентрируется на обеспечении публичности своей деятельности, эффективной ее регламентации, дальнейшем сокращении избыточных функций, а также на переходе к ориентации на достижение результатов. В области совершенствования государственной службы должны быть решены задачи, связанные с созданием стимулов для привлечения квалифицированных работников, а также повышением качества их работы, реформированием системы социального обеспечения государственных служащих. При этом необходимо обеспечить реализацию судебной реформы и реформы правоохранительных органов.

Пятое. Развитие инновационной сферы. В рамках данного направления требуется повышение роли научных исследований и разработок в экономическом развитии страны и отдельных предприятий, превращение научного потенциала в один из основных ресурсов устойчивого экономического роста. Реформа науки и стимулирование инноваций должны быть нацелены на стимулирование роста предложения инновационной продукции и услуг путем: формирования рынков инновационного капитала и информационно-консультационных услуг в инновационной сфере, развития нормативно-правовой системы оборота интеллектуальной собственности и ее защиты, расширения системы кадрового обеспечения инновационной экономики. Необходимо создавать благоприятные условия для внедрения в производство передовых технологий.

Шестое. Развитие российских регионов, поддержка региональных стратегий социально-экономического развития. Необходимо перейти от малоэффективного выравнивания экономического развития регионов к созданию условий, стимулирующих субъекты федерации и муниципальные образования к мобилизации доступных им ресурсов экономического роста. Это должно достигаться за счет повышения качества управления на субфедеральном уровне, содействия распространению лучшей практики, содействия формированию и развитию региональных экономических кластеров, увеличении ориентации межбюджетных трансфертов на стимулирование реформ в регионах.

Седьмое. Устранение ограничений инфраструктурного и технологического характера. Развитие инфраструктуры, как одного из условий устойчивого развития экономики, должно являться не самоцелью, а реально способствовать росту товарооборота, объемов передачи информации, производственных мощностей, изменению структуры экономики в пользу наукоемких отраслей. Эта задача может быть успешно решена лишь при активном участии бизнеса, в том числе при его финансовом участии, создающем гарантии эффективности таких проектов и отсутствия перспективы «простаивания» дорогостоящих объектов инфраструктуры и неконкурентного, способного существовать исключительно за счет бюджетного финансирования, производства.

Восьмое. Развитие конкуренции и сокращение нерыночного сектора. Необходимо создавать и совершенствовать рыночные институты, обеспечивающие гибкость и стабильность экономики через рост финансовых рынков, обеспечивающих переток капиталов, развитие несырьевых секторов, малого бизнеса, стимулирование инноваций, поддержание конкурентных условий на рынках. При общем улучшении предпринимательского климата и создании экономических стимулов для межотраслевого перетока капитала будут созданы условия для повышения привлекательности перерабатывающих секторов и сферы услуг.

2. Создание институтов, способствующих повышению темпов экономического развития

2.1. Развитие «человеческого» капитала и повышение качества жизни

2.1.1. Модернизация образования

Сравнительные преимущества России в сфере образования и фундаментальной науки определяются пока, в основном, потенциалом, накопленным в предыдущие десятилетия. Начиная с 2000 г. удалось добиться опережающего, по сравнению с общеэкономическими показателями, увеличения затрат на образование и науку. Это позволило начать системные сдвиги в сфере образования, создало предпосылки для институциональных преобразований, в первую очередь касающихся модернизации структуры и содержания общего и профессионального образования, совершенствования качества образования, эффективности управления образовательной системой, вхождения Российской Федерации в мировое образовательное пространство.

Вместе с тем в системе образования продолжают развиваться негативные тенденции.

1. Международные сопоставления выявляют серьезное отставание в освоении отечественными школьниками по сравнению со сверстниками из индустриально развитых стран практически значимых научных представлений и навыков. Социальная дифференциация приводит к серьезному разрыву в подготовке между детьми из семей, относящихся к различным социальным группам, что закладывает предпосылки для ее углубления в дальнейшем.
2. Система профессионального образования не полностью соответствует структуре потребностей рынка труда.
3. Не получила должного развития система непрерывного профессионального образования, что сдерживает технико-технологическое обновление экономики, не позволяет эффективно модернизировать социальную сферу.
4. Высшее образование слабо интегрировано с научной деятельностью, что негативно сказывается на качестве подготовки специалистов и одновременно снижает потенциал развития научных исследований в России.
5. Сложившаяся система образования обладает низкой инвестиционной привлекательностью, это ведет к ее ресурсному «истощению», к низкой конкурентоспособности российского образования на мировом рынке образовательных услуг.
6. Образование перестало играть роль «социального лифта», снизилась образовательная и социальная мобильность молодежи, ограничен доступ детей из низкодоходных семей к качественному образованию.
7. Поступающие в систему образования ресурсы используются неэффективно. Существующая система образования характеризуется нерациональной организацией сети образовательных учреждений с устаревшей материально-технической и информационной базой; кадровый состав системы образования не отвечает современным требованиям.

Цель политики модернизации образования в среднесрочном периоде состоит в обеспечении конкурентоспособной позиции России среди мировых лидеров в данной области. Указанная цель достижима, если в ближайшие годы достичь лучшего соотношения затрат и качества образования, а также расходов и качества научных исследований по сравнению с основными конкурентами. Для этого необходимо внедрить в системе образования новые организационно-экономические механизмы, обеспечивающие эффективное использование имеющихся ресурсов и способствующие привлечению дополнительных средств, повысить качество образования на основе обновления его структуры, содержания и технологий обучения, привлечь в образование конкурентоспособные кадры, поднять его инновационный потенциал и инвестиционную привлекательность.

Необходимо актуализировать работу по воспитанию компетентных и ответственных, нравственно и физически здоровых молодых граждан в системе образования, повысить статус и значимость дополнительного образования детей, обратить внимание органов управления всех уровней на социальное развитие детей и молодежи, обеспечение их прав на качественное образование, творческое развитие, содержательный досуг. Значительную роль в этом должны сыграть различные общественные институты — от родительских комитетов до сообществ выпускников вузов.

Задачи обеспечения качества, доступности и эффективности определены в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года. Применительно к предстоящему среднесрочному периоду эти задачи могут быть конкретизированы как следующие приоритетные направления:

1. Развитие системы непрерывного профессионального образования;
2. Повышение качества профессионального образования, его соответствия потребностям экономики и социального развития;
3. Создание равных стартовых возможностей для детей в получении образования и рост доступности качественного общего образования;
4. Повышение инвестиционной привлекательности системы образования.

Для решения поставленных задач в среднесрочном периоде предстоит осуществить следующие ключевые меры:

1. Обеспечить развитие инфраструктуры непрерывного профессионального образования, включающей:
   
   
• создание общенациональной системы оценки качества образования на всех уровнях образования, а также при прохождении различных образовательных программ, обеспечивающих повышение квалификации, профессиональную переподготовку, смену форм и областей профессиональной деятельности;
• расширение числа организаций, реализующих образовательные программы непрерывного профессионального образования (в первую очередь повышения квалификации и переподготовки кадров) за счет привлечения в эту сферу различных необразовательных организаций, имеющих ресурсы для осуществления разнообразных дополнительных профессиональных программ в рамках внутрифирменного обучения;
• развитие общественно-профессиональных организаций с широким представительством работодателей, деятельность которых будет направлена на формирование адекватных запросам рынка труда квалификационных требований к уровню подготовки специалистов, поиск и отбор современных образовательных технологий, а также оценку (аттестацию и аккредитацию) качества образовательных программ;
• переход к модульному принципу построения программ непрерывного профессионального образования, обеспечивающему повышение образовательной мобильности, а также большую гибкость системы образования, ее ориентированность на индивидуальные потребности обучающегося и запросы рынка труда;
• переход от управления образовательными учреждениями к управлению образовательными программами. Вследствие этого такие управленческие функции, как: контроль, финансирование и оценка качества деятельности будут осуществляться по отношению именно к образовательным программам.
  
  
2. Осуществить переход на двухуровневую систему высшего профессионального образования (с учетом особенностей организации подготовки по ряду специальностей), создать организационные и правовые механизмы интеграции программ начального и среднего профессионального образования, включения их в систему непрерывного профессионального образования. Будут разработаны новые образовательные стандарты профессионального образования с учетом современных квалификационных требований к различным категориям работников, обеспечено участие работодателей в разработке указанных стандартов, учебных планов и программ, а также в итоговой аттестации выпускников учебных заведений профессионального образования.
   
   На всех уровнях образования повышение качества и инновационный характер образования будет обеспечиваться внедрением новых образовательных технологий, развитием интерактивных форм обучения, широким использованием проектных методов, а также методов, позволяющих имитировать реальные ситуации, современных обучающих программ. Повышение качества высшего и послевузовского образования будет основываться на интеграции образования, науки и практической деятельности.
   
   
3. Значительно повысить эффективность системы образования детей предшкольного возраста, обеспечив максимальный охват программами предшкольного обучения детей 5-6 лет, при этом особое внимание будет обращено на доступность этих программ для детей из малообеспеченных семей с тем, чтобы обеспечить им равные стартовые возможности в получении школьного образования.
   
   Для удовлетворения индивидуальных потребностей детей в течение всего периода обучения в общеобразовательной школе им будут предоставляться услуги дополнительного образования. При этом расширению возможностей выбора учащимися школ индивидуальных образовательных траекторий, будет способствовать снижение недельной нагрузки учебного плана, при одновременном увеличении уровня оплаты педагогического часа учителя (за счет уменьшения нормы часов на ставку заработной платы).
   
   
4. Создать условия для повышения инвестиционной привлекательности системы образования путем:
   
   
• преобразования значительной части образовательных учреждений в новые организационно-правовые формы государственных (муниципальных) автономных учреждений и автономных некоммерческих организаций, обладающих большей самостоятельностью в использовании ресурсов и получающих эти ресурсы по результатам своей деятельности;
• повышения качества кадрового корпуса системы образования. Следует разработать и ввести в действие эффективные механизмы отраслевой системы оплаты труда педагогических работников. Важным элементом роста качества кадрового корпуса станет модернизация системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников образования. Будут созданы условия для развития менеджерского слоя в системе образования, повышения квалификации и переподготовки действующего управленческого персонала среднего звена;
• создания условий для развития общественных институтов в  управлении образованием. Распространение практики использования таких форм общественного участия в управлении как попечительские и наблюдательные советы позволит повысить контроль за расходованием бюджетных и внебюджетных средств образовательных учреждений, что, в свою очередь, будет способствовать снижению инвестиционных рисков при инвестировании в образовательную сферу;
• обеспечения прозрачности процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями. Будут созданы условия для распространения механизмов и форм публичной отчетности о работе учебных заведений всех уровней образования, а также независимого контроля (аудита) их финансово-экономической деятельности;
• внедрения новых механизмов финансирования учебных заведений на основе нормативно-подушевого и программного принципов, разработки и апробации механизмов государственной поддержки образовательного кредитования.

Реализация указанных мер позволит создать условия для воспитания компетентных и ответственных молодых граждан, повышения качества образования, обеспечения доступности качественного образования, роста эффективности использования бюджетных и внебюджетных средств, инвестиционной привлекательности сферы образования, ее гибкости в реагировании на потребности общества и рынка труда. Будет обеспечено более эффективное включение образования в процессы повышения уровня благосостояния граждан, сохранения социальной стабильности, развития институтов гражданского общества и обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны.

2.1.2. Реформа здравоохранения

В последнее десятилетие состояние здоровья населения России заметно ухудшилось. Средняя продолжительность жизни граждан на 10-12 лет ниже, чем в странах с развитой экономикой. Смертность населения с 1993 по 2003 годы увеличилась на 13,1%, в том числе лиц в трудоспособном возрасте — на 9,4%. Высокими по сравнению со среднеевропейскими показателями остаются уровни материнской, младенческой и детской смертности. Только треть детей в возрасте до 18 лет здоровы. Растет потребность в медицинской помощи, так как течение болезней становится более тяжелым и длительным. Увеличивается удельный вес запущенных патологий, лечение которых требует значительных затрат.

В системе здравоохранения накопились следующие серьезные проблемы.

1. Несбалансированность государственных гарантий бесплатной медицинской помощи с имеющимися финансовыми ресурсами. Как следствие этого нарастает платность медицинской помощи, причем в неконтролируемых формах. Доступность медицинской помощи для населения снижается, причем в наиболее сложном положении оказываются наименее обеспеченные слои граждан. Назрела необходимость в уточнении системы государственных гарантий.

2. Сложившаяся система обязательного медицинского страхования (ОМС) не обеспечивает существенного влияния на эффективность использования ресурсов здравоохранения. Субъекты Российской Федерации не выполняют свои обязательства по уплате страховых взносов на неработающее население в полном объеме. Существенно обострилась проблема неравенства регионов по уровню финансирования здравоохранения. Централизуемая в Федеральном фонде обязательного медицинского страхования часть налоговых платежей недостаточна для выравнивания условий финансирования территориальных программ ОМС. Деятельность страховых медицинских организаций не смогла существенно повлиять на эффективность использования средств ОМС. Отсутствуют действенные рычаги привлечения средств граждан и организаций.

3. Имеющиеся в системе здравоохранения ресурсы используются неэффективно. Существующая система оказания медицинской помощи характеризуется избыточной сетью медицинских учреждений с низким материально-техническим оснащением; доминированием стационарной помощи, низкой приоритетностью первичной медико-санитарной помощи, недостаточной мотивацией медицинского персонала к качественной работе.

Целью реформы здравоохранения является повышение доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения. Этой цели соответствуют следующие направления и конкретные мероприятия реформы.

1. Законодательное закрепление государственных гарантий оказания медицинской помощи населению. Гарантируемые объемы медицинской помощи конкретизируются на основе стандартизации медицинских технологий. Для каждого вида заболеваний на федеральном уровне разрабатываются и утверждаются клинические протоколы, включающие перечни медицинских услуг и лекарственных средств, а также алгоритмы выполнения медицинских услуг. Клинические протоколы едины для всей страны. На основе клинических протоколов субъекты РФ разрабатывают клинико-экономические стандарты, конкретизирующие требования клинических протоколов и содержащие оценку стоимости оказания медицинской помощи.

В случае если предусмотренные клинико-экономическим стандартом медицинские услуги не могут быть предоставлены в связи с наличием медицинских противопоказаний к их применению, гарантируется оказание медицинской помощи, не предусмотренной клинико-экономическим стандартом. Это предполагает более высокий уровень принятия решения — клинико-экспертной комиссией медицинской организации. Такой подход с одной стороны обеспечивает конкретизацию объемов бесплатной помощи, с другой — сохраняет необходимую свободу врача при принятии решения.

Плановая специализированная медицинская помощь в амбулаторных условиях и в условиях стационаров оказывается бесплатно по направлению участкового врача (терапевта, педиатра, акушера-гинеколога) и врача общей (семейной) практики. При отсутствии соответствующих направлений плановая медицинская помощь предусматривает прямую оплату пациентом.

2. Модернизация системы обязательного медицинского страхования. Осуществляется реорганизация системы органов управления ОМС с целью обеспечить равенство прав застрахованных граждан, единство системы и ее финансовую устойчивость.

Существующее разделение на федеральную базовую и территориальные программы ОМС уступает место разделению на: а) базовую программу для застрахованных граждан в субъектах РФ, формируемую на основе единых федеральных требований; б) федеральные и территориальные программы дополнительного медицинского страхования, принимаемые соответственно Российской Федерацией и субъектами РФ.

Для обеспечения единого уровня гарантируемой государством медицинской помощи во всех субъектах Российской Федерации, закладываемые в расчет стоимости базовой программы ОМС в субъекте РФ затраты не могут быть ниже нормативов финансовых затрат на единицу гарантируемых видов медицинской помощи, устанавливаемых Правительством РФ. Утверждаемые в субъекте Российской Федерации тарифы на медицинскую помощь не могут быть менее величин, рассчитанных в соответствии с методикой определения минимальных тарифов.

Федеральный фонд ОМС осуществляет выравнивание условий финансирования ОМС в субъектах Российской Федерации при условии соблюдения установленных требований.

Вводится система разделения финансовых рисков между территориальными фондами ОМС и страховщиками (страховыми медицинскими организациями), которая призвана мотивировать страховщиков к управлению издержками оказания медицинской помощи застрахованным.

Для повышения доступности добровольного медицинского страхования вводится механизм сочетания обязательного и добровольного медицинского страхования, предусматривающий зачет подушевого норматива по ОМС при приобретении гражданами и организациями полиса ДМС.

3. Проведение реструктуризации системы оказания медицинской помощи. В ряду главных мероприятий:

• преобразование значительной части медицинских учреждений в альтернативные организационно-правовые формы государственных (муниципальных) автономных учреждений и автономных некоммерческих организаций, обладающие большей самостоятельностью в использовании ресурсов и получающие эти ресурсы за результаты своей деятельности;
• перемещение части объемов медицинской помощи со стационарного на амбулаторный этап, сокращение части излишних мощностей больниц, их использование для оказания медико-социальной помощи;
• обеспечение первоочередного развития первичной медико-санитарной помощи, осуществление широкой программы развития общих врачебных практик;
• обеспечение перехода от принципа содержания медицинских учреждений к принципу оплаты конкретных объемов медицинской помощи;
• переход к новым методам оплаты труда медицинских работников.

В совокупности эти меры должны дать толчок крупным преобразованиям в системе здравоохранения, повысить ответственность граждан за состояние собственного здоровья, улучшить финансовое обеспечение отрасли, повысить качество и доступность медицинской помощи, а также усилить ее профилактическую направленность.

Будут созданы и внедрены приоритетные программы развития с определением инвестиционной привлекательности.

4. Обеспечение доступа граждан к эффективным, безопасным и качественным лекарственным средствам, формирование комплексной программы лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан.

Для обеспечения населения эффективными, безопасными и качественными лекарственными средствами будут решены следующие задачи:

• внедрение в практику здравоохранения эффективных механизмов финансирования лекарственного обеспечения населения, в первую очередь, социально-уязвимых категорий граждан;
• внедрение дополнительного медицинского страхования лекарственного обеспечения граждан (лекарственное страхование);
• совершенствование системы государственного регулирования цен на лекарственные средства;
• совершенствование механизмов государственного контроля деятельности субъектов обращения лекарственных средств с учетом международных регуляторных требований.

Планируется разработать приоритетные направления деятельности государства в сфере обеспечения граждан качественными, эффективными, безопасными и доступными лекарственными средствами.

С целью приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с международными требованиями планируется разработать Технический регламент «О лекарственных средствах», национальные стандарты «Правила проведения качественных клинических исследований лекарственных средств», «Правила лабораторной практики», «Правила оптовой торговли лекарственными средствами».

5. Улучшение состояния здоровья детей и женщин путем повышения доступности и качества медицинской помощи.

Охрана здоровья матерей и детей, репродуктивного здоровья населения России при сложившейся социально-демографической ситуации в последние годы становится одним из основных критериев эффективности здравоохранения. Планируемый комплекс мер по созданию эффективной системы охраны материнства и детства, репродуктивного здоровья будет способствовать обеспечению единой государственной политики и поддержки в этой области; совершенствованию законодательной и нормативной базы; сохранению и укреплению здоровья матери и ребенка, профилактике нарушений репродуктивного здоровья населения.

Решение поставленной задачи будет реализовываться за счет:

• расширения и интенсификации профилактической деятельности, включая всеобщую диспансеризацию детей;
• расширения видов специализированной и высокотехнологичной медицинской помощи;
• внедрения высокотехнологичных методов диагностики и профилактики наследственных и врожденных заболеваний, пороков развития у детей;
• развития перинатальной помощи;
• осуществления системы эффективных мер по сохранению и восстановлению репродуктивного здоровья;
• разработки и реализации мер по улучшению показателей здоровья подростков, в том числе юношей допризывного и призывного возрастов.

6. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, защита прав потребителя и благополучия человека.

Одним из важнейших аспектов реформирования здравоохранения является усиление и совершенствование мер, направленных на профилактику социально обусловленных заболеваний (инфекционных и массовых неинфекционных) и снижение риска воздействия неблагоприятных факторов среды обитания на население.

В целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации будет продолжено осуществление мероприятий, направленных на снижение уровня инфекционной заболеваемости, профилактику, выявление и устранение влияния вредных и опасных факторов среды на здоровье человека, обеспечение санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, недопущение распространения инфекционных болезней при заносе на территорию страны.

Для развития нормативного правового регулирования в сфере обеспечения благополучия человека будут установлены, с учетом степени риска причинения вреда, необходимые требования санитарно-эпидемиологической безопасности среды обитания человека, продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

7. Повышение качества профессиональной подготовки и переподготовки кадров здравоохранения.

С целью повышения качества подготовки специалистов в системе непрерывного профессионального образования и конкурентоспособности российского диплома о высшем медицинском образовании, реализации первоочередных мероприятий, вытекающих из Болонских договоренностей, будет обеспечено завершение формирования системы медицинского и фармацевтического образования в соответствии с международными требованиями.

Будет совершенствоваться единая национальная система контроля качества подготовки специалистов на всех этапах непрерывного образования.

Государственный заказ на подготовку кадров здравоохранения будет соответствовать Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и дифференцированным нормативам потребности в различных видах медицинских услуг, учитывающим региональные особенности организации работы и размещения сети медицинских учреждений, демографической ситуации и динамике здоровья населения.

8. Создание на базе развития фармацевтики и биотехнологии принципиально новых эффективных методов профилактики, диагностики и лечения, лекарственных средств и диагностических препаратов нового поколения.

Радикальные инновации, способные конкурировать в мире, будут связаны с развитием биомедицинских исследований и применением биотехнологий для создания принципиально новых эффективных методов профилактики, диагностики и лечения, лекарственных средств и диагностических препаратов нового поколения.

С использованием программно-целевых методов будут разрабатываться меры, направленные на повышение качества медицинской помощи и улучшение показателей здоровья населения, включающие развитие стандартизации в здравоохранении, разработку новых технологий и методов медицинской и социальной реабилитации.

2.1.3. Миграционная политика

Необходимость разработки современной иммиграционной политики диктуется не только требованием решить накопившиеся проблемы, связанные с миграционными процессами в прошлом, но и целым рядом внутренних и международных факторов, определяющих будущее России.

Сложившиеся демографические тенденции делают экономически целесообразным стимулирование замещающей миграции, т.е. миграции, компенсирующей сокращение численности всего или отдельных групп населения. Без замещающей миграции даже с учетом возможного повышения уровня рождаемости численность населения России сократится к 2025 г. как минимум на 20 млн. человек, а в 2050 г. будет составлять около 100 млн. человек. В результате демографического старения доля лиц в возрасте старше 60 лет увеличится с 18% в 2000 до 26% в 2025 г. Изменение количественных соотношений между поколениями в пользу пожилых людей окажет сильное влияние на состояние рынка труда, систему социального обеспечения и здравоохранения, на экономическое развитие в целом. Приток мигрантов в определенной мере может затормозить процесс демографического старения.

Международная миграция специалистов является одним из существенных источников увеличения человеческого капитала. Между развитыми странами развернулась конкурентная борьба за рабочую силу и задача России заключается в том, чтобы не проиграть в этой борьбе. Основным ресурсом в области миграции иностранных специалистов в среднесрочной перспективе являются страны СНГ, граждане которых в большинстве своем могут легко социализироваться в российском обществе, разделяют ценности российской культуры и знают русский язык.

Главными целями миграционной политики являются содействие устойчивому росту экономики и сбалансированному социальному развитию страны, соблюдение интересов национальной безопасности и профилактика международного терроризма посредством регулирования миграционных процессов.

Политика в сфере экономической иммиграции должна обеспечить развитие постоянной иммиграции, эффективное регулирование временных трудовых перемещений, эффективную борьбу с нелегальной миграцией.

Меры по развитию постоянной иммиграции должны быть направлены на привлечение в страну квалифицированных специалистов и инвесторов, и адресованы тем иностранцам, которые хотят жить в России и быть ее полноправными гражданами. Для реализации программы переселений необходимо:

• разработать законодательство об иммиграции, определяющее правила переселений и интеграции иммигрантов в российское общество;
• утвердить основные категории иммигрантов: воссоединяющиеся с семьями, экономические иммигранты, беженцы;
• разработать целевые государственные и региональные программы по постоянной иммиграции и расселению иммигрантов;
• разработать критерии привлечения экономических иммигрантов из государств-участников СНГ и дальнего зарубежья с учетом их профессиональных и личностных характеристик.

Среди первоочередных мер, направленных на повышение эффективности временной миграции, следует выделить:

• упрощение процедур привлечения и использования иностранной рабочей силы;
• отказ от системы квот на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности;
• внедрение специальных программ по привлечению высококвалифицированных специалистов;
• совершенствование системы использования иностранной рабочей силы на основе двухсторонних межгосударственных соглашений;
• разработку мер социальной защиты временных мигрантов и членов их семей.

Политика в области регулирования пребывания в России беженцев и вынужденных переселенцев должна быть направлена на предоставление убежища и оказание помощи тем, кто в этом действительно нуждается. Ограниченность ресурсов, выделяемых на эту программу иммиграции, предполагает установление квот для беженцев, а также пересмотр системы критериев для признания лица беженцем или вынужденным переселенцем.

Первоочередные меры предупреждения и пресечения нелегальной миграции включают:

• разработку и реализацию программы регуляризации (легализации) положения нелегальных мигрантов;
• введение жесткой системы наказаний за контрабанду и торговлю людьми, а также ужесточение санкций к работодателям, использующим труд нелегальных мигрантов;
• техническую и информационную модернизацию систем иммиграционного контроля;
• развитие международного сотрудничества, в том числе, в рамках соглашений по борьбе с организованной преступностью и реадмиссионных соглашений.

2.1.4. Сокращение масштабов бедности и развитие социальной помощи

Согласно официальным данным Росстата доля бедных в России оценивается на уровне 20%. Анализ структуры бедности указывает на высокое представительство среди бедных лиц трудоспособного возраста. Работающие граждане составляют около 50% от общей численности бедного населения. При этом максимальный риск попадания в число бедных наблюдается у детей в возрасте от 7 до 15 лет. Традиционно бедные категории населения, (к их числу относятся: семьи, имеющие в своем составе безработных, зарегистрированных в службе занятости; многодетные и неполные семьи; семьи с большим числом иждивенцев), при более высоких рисках бедности, составляют только 30% от их числа.

Высокое представительство трудоспособных граждан в числе бедных определяется, прежде всего, низким уровнем оплаты труда. Около 30% бедных составляют семьи, где все трудоспособные имеют регулярную оплачиваемую работу в сельском хозяйстве, торговле и бюджетном секторе. Кроме того, фактором бедности является незанятость трудоспособных (60% дефицита доходов приходится на семьи, где есть хотя бы один трудоспособный, который не учится и не работает, и у 30% полных семей с детьми только один родитель является работающим). Одной из причин недостаточной успешности бедных граждан на рынке труда является то, что они значительно уступают небедным гражданам по уровню образования. В то же время, дети из бедных семей имеют значительно меньшие шансы, чем дети из обеспеченных семей, на получение высшего и среднего профессионального образования. В дальнейшем это ведет к снижению их конкурентоспособности на рынке труда и способствует воспроизводству хронических зон бедности в долгосрочной перспективе.

В территориальном разрезе бедность концентрируется в сельской местности и небольших городах. При этом большинство бедных проживает в регионах со средним уровнем экономического развития.

Согласно данным, полученным на основе обследований бюджетов домохозяйств, основными факторами, обеспечившими снижение уровня бедности в 2000-2004 годах, являются высокие темпы роста доходов населения и снижение уровня неравенства. Однако значительное число семей имеет уровень потребления, ненамного превышающий прожиточный минимум. Поэтому сохраняется риск увеличения числа бедных в случае возникновения неблагоприятной ценовой конъюнктурой на международных энергетических рынках и последующего ухудшения экономической ситуации в стране.

Наметившаяся тенденция к быстрому сокращению бедности может приобрести устойчивость только при условии, если она будет дополнена адекватными мерами социальной политики. Однако существующие программы социальной помощи слабо влияют на уровень бедности, поскольку основная часть ресурсов социальных программ, в том числе и программ адресной социальной помощи, распределяется в пользу небедных категорий населения.

Многие программы социальной защиты, реализуемые на местном уровне, нередко характеризуются завышенными удельными (в том числе административными) затратами в расчете на одного участника, и при этом охватывают незначительную долю потенциальных получателей помощи из числа бедных. Различные программы социальной помощи и содействия занятости недостаточно взаимоувязаны, отсутствуют единые базы данных об оказании социальной помощи по различным каналам, учет бедных домохозяйств и получателей социальной помощи не отражает полной картины бедности в регионе, отсутствует целенаправленный мониторинг бедности и оценка эффективности социальных программ на региональном уровне.

Органы социальной защиты населения основное внимание в своей работе, как правило, оказывают тем категориям населения, доля бедных среди которых сравнительно невысока. Несмотря на высокую долю трудоспособного населения среди бедных, органы занятости населения практически не ведут целенаправленной работы с бедными трудоспособными гражданами, а существующие программы содействия занятости как правило не позволяют учесть специфические потребности трудоспособных граждан из бедных домохозяйств. Недостаточно развита практика совместного участия государственных органов, бизнеса и некоммерческих организации в реализации совместных проектов, направленных на преодоление бедности.

Главной целью политики в области доходов населения является существенное снижение уровня бедности на основе поддержания высоких темпов экономического роста, обеспечения макроэкономической стабильности, роста денежных доходов населения, повышения эффективности программ социальной защиты, направленных на борьбу с бедностью и развития механизмов социального партнерства.

Важную роль в сокращении бедности и предотвращении ее нарастания по-прежнему играет поддержание высоких темпов экономического роста и макроэкономической стабильности. В целях предупреждения роста бедности в условиях неблагоприятной экономической конъюнктуры, макроэкономическая политика должна предусматривать адекватные антициклические меры, включая поддержание на экономически безопасном уровне золотовалютных резервов и стабилизационного фонда.

Наряду с мерами макроэкономической политики, для достижения поставленной цели необходимо добиться кардинального повышения вклада государственных социальных программ в дальнейшее сокращение численности бедных. В свою очередь, решение этой задачи невозможно путем механического наращивания бюджетных ассигнований в рамках существующей системы органов социальной защиты и занятости, без коренной перестройки форм и методов их работы.

Необходимо обеспечить при содействии федеральных органов исполнительной власти формирование в системе органов социальной защиты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления специализированных подразделений, ориентированных преимущественно на предоставление помощи семьям, находящимся за чертой бедности. Их работа должна быть построена на широком использовании информационных технологий и эффективных методик адресной социальной помощи и содействия бедным семьям, хорошо зарекомендовавших себя в российской и международной практике.

Многие эффективные программы помощи бедным могут носить комплексный характер и предусматривать сочетание материальной помощи бедным с мерами по их социальной интеграции и повышению конкурентоспособности на рынке труда. Это предполагает наличие тесной координации деятельности органов социальной защиты с органами содействия занятости населения и органами, осуществляющими предоставление жилищных субсидий и иных форм социальной помощи, на основе совместного планирования и реализации социальных программ и использования единых баз данных о бедных домохозяйствах.

Важным условием для предотвращения воспроизводства зон хронической бедности является реализация мер, направленных на повышение доступности качественного профессионального образования для детей из бедных семей. Решение задачи предполагает реализацию совместных программ на основе тесного взаимодействия органов социальной защиты и органов образования.

Особое внимание должно быть уделено обеспечению эффективного взаимодействия органов социальной защиты и занятости с негосударственными организациями, чья деятельность направлена на оказание помощи нуждающимся категориям населения, а также с представителями делового сообщества. Необходимо обеспечить развитие механизмов частно-государственного партнерства, позволяющих объединять средства государства и частных благотворителей, а также привлекать негосударственные организации для совместной разработки и реализации программ сокращения бедности на условиях государственного социального заказа, социальных грантов и в иных формах. Для этого потребуется, в частности внесение изменений в бюджетное, налоговое и гражданское законодательство.

Следует предусмотреть оказание финансового содействия субъектам Российской Федерации в осуществлении мероприятий, связанных с реструктуризацией органов социальной зашиты и повышением эффективности их деятельности в сфере борьбы с бедностью. Эти средства, в том числе должны направляться на софинансирование наиболее эффективных программ борьбы с бедностью, проведение оценки эффективности программ сокращения бедности, повышение квалификации кадров и формирование единых баз данных.

Необходимо активизировать работу по методическому обеспечению программ борьбы с бедностью и по распространению примеров лучшей практики, выявленных на основе независимых оценок эффективности и результативности. В частности, эта работа призвана обеспечить формирование единых баз данных об оказании социальной помощи нуждающимся домохозяйствам из различных источников и внедрение на этой основе «социальных паспортов» бедных домохозяйств.

Целесообразно также создать единую общенациональную систему мониторинга бедности и контроля за эффективностью и результативностью программ помощи нуждающимся на основе единых методик, отработанных в международной практике, и с привлечением независимых экспертов для осуществления мониторинга и оценки эффективности программ борьбы с бедностью. Для этого необходимо обеспечить дальнейшее совершенствование обследований бюджетов домохозяйств и обследований занятости с учетом растущих информационных потребностей в сфере мониторинга бедности и оценки эффективности программ социальной защиты.

Подходы к сокращению бедности должны быть дифференцированы в территориальном разрезе. В среднеразвитых регионах, где сосредоточена основная часть бедных, основной упор должен делаться на активизацию работы, направленной на содействие социальной интеграции трудоспособных бедных и повышение их конкурентоспособности на рынке труда. Кроме того, в течение ближайших трех лет в соответствующих субъектах Российской Федерации необходимо добиться постепенного замещения существующих малоэффективных программ социальной защиты новыми программами, которые будут адаптированы к местным условиям и чья эффективность будет подтверждена в ходе экспериментальной отработки.

В слаборазвитых и депрессивных регионах с высоким уровнем бедности первостепенное внимание должно быть уделено мерам содействия экономическому развитию соответствующих территорий, в том числе на основе развития инфраструктуры, целенаправленных мер по созданию благоприятного инвестиционного климата и использования механизмов частно-государственного партнерства. Эти меры должны сопровождаться усилиями по повышению качества человеческого капитала (переобучение и повышение квалификации), программ содействия развитию малого бизнеса и другими мерами, способствующими повышению экономической активности трудоспособных бедных. В случае отсутствия перспектив появления новых рабочих мест в пределах соответствующего региона (например, в ряде районов Крайнего Севера), указанные меры могут быть дополнены программами содействия трудовой миграции за пределы региона постоянного проживания.

Учитывая низкую эффективность подавляющего большинства действующих социальных программ с точки зрения сокращения бедности, на первом этапе (2005-2006 гг.) представляется нецелесообразным увеличение в реальном выражении расходов на их финансирование. Основные усилия в этот период должны быть сосредоточены на перестройке системы оказания социальной помощи. Они включают реорганизацию органов социальной защиты, внедрение действенных механизмов межведомственной координации, отработку наиболее эффективных программ в рамках локальных экспериментов, совершенствование системы администрирования, формирование баз данных и системы мониторинга эффективности реализуемых программ. На втором этапе (2007 г.) возможен переход к широкому внедрению наиболее эффективных программ по борьбе с бедностью и перераспределение на эти цели ресурсов бюджетов всех уровней.

Росту материальной обеспеченности работающего населения будет способствовать проведение мероприятий по повышению минимального размера оплаты труда и уровня оплаты труда работников бюджетных учреждений.

Переход на замену большинства натуральных льгот денежными компенсациями и введение новых механизмов предоставления наиболее существенных натуральных льгот в рамках «социального пакета», будут способствовать оптимизации социальной помощи, дифференциации ее объема, содействовать улучшению материального положения миллионов граждан.

Предстоит усилить адресный характер социальной поддержки с тем, чтобы не допустить маргинализации малообеспеченных слоев населения и «выпадения» из системы государственной помощи граждан, не способных к самообеспечению. При реализации адресной социальной помощи будет обеспечиваться учет как доходов, так и специфических индивидуализированных особенностей различных групп населения, нуждающихся не только в материальной, но и в иных видах социальной поддержки. При этом размер денежных выплат должен стать зависимым от материального положения граждан. Это оптимизирует систему социальной помощи, позволит перераспределить бюджетные ресурсы в пользу особо нуждающихся, и тем самым сократить масштаб бедности в стране.

За последнее десятилетие в стране сформирована инфраструктура учреждений нового типа — социального обслуживания граждан, оказавшихся в сложной жизненной ситуации: одиноких пенсионеров, инвалидов, беспризорных и безнадзорных детей, жертв домашнего насилия, людей, испытывающих психологические проблемы, лиц без определенного места жительства и других категорий граждан, имеющих высокий риск попадания в число бедных. Услугами социальных служб ежегодно пользуются миллионы россиян.

Однако сфера социального обслуживания оказалась практически не затронута рыночными преобразованиями, что привело к снижению качества многих социальных услуг, не эффективному использованию ресурсов, игнорированию реальных потребностей отдельных групп населения. Устарела нормативная правовая база.

В целях удовлетворения устойчивой потребности отдельных категорий населения в социальных услугах будет осуществлена оптимизация системы оказания социальных услуг, направленная на повышение качества и увеличение объема услуг, в том числе, по реабилитации и социальной интеграции инвалидов.

Развитие рынка социальных услуг намечается осуществлять с учетом обеспечения доступности этих услуг для бедных групп населения Повышение качества и доступности социальных услуг потребует развития страховых, рыночных механизмов, конкурентной среды, партнерства с организациями гражданского общества и бизнеса, новых моделей управления социальной инфраструктурой. Для решения данной задачи предполагается проводить работу по формированию рынка социальных услуг с равными возможностями для их поставщиков, представляющих государственные и негосударственные социальные службы, созданию новых организационно-правовых форм учреждений социального обслуживания. Будут определены приоритеты предоставления социальных услуг наиболее нуждающимся гражданам, в первую очередь одиноким пожилым гражданам по уходу на дому. Активизируется процесс разукрупнения домов-интернатов, создания домов-интернатов и геронтологических центров малой вместимости.

Отказ от сметного финансирования государственных социальных служб потребует определения фактической стоимости каждой социальной услуги, перехода на оказание социальных услуг на основе государственного заказа, а также их полной или частичной оплаты гражданами, имеющими достаточный уровень дохода.

Особое внимание должно быть уделено использованию потенциала социальных служб для формирования у малоимущих групп населения умений и навыков самообеспечения, развития семейных форм малого предпринимательства, создания групп самопомощи по принципу общего места жительства, общих семейных и профессиональных интересов.

Для приведения нормативной правовой базы в соответствие с поставленными задачами, предполагается:

• разработать новую редакцию федеральных законов, регулирующих сферу социального обслуживания;
• обеспечить единые требования к стандартизации предоставления социальных услуг населению, разработать в помощь органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации пакет модельных стандартов качества социальных услуг;
• разработать нормативы предоставления социальных услуг различным группам населения в зависимости от реальной нуждаемости.
• Для повышения качества и увеличение объема услуг по реабилитации и социальной интеграции инвалидов следует предусмотреть проведение оптимизации системы медико-социальной экспертизы, совершенствования системы реабилитации и социальной интеграции инвалидов, в том числе детей-инвалидов, обеспечения доступности для инвалидов возводимого жилья, объектов социальной инфрастуктуры, транспорта.

Будет завершено формирование федеральных учреждений медико-социальной экспертизы, их оснащение передовыми технологиями диагностики и реабилитации.

Наряду с этим необходимо создать инфраструктуру реабилитационных центров, обеспечивающих комплексную реабилитацию инвалидов и их возвращение к полноценной жизни в обществе, активизировать формирование реабилитационной индустрии по выпуску современных технических средств реабилитации, разработать для каждого инвалида индивидуальную программу реабилитации, включающую меры по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации.

Реализация этих мер обеспечит сокращение численности инвалидов, ежегодный возврат к труду 80-100 тысяч инвалидов, укрепление материально-технической базы реабилитационных учреждений и протезно-ортопедических предприятий, внедрение импортозамещающих технологий.

Распространение бедности среди семей с детьми обуславливает повышенный риск асоциального поведения как самих родителей, так и, в первую очередь, их детей, ведет к безнадзорности и противоправному поведению детей, а в перспективе к воспроизводству бедности в новых поколениях. Для предотвращения последующего воспроизводства бедности, сокращения численности безнадзорных и беспризорных, сокращения социального сиротства и противоправного поведения несовершеннолетних предполагается сосредоточить усилия на реализации следующих мер:

• проведение профилактической работы с семьями на ранних стадиях их социального неблагополучия;
• создания системы комплексной реабилитации детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
• разработка и внедрение инновационных моделей семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей; форм и технологий профилактической и реабилитационной работы с несовершеннолетними, нуждающимися в социальной реабилитации;
• создание системы ювенальной юстиции.

Необходимо создание системы социальной реабилитации групп повышенного риска бедности, включая лиц, отбывших срок лишения свободы, лиц страдающих наркотической и алкогольной зависимостью.

2.1.5. Развитие рынка труда и реформирование системы оплаты труда

Обеспечить устойчиво высокие темпы экономического роста невозможно без развития гибкого рынка труда и создания условий для возникновения эффективных рабочих мест.

Для этого следует обеспечить решение целого комплекса задач в различных областях экономики, и в том числе, развитие эффективных трудовых отношений.

Для формирования гибкого рынка труда необходимо:

• обеспечить совершенствование трудового законодательства;
• развивать территориальную мобильность рабочей силы;
• повышать качество занятости;
• повышать качество оказания государственных услуг в сфере содействия занятости населения.

1. В настоящее время существуют законодательные ограничения, связанные с гибкостью найма, увольнения работников, использованием рабочего времени, совершенствованием системы охраны труда, развитием социального партнерства, которые препятствуют естественному и оперативному изменению структуры занятости на отдельных предприятиях и между отраслями.

Основными направлениями совершенствования трудового законодательства для достижения рациональной занятости, возможности создания новых рабочих мест являются:

• повышение гибкости использования рабочей силы;
• развитие системы социального партнерства на уровне регионов и отдельных предприятий;
• изменение системы предоставления компенсаций за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, а также совершенствование государственной экспертизы условий труда.

2. В Российской Федерации существует целый ряд административных и экономических препятствий для развития трудовой миграции. Это сдерживает переток рабочей силы из трудоизбыточных регионов в трудонедостаточные. Для повышения мобильности рабочей силы необходимо в среднесрочной перспективе направить усилия на:

• снятие административных ограничений для перемещения рабочей силы внутри страны;
• создание эффективного механизма информирования населения о возможностях трудоустройства в различных регионах Российской Федерации;
• формирование экономических условий, содействующих свободному переливу рабочей силы;
• развитие экономических механизмов, обеспечивающих доступность найма и приобретения жилья (что во многом решается с помощью использования ипотечных механизмов и других инструментов, направленных на обеспечение доступности жилья).

3. В сложившихся условиях низкий уровень заработной платы способствует сохранению экономически неэффективных рабочих мест, развитию бедности, ограничивает рост внутреннего потребительского спроса, не стимулирует внедрение эффективных и современных технологий. Сохраняющийся низкий уровень заработанной платы деформирует систему спроса и предложения на рабочую силу.

Увеличение оплаты труда работников бюджетной сферы предусматривает повышение качества занятости, ликвидацию неэффективных рабочих мест. Однако повышение оплаты труда должно сопровождаться ростом производительности труда, повышением качества услуг и товаров.

Основой повышения заработной платы в бюджетных отраслях должно стать повышение качества государственных услуг и реформирование бюджетной сферы. Рост оплаты труда в бюджетном секторе, сопровождающийся необходимыми структурными изменениями в данных отраслях, приведет к росту оплаты труда в целом по экономике и, будет служить стимулом для изменения структуры занятости.

Это потребует:

• повышения реальной заработной платы работников бюджетных отраслей к концу 2008 года не менее чем на 40 процентов;
• осуществления реструктуризации бюджетной сферы, перехода к новым организационным формам хозяйствования бюджетных организаций;
• адаптации к новым условиям хозяйствования отраслевых и региональных систем оплаты труда в различных отраслях бюджетной сферы.

Значительный рост оплаты труда в бюджетном секторе и повышение производительности труда повлечет изменения в структуре занятости. Вместе с тем возможности работников, занятых в бюджетных отраслях, перейти во внебюджетный сектор пока ограничены, что сдерживает переток рабочей силы.

В этих условиях решение вопросов занятости высвобождаемых работников бюджетной сферы потребует координации усилий и взаимодействия органов службы занятости населения, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, объединений работодателей на следующих направлениях:

• развитие новых форм и методов оказания содействия занятости населения, в том числе в части превентивного обучения высвобождаемых работников;
• обеспечение синхронизации процессов высвобождения работников бюджетной сферы и поддержки развития в регионах малого предпринимательства с целью организации собственного дела.

4. В современной экономике условия труда становятся существенным фактором, влияющим на качество занятости и конкурентоспособность продукции отечественных производителей. Около 20% от общего количества рабочих мест в российской экономике связано с опасными и вредными условиями труда. Наличие непрестижных рабочих мест (60% рабочих мест с вредными условиями труда приходится на бюджетообразующие отрасли экономики) ограничивает выбор работы гражданами, увеличивает непроизводительные компенсационные издержки на медицинскую реабилитацию лиц, пострадавших от производственных травм, а также социальную адаптацию граждан, не имеющих работы в течение длительного периода времени.

Производственный травматизм увеличивает численность граждан с ограниченной трудоспособностью, подбор нового рабочего места для которых затруднен. Государственные издержки по реабилитации инвалидов растут.

Для создания условий экономической заинтересованности работодателей в повышении качества производственной среды необходимо сосредоточить усилия на следующих шагах:

• развитие организационных форм проведения экспертизы условий труда, включая привлечение для этих целей негосударственных организаций;
• совершенствование системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Изменение действующего законодательства в части разграничения бюджетных полномочий требует ускоренного решения вопросов становления и развития социального партнерства на уровне субъектов Российской Федерации, создания эффективной системы договорного регулирования социально-трудовых отношений и решения проблем занятости.

Для этого необходимо развивать организационные формы частно-государственного партнерства для решения задач по повышению эффективности трудоустройства граждан и социальной ответственности бизнеса при реструктуризации производства.

5. В настоящее время только треть безработных граждан обращается к услугам органов службы занятости населения. Основными клиентами службы занятости населения являются граждане с низкой конкурентоспособностью на рынке труда, испытывающие трудности при трудоустройстве, в том числе выпускники общеобразовательных учреждений, не имеющие опыта работы, граждане, имеющие длительный перерыв в работе, малоквалифицированные работники. В условиях более динамичных изменений на отраслевых и региональных рынках труда в среднесрочной перспективе повышаются требования работодателей к качеству рабочей силы с учетом предполагаемого роста заработной платы. Необходимо принять меры для того, чтобы органы службы занятости стали важным инструментом перераспределения рабочей силы.

В этой связи основными направлениями совершенствования качества услуг в сфере содействия занятости являются:

• качественное улучшение системы информирования населения о состоянии рынка труда и возможностях трудоустройства в различных отраслях экономики;
• повышение эффективности и уровня охвата граждан (в первую очередь учащихся общеобразовательных и среднеспециальных учреждений) государственными услугами в области профориентации;
• реализация превентивных мер содействия занятости граждан, внедрение эффективных механизмов профилирования безработных граждан;
• совершенствование профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации граждан, ищущих работу;
• расширение номенклатуры и разработка стандартов услуг государственной службы занятости;
• участие органов службы занятости в координации программ по поддержке малого предпринимательства, включая микрокредитование и лизинг оборудования;
• взаимодействие с негосударственными организациями по содействию занятости населения.

2.1.6. Реформа пенсионного страхования

В целях реализации пенсионной реформы в России в 2001 году был принят основной пакет законодательных актов, обеспечивающих переход к новой пенсионной системе.

Несмотря на значительный прогресс в ходе реализации пенсионной реформы (обеспечен переход от распределительной системы финансирования пенсий к смешанной пенсионной системе, организационно дополненной негосударственными организациями, и обеспечивающей широкую возможность выбора застрахованными лицами порядка формирования своих пенсионных накоплений), остается нерешенным целый ряд проблем, тормозящих дальнейшее ее продвижение.

1. Нерешенным остается вопрос реформирования льготных пенсий, назначаемых ранее общеустановленного пенсионного возраста лицам, занятым на рабочих местах с вредными и опасными условиями труда. Проект Федерального закона «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации», разработанный Правительством Российской Федерации, принят Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении 26 июня 2002 года.

2. Остались законодательно неурегулированными вопросы финансирования выплаты накопительной части трудовой пенсии, сформированной как в Пенсионном фонде Российской Федерации, так и в негосударственных пенсионных фондах.

3. Остается нерешенной проблема увеличения финансовой базы пенсионного страхования, что позволило бы увеличить ставку замещения без использования механизмов увеличения бремени уплаты обязательных платежей.

4. Остаются не в полной мере реализованными конкурентные преимущества негосударственных организаций в сфере обязательного пенсионного страхования. Так, остались невостребованными возможности страховых организаций, имеющих опыт осуществления долгосрочного страхования жизни, при осуществлении обязательного пенсионного страхования.

Исходя из указанных проблем, можно выделить следующие основные направления деятельности в рамках нового этапа реформ:

1. Обеспечение скорейшей доработки и принятия проекта федерального закона «О профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации», принятого Государственной Думой в первом чтении.

2. Разработка и обеспечение принятия федеральных законов:

• о порядке финансирования выплат накопительной части трудовой пенсии и особенностях инвестирования пенсионных накоплений, формируемых в пользу граждан предпенсионного и пенсионного возраста в Российской Федерации;
• об особенностях финансирования выплат накопительной части трудовой пенсии сформированной в негосударственных пенсионных фондах;
• о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» в части устранения противоречий и технических неточностей.

3. Разработка проекта федерального закона о дополнительном пенсионном страховании в целях реализации права застрахованных лиц на добровольное вступление в отношения по обязательному пенсионному страхованию.

4. Разработка мер по налоговому стимулированию добровольного пенсионного страхования путем:

• уменьшения налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц на сумму взносов по договорам добровольного пенсионного обеспечения и страхования, осуществленных работодателями за работников и установление вычетов по взносам, осуществленным самими работниками по указанным договорам;
• отнесения в полном объеме расходов по уплате взносов по договорам добровольного пенсионного обеспечения и страхования, осуществленных работодателями за работников, на уменьшение базы обложения налогом на прибыль

5. Разработка мер по развитию механизмов обязательного пенсионного страхования, в том числе путем:

• более широкого использования возможностей паевых инвестиционных фондов для целей управления активами пенсионных фондов;
• уточнения организационно-правового статуса негосударственных пенсионных фондов;
• вовлечения страховых организаций в осуществление обязательного пенсионного страхования на стадии выплаты накопительной части трудовой пенсии;
• разработка законодательных мер по переводу базовой части трудовой пенсии в систему государственного пенсионного обеспечения и на основе признаков, в том числе косвенного характера, определяющих нуждаемость в территориях проживания, предоставления пенсионерам, чье материальное положение соответствует установленным критериям, необходимой помощи.

2.1.7. Развитие институтов гражданского общества

В настоящее время созданы и работают институты, обеспечивающие взаимодействие гражданского общества и государства в решении значимых для страны проблем. Так, Гражданский форум 2001 года дал старт ряду различных тематических площадок (рабочих групп, экспертных советов, комиссий и др.), многим из которых удалось наработать существенные результаты именно благодаря выработке приемлемой и для государства, и для общества позиции и использованию экспертных, коммуникационных и сетевых ресурсов гражданских организаций. В качестве другого примера можно привести новое законодательство о техническом регулировании, предусматривающее участие негосударственных институтов в разработке технических регламентов.

Хотя вклад некоммерческого сектора в экономику страны сегодня составляет около 1% ВВП, а темпы роста выпуска продукции и услуг НКО превышают темпы роста ВВП в целом, ситуация с гражданским обществом в стране характеризуется как «стагнация с тенденцией к ухудшению». По данным международных исследований, Россия не только существенно отстает от стран Восточной и Центральной Европы, но демонстрирует негативную динамику. Если в 1997 году Россия по индексу устойчивости неправительственных организаций опережала большинство стран постсоветского пространства, то сегодня она находится среди таких государств, как Киргизия, Молдова, Армения. Большинство проблем в той или иной мере обусловлены несовершенством законодательства, которое жестко ограничивает деятельность структур гражданского общества и создает недружественную среду для развития инициатив граждан.

Задача содействия развитию гражданского общества носит комплексный характер и должна быть реализована в виде пакета мер законодательного и организационного характера. Эти меры направлены на повышение эффективности НКО, устранение неоправданных ограничений их деятельности, а также создание дополнительных возможностей для реализации гражданских инициатив с учетом имеющегося международного опыта в этой области.

Основными целями в области развития институтов гражданского общества, таким образом, являются: укрепление институтов гражданского общества, представляющих интересы различных социальных и экономических групп; поддержка и развитие каналов взаимодействия гражданского общества и государства.

Приоритетными направлениями развития организаций гражданского общества является:

1. Модернизация законодательства, регулирующего деятельность НКО и благотворительность, включающая:

• расширение круга потенциальных получателей пожертвований;
• устранение разночтений в законодательстве, касающихся определения организационно-правовых форм, структуры органов и порядка управления НКО;
• определение характера прав на имущество организации, возможностей участия в коммерческих организациях;

2. Обеспечение равных условий доступа негосударственных и государственных некоммерческих организаций на рынки социальных услуг, в том числе, путем:

• обеспечения равенства условий налогообложения поставщиков социальных услуг различных организационно-правовых форм;
• установления стандартов качества социального обслуживания, расширение круга организационно-правовых форм НКО, действующих в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов;
• создания транспарентной и конкурентной системы государственной поддержки независимых самоорганизующихся молодежных и детских общественных объединений;
• формирования нормативной и методической базы для широкого внедрения конкурсов государственного (муниципального) социального заказа и грантов.

3. Обеспечение прозрачности деятельности НКО для населения, органов государственной власти и местного самоуправления, включая:

• внесение изменений в законодательство о некоммерческих организациях, устанавливающих обеспечивающие высокий уровень прозрачности отчётности правила контроля за использованием некоммерческими организациями имущества;
• принятие федерального законодательства о фондах, финансирующих некоммерческую деятельность на основе получения дохода от размещения инвестиций;
• содействие развитию независимых попечительских советов, предотвращению конфликта интересов и др.

4. Принятие законодательства о продвижении общественных интересов, а также разработка модельных региональных и муниципальных нормативно-правовых актов и других документов, регулирующих процедуры продвижения общественных интересов.

5. Развитие механизмов независимой общественной экспертизы и государственно-общественных консультаций на ранних стадиях подготовки и принятия решений, в том числе:

• разработка нормативной базы, регулирующей проведение консультаций органов государственной власти и местного самоуправления с заинтересованной общественностью на ранней стадии подготовки и принятия решений (аналогично закону о техническом регулировании);
• разработка нормативной и методической базы в области проведения обязательных публичных слушаний по бюджетным и другим общественно значимым вопросам;
• создание общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, а также содействие созданию таких советов при органах исполнительной власти в регионах и в органах местного самоуправления, имея в виду обеспечение транспарентного механизма формирования таких советов, включающего переговоры с сетевыми гражданскими организациями и коалициями гражданских организаций.

6. Развитие механизмов общественного мониторинга, включая:

• внедрение процедур мониторинга и оценки бюджетных услуг с привлечением населения; переход к бюджетированию по результатам на основе анализа мнения потребителей бюджетных услуг;
• содействие проведению общественного мониторинга хода реализации и результатов реформ в образовании, здравоохранении, административной реформы, реформы местного самоуправления и др.

7. Создание механизмов, способствующих устойчивому взаимодействию гражданского общества и бизнеса, содействие расширению социальной ответственности бизнеса, в том числе:

• содействие развитию добровольной социальной отчетности предприятий, действующих на конкурентном рынке;
• содействие (в том числе законодательное) саморегулированию бизнеса;
• содействие развитию социальной рекламы.

8. Развитие законодательства в области взаимодействия правоохранительных органов и общественности, включая обеспечение прав человека при усилении мер безопасности, общественный контроль за местами предварительного заключения и пенитенциарными учреждениями, вопросы ювенальной юстиции и др.

9. Развитие системы гражданского образования, направленного на обеспечение граждан знаниями и навыками, необходимыми для активного участия в демократическом гражданском обществе. Предполагает поэтапное введение профильных образовательных курсов в высших и средних учебных заведениях, а также реализацию программ в сфере практического и внешкольного образования, направленного на все группы населения. Предусматривает расширение участия России в программах по развитию гражданского образования ЮНЕСКО, Совета Европы и других международных организаций.

2.1.8. Формирование рынка доступного жилья

Качество жилищный условий, а также уровень доступности жилья, которое удовлетворяло бы потребностям и платежеспособному спросу населения, является одним из ключевых факторов развития «человеческого» капитала, а также в значительной степени определяет мотивацию экономического поведения граждан. Реальная возможность заработать на достойное жилье для значительных групп населения будет способствовать активизации их экономической деятельности, а четкое определение групп, перед которыми общество несет определенные обязательства в части удовлетворения их жилищных потребностей, — преодолению иждивенческих настроений у значительной части общества.

В настоящее время в России, несмотря на создание основ функционирования рынка жилья, реально приобретение, строительство и найм жилья рыночными способами доступно ограниченному кругу домохозяйств с высокими доходами вследствие неразвитости институтов жилищного кредитования, инфраструктуры рынка жилья, высокого уровня рисков и издержек на этом рынке. Однако, даже ограниченный существующий платежеспособный спрос на жилье превышает предложение на рынке, что отражается в росте цен. Недостаточные объемы жилищного строительства отражают неэффективность данного сектора, высокую степень его монополизации как следствие непрозрачной системы предоставления земельных участков для строительства и высоких административных барьеров получению разрешений на строительство жилья.

Целью политики в сфере формирования в России рынка доступного жилья является создание эффективного жилищного сектора, действующего на рыночных принципах и удовлетворяющего жилищные потребности основной части населения на уровне, соответствующем их платежеспособному спросу, а также механизмов участия государства в поддержке развития и функционирования этого рынка в целом и повышении доступа на него для определенных групп населения, нуждающихся в такой поддержке.

На основе анализа и обсуждения основных проблем, препятствующих развитию рынка жилья и жилищного строительства, обобщения уже существующих законодательных предложений, в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен пакет законодательных актов, принятие которых необходимо для формирования рынка доступного жилья в России.

Принятие данного пакета законодательных предложений позволит создать правовые условия для формирования рынка доступного жилья за счет:

• развития институтов долгосрочного жилищного финансирования граждан (ипотечное кредитование на цели приобретения жилья, кредитование участия граждан в долевом строительстве многоквартирных домов, кредитование индивидуального жилищного строительства, жилищно-накопительные формы и другие);
• создания условий для увеличения объемов жилищного строительства через внедрение открытых конкурентных процедур предоставления прав собственности на сформированные земельные участки застройщикам, упрощение процедур согласования и экспертизы градостроительной и проектной документации, развитие системы кредитования застройщиков на цели жилищного строительства, а также установление прозрачных и эффективных процедур финансирования развития коммунальной инфраструктуры для объектов нового жилищного строительства;
• повышения эффективности функционирования рынка жилья в результате снижения административных барьеров и транзакционных издержек на рынке, защиты прав граждан — добросовестных приобретателей жилья, оптимизации системы налогообложения участников жилищного рынка с целью повышения его прозрачности и стимулирования развития эффективных институциональных форм организации.

В новых правовых условиях, складывающихся после принятия пакета законопроектов, деятельность Правительства должна быть сконцентрирована на решении следующих задач.

1. Формирование жилья социального использования для решения государством и органами местного самоуправления задачи обеспечения жильем малоимущих и других установленных законом категорий граждан, а также предоставление безвозмездных субсидий определенным группам населения (работникам бюджетной сферы, молодым семьям, военнослужащим и другим) с целью повышения доступности жилья и жилищных кредитов.

2. Содействие развитию банковского сектора, предоставляющего гражданам долгосрочные (на 10-20 лет) кредиты на приобретение жилья под залог этого жилья (ипотека), на участие в строительстве многоквартирных домов, на строительство индивидуальных домов и другие, а также развитию жилищно-накопительных институтов.

3. Обеспечение защиты прав собственности граждан на жилье, основанной на государственных системах учета и регистрации прав на недвижимость, усилении прав добросовестных приобретателей жилья и других объектов недвижимости, обеспечение финансовых гарантий возмещения ущерба стороне, права которой были нарушены (выплата Российской Федерацией компенсации за утрату права собственности на жилое помещение).

4. Обеспечение доступа банковской системы к долгосрочным ресурсам пенсионной и страховой системы, к средствам других институциональных инвесторов через развитие рынка ипотечных ценных бумаг для финансирования долгосрочных кредитов населению. С целью поддержки формирования вторичного рынка ипотечных кредитов и рынка ипотечных ценных бумаг на первоначальном этапе необходимо государственное участие через созданное Правительством Российской Федерации Агентство по ипотечному жилищному кредитованию.

5. Содействие развитию новых институтов инфраструктуры рынка жилья — страхования ипотечных кредитов, кредитных бюро и других. С целью снижения стоимости сделок на рынке жилья и ипотечного кредитования требует совершенствования деятельность государственных систем регистрации прав на недвижимость и учета объектов недвижимости (повышение прозрачности, надежности и информационной доступности, снижение затрат и времени обслуживания для участников рынка жилья).

6. Снижение административных барьеров доступа застройщиков на рынок жилищного строительства, получения земельного участка с установленными регламентами разрешенного использования и разрешения на строительство.

7. Установление четких и прозрачных процедур территориального планирования на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, а также правового зонирования с установлением градостроительных регламентов и видов разрешенного использования недвижимости на уровне муниципальных образований.

8. Обеспечение перехода к предоставлению застройщикам для целей жилищного строительства сформированных земельных участков в собственность на торгах и до начала строительно-инвестиционного процесса. Это обеспечит возможность привлечения застройщиками кредитных ресурсов на строительство жилья под залог земельных участков и возводимого жилья. Существенную роль в этом процессе призваны играть органы местного самоуправления, ответственные за развитие территорий муниципалитетов.

9. Содействие увеличению предложения земельных участков для жилищного строительства, обустроенных базовой инженерно-коммунальной инфраструктурой, в том числе путем предоставления средств на возвратной основе на поддержку соответствующих проектов.

10. Содействие привлечению частного капитала в сферу развития инженерно-коммунальной инфраструктуры (региональные и муниципальные заимствования на развитие инфраструктуры, привлечение к развитию коммунальной инфраструктуры частных операторов-инвесторов на условиях инвестиционных (концессионных) соглашений), в том числе путем государственного участия в создании институтов, облегчающих доступ муниципалитетов и коммунальных предприятий к средствам частных инвесторов и кредиторов.

Решение указанных задач позволит существенно расширить платежеспособный спрос населения на жилье, увеличить предложение жилья, в том числе за счет увеличения объемов жилищного строительства, и обеспечить доступность жилья для основных групп населения.

2.1.9. Политика в сфере культуры и массовых коммуникаций

Сфера культуры и массовых коммуникаций на данном этапе рассматривается не только как производитель и хранитель культурных ценностей, но и как важный сектор экономики, обеспечивающий рост занятости, значительный приток доходов от туризма, способствующих развитию других отраслей экономики.

Важнейшая задача государственной культурной политики Российской Федерации заключается не только в сохранении существующего культурного потенциала, но и в адаптации традиционных направлений культуры к современным условиям, стимулировании возникновения новых направлений развития культуры и массовых коммуникаций. Должны быть созданы стимулы для роста культурного и духовного потенциала нации, создающего условия для формирования человеческого капитала.

На современном этапе экономического развития остро стоит проблема соотношения доли государственного и частного финансирования сферы культуры и массовых коммуникаций. Опыт развитых стран свидетельствует о том, что государственный бюджет, как источник финансирования культуры, является необходимой составляющей, но не единственной. Это объясняется, прежде всего, социально-экономической природой культуры.

Государственная поддержка сферы культуры и массовых коммуникаций обуславливается социальной и национальной политикой государства, направленной на обеспечение широкого доступа к сокровищницам культуры, сохранения национальной самобытности культур национальных меньшинств, содействие культурному просвещению населения и развитию народных талантов и творчества.

Следует отметить, что политика централизованного финансирования в ряде случаев лишила активности многих общественных и частных антрепренеров, меценатов, способных развивать на местах при определенных условиях полезную культурно-эстетическую деятельность и конкурирующих в этом с предприимчивостью государства. В то же время принципы партнерства и смешанных форм финансирования предопределяют широкую диверсификацию источников финансирования культуры и средств массовых коммуникаций, стимулирование финансовой самостоятельности учреждений культуры, а также привлечения средств частных спонсоров и меценатов.

Основными целями политики в сфере культуры и массовых коммуникаций на среднесрочный период будут являться, во-первых, сохранение и развитие многообразия и самобытности традиций национальной культуры, во-вторых, формирование единого культурного и информационного пространства, отвечающего требованиям современного этапа экономического развития нашей страны.

Основными приоритетными направлениями в этот период станут:

1. сохранение культурного потенциала и культурного наследия;
2. обеспечение доступа к культурным ценностям и доступности услуг культуры для всех слоев населения;
3. создание стимулов для роста разнообразия форм культурной деятельности и условий для расширения круга потребителей услуг культуры;
4. интеграция в мировой культурно-информационный процесс.

Для решения поставленных задач в среднесрочном периоде предстоит осуществить основные меры:

1. Сохранение культурного потенциала и культурного наследия, предполагающее:
   
   
• создание общероссийских систем мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры, сохранности предметов музейного, архивного, библиотечного фондов и кинофонда, проведение инвентаризации состава объектов культурного наследия, переход на более высокий технологический уровень оперативного учета и контроля использования фондов;
• создание условий для предотвращения утраты объектов культурного и общественно — исторического наследия, предусматривающих экономические, правовые и организационные меры, стимулирующие и вынуждающие держателей и пользователей объектов культуры обеспечивать их сохранность и надлежащее содержание;
• развитие национальных школ художественного творческого образования;
• поддержка особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации.
  
  
2. В целях обеспечения равных возможностей доступа к культурным ценностям для жителей различных территорий России и представителей разных социальных групп необходимо:
   
   
• повышение адресности и увеличение разнообразия форм помощи, предоставляемой для потребления информационных услуг и услуг культуры;
• обеспечение доступа населения к социально значимой информации путем создания на базе общедоступных библиотек общероссийской сети центров правовой, деловой, экологической, муниципальной, потребительской и другой информации;
• последовательное формирование отношений социального партнерства государства, общества и театрально-концертных организаций;
• достижение максимального охвата населения страны социально значимым пакетом телерадиопрограмм федерального и регионального уровней;
• расширение сферы и улучшение организации оказания услуг архивами по обеспечению граждан необходимой информацией, связанных с реализацией их законных прав и свобод, в том числе на получение различных видов социальной поддержки.
  
  
3. Создание стимулов для роста разнообразия форм культурной деятельности и условий для расширения круга потребителей услуг культуры путем:
   
   
• внедрения информационных технологий, позволяющих расширить потенциальный круг потребителей услуг организаций культуры, прежде всего библиотек и музеев;
• содействия производству продукции, отвечающей современным потребностям граждан, общества и государства на основе архивных документов;
• роста количества услуг, предоставляемых музеями, разнообразие форм деятельности и ее актуализация в соответствии с выявленными интересами и потребностями реальных и потенциальных посетителей;
• распространение лучших традиций и достижений в сфере российской культуры, искусства и массовых коммуникаций;
• поддержку творчески одаренной молодежи путем предоставлений грантов и стипендий;
• защиты авторских, смежных и имущественных прав в сфере культуры и массовых коммуникаций.
  
  
4. Для интеграции в мировой культурно-информационный процесс и повышения конкурентоспособности продуктов отечественной культуры необходимо:
   
   
• расширение присутствия российского кино в мировом культурном пространстве, активизация делового сотрудничества российских организаций кинематографии с зарубежными партнерами;
• переход на новый технический уровень вещания, включая замену аналогового телерадиовещания цифровым;
• распространение за рубежом лучших произведений отечественного драматического, оперного, балетного и циркового искусства;
• развитие вещания на страны ближнего и дальнего зарубежья и международного телерадиообмена с целью достойного представления России за рубежом и ее интеграции в мировое информационное пространство.

2.1.10. Развитие сферы туризма

Туризм является одной из высокодоходных и динамично развивающихся отраслей мировой экономики, на его долю приходится около 10% мирового валового национального продукта, мировых инвестиций, рабочих мест и мировых потребительских расходов. Он способствует диверсификации экономики, создавая отрасли, обслуживающие сферу туризма и является существенным источником валютных поступлений. Кроме этого туризм является важным фактором реализации внешней политики государства.

Российская Федерация, несмотря на свой высокий потенциал, занимает незначительное место нa мировом туристском рынке.

Препятствуют его развитию отсутствие некоммерческой рекламы страны за рубежом, отрицательный имидж России, создаваемый как отечественными, так и зарубежными СМИ, а также неразвитость инфраструктуры и внутригостиничного сервиса, низкое качество предоставляемых населению туристских услуг.

В стране необходимы радикальные меры, чтобы переломить существующие негативные тенденции в сфере отечественного туристского рынка, и изменить структуру и масштабы туризма в пользу внутреннего и въездного.

Сектор туризма представляет собой существенный недоиспользованный национальный ресурс, который должен стать не только самоокупаемым, но и серьезным источником доходной части российской экономики.

Цель политики развития сферы туризма на среднесрочную перспективу состоит в формировании современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей как российских, так и иностранных граждан в туристских услугах, обеспечение условий для устойчивого развития туризма в России.

Для реализации поставленной цели необходимо обеспечить решение следующих задач:

• создание условий для развития внутреннего и въездного туризма;
• повышение качества туристского обслуживания;
• формирование современной маркетинговой стратегии продвижения туристского продукта на внутреннем и международном рынках.

Для решения поставленных задач в среднесрочном периоде предстоит осуществить ряд ключевых мер.

1) Учитывая, что въездной и внутренний туризм в значительной степени является импортозамещающим и экспортоориентированным сектором экономики, для его развития необходимо:

• создание условий для привлечения инвестиций как российских, так и зарубежных, в первую очередь в развитие сети гостиниц туристского класса (2-3 «звезды») и, в том числе, малых гостиниц;
• создание национальных гостиничных цепей, в том числе на базе памятников историко-культурного наследия;
• совершенствования визовой стратегии в отношении туристов из стран, не представляющих миграционной опасности;
• создания условий для развития социального туризма.

2) Для повышения качества туристского обслуживания предусматривается:

• введение в действие механизма экономической ответственности туроператоров и турагентств в целях защиты прав потребителей;
• сoвepшeнcтвoвaние cyщecтвyющиx квaлификaциoнныx тpeбoвaний (пpoфeccиoнaльныx cтaндapтoв) к ocнoвным дoлжнocтям paбoтникoв тypиcтcкoй индycтpии;
• проведение государственной классификации средств размещения;
• создание и реализация учебных программ, соответствующих отраслевым потребностям и предусматривающих практическое обучение персонала, включая внутригостиничный и внутрифирменный тренинг, реализацию специализированных программ повышения квалификации менеджеров высшего управленческого звена туристско-гостиничного бизнеса;
• пoддepжка пepcпeктивныx пpиклaдныx иccлeдoвaний в oблacти тypизмa.

3) Для формирования современной маркетинговой стратегии продвижения туристского продукта на внутреннем и международном рынках необходимо:

• широкомасштабное проведение peклaмнo-инфopмaциoнной кaмпaнии в средствах массовой информации в России и за рубежом;
• развитие выставочно-ярмарочной деятельности в сфере туризма, в тoм числе представление туристских возможностей страны единым российским национальным стендом;
• организация презентаций туристских возможностей Poccии в ocнoвныx cтpaнax, направляющих туристов в Россию;
• организации сети информационных центров для иностранных и российских туристов в местах прохождения наибольших туристских потоков;
• формирования современной статистики туризма, соответствующей международным требованиям.

Решение задач эффективного развития туризма позволит значительно развить внутренний туризм, увеличить поток иностранных туристов в Россию и приток валютных поступлений в экономику страны, а также обеспечить, с одной стороны, рост налоговых отчислений в бюджеты различных уровней, а с другой стороны, учитывая значительный мультипликативный эффект туризма, стимулировать развитие смежных отраслей экономики и повышение занятости населения

2.2. Повышение эффективности государственного управления и регулирования

2.2.1. Реформа государственного управления

В среднесрочном периоде предстоит завершить начатое в 2000-2004 годах кардинальное реформирование системы государственного управления. Активно идет процесс упорядочения полномочий федеральных органов исполнительной власти, разработки для них плановых и оценочных показателей, сделаны первые практические шаги по реформированию государственной службы, снижению административных барьеров.

Вместе с тем, ряд ключевых задач административной реформы и реформы государственной службы достигнут не был. Осталась в целом не решенной задача оптимизации полномочий государственных органов, при этом не минимизирован риск наделения органов власти новыми избыточными функциями. На недостаточном уровне остается результативность и экономичность работы государственных органов, качество предоставляемых государством услуг. Не решены проблемы формирования эффективной системы позитивной мотивации служебной деятельности. Крайне острой по-прежнему остается проблема коррупции на государственной службе. Деятельность государственных органов недостаточно регламентирована и слабо контролируется со стороны гражданского общества.

Приостановка, неэффективность или промедление в адекватном управленческом и ресурсном обеспечении административной реформы неизбежно приведет к неэффективной реализации государственным аппаратом принимаемых политических решений, падению доверия граждан к органам государственной власти, нарастанию потерь, связанных с коррупцией, общему отставанию страны в социально-экономическом развитии.

В рамках реформы государственного управления предстоит решить задачи: оптимизации функций органов исполнительной власти; внедрения методов управления по результатам; внедрения стандартов государственных услуг и административных регламентов, обеспечения информационной открытости государственных органов, их взаимодействия со структурами гражданского общества; привлечения и отбора на государственную службу ориентированных на достижение результата, способных, квалифицированных кадров; создания системы эффективного обучения государственных служащих; реализации эффективной антикоррупционной политики.

1. Оптимизация функций органов исполнительной власти предусматривает устранение неэффективного государственного вмешательства через упразднение избыточных функций и реформирование системы надзора и контроля, законодательное закрепление процедуры публичного доказательства целесообразности введения мер государственного регулирования предпринимательской деятельности исходя из презумпции нецелесообразности государственного вмешательства.

2. Реформирование системы надзора и контроля потребует устранения дублирования контрольно-надзорных функций, выделения из функций государственных и муниципальных органов невластных функций (проведение экспертиз, исследований, обследований и др.), при четком регламентировании проведения контрольно-надзорных мероприятий.

3. Повышение эффективности функционирования органов исполнительной власти, обеспечение ориентации их деятельности на реализацию стратегических приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации требует внедрения методов управления по результатам. В случае, если достижение общей правительственной цели находится в компетенции нескольких органов исполнительной власти, будут сформулированы межведомственные целевые задания, позволяющие разделить и определить сферу ведения каждого из органов власти.

4. Стандартизация государственных услуг позволит упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности. В этих целях необходимо сформировать исчерпывающие реестры государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти в связи с исполнением ими своих полномочий, реализацией прав, законных интересов и обязанностей граждан и организаций, а также принять нормативно-правовые акты, устанавливающие их стандарты в виде нормативных требований к качеству, срокам, порядку предоставления государственных услуг.

5. Задача повышения эффективности реализации полномочий органов исполнительной власти и их взаимодействий будет решаться на основе внедрения административных регламентов т.е. обязательных требований к порядку, процедурам и административно-управленческим процессам, обеспечивающим исполнение их полномочий.

6. Важным направлением административной реформы, в т.ч. обеспечивающим действенность вводимой системы стандартов государственных и муниципальных услуг, а также административных регламентов, должно стать создание эффективного механизма досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц, а также урегулирование процедур и оснований их обжалования в специализированном (административном) судопроизводстве.

7. Оптимизации масштабов и структуры государственного управления будет способствовать внедрение конкурентных принципов предоставления государственных услуг, включая создание возможности для участия негосударственных организаций в предоставлении отдельных услуг на конкурентной основе.

8. Обеспечение информационной открытости деятельности органов исполнительной власти и участия в их деятельности структур гражданского общества требует законодательного закрепления процедуры раскрытия и закрытия информации о деятельности государственных органов. Необходима разработка механизмов общественной экспертизы, государственно-общественных консультаций и общественного мониторинга на ранних стадиях подготовки и принятия решений, а также обеспечение публичности принятых решений.

9. В ходе реформы должны быть созданы условия для эффективного развития кадрового потенциала государственной гражданской службы. Широкое распространение должны получить конкурсы на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы, современные формы проведения аттестации, новый порядок присвоения классных чинов. Будут сформированы исчерпывающие реестры должностей государственной гражданской службы, сформулированы четкие квалификационные требования к отдельным должностям, начнет действовать система кадрового резерва, обеспечивающая полный учет, обоснование политики продвижения и ротации кадров.

10. Необходимо внедрить новые механизмы подготовки государственных гражданских служащих, включающие конкурсный порядок размещения государственного заказа на подготовку государственных служащих, внедрение договоров на обучение с обязательством дальнейшего прохождения государственной службы и замещения определенной должности после окончания обучения. Получат распространение новые формы дополнительного профессионального образования.

11. В ближайшее время нужно создать систему планирования и оценки результативности служебной деятельности, базирующуюся на должностных регламентах. С результатами служебной деятельности должна быть увязана оплата труда государственных служащих, а ее уровень должен стать конкурентным и соответствовать по отдельным должностным позициям рынку труда для обеспечения надлежащих стимулов и закрепления квалифицированных кадров. На государственной службе необходимо активно внедрять служебные контракты, включающие показатели сложности и результативности деятельности.

12. Большие перспективы связаны с внедрением информационных технологий в сфере государственного управления, созданием элементов электронного правительства, включая обеспечение информационной открытости, развитие систем электронного документооборота, общегосударственных информационных ресурсов, расширения набора услуг, предоставляемых в электронной форме. Часть административных регламентов должна быть реализована в электронной форме (в форме электронных административных регламентов), позволяющей обеспечить оперативность, информационную насыщенность управленческих решений и постоянный контроль их исполнения. Должна быть обеспечена координация мероприятий административной реформы и программ, стимулирующих использование информационных технологий в государственном управлении.

13. Необходимость внедрения принципов и положений административной реформы на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, потребует реализации мер эффективной поддержки и стимулирования территорий федеральными органами власти.

Для реформирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти потребуется определить критерии необходимости создания новых территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и сохранения существующих, передать функции ряда территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которые могут исполняться на региональном уровне, органам власти субъектов Российской Федерации.

14. Реализация антикоррупционной политики будет включать в себя проведение анализа принятых и принимаемых нормативных правовых актов на коррупциогенность, внедрение ведомственных антикоррупционных программ, создание механизмов общественной поддержки антикоррупционной политики. Будет активизирована работа Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией, созданы аналогичные советы в федеральных округах и субъектах Российской Федерации, обеспечена эффективная деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в органах государственной власти.

2.2.2. Приватизация и управление государственной собственностью

Несмотря на сокращение объема государственной собственности, государственный и муниципальный сектор экономики остаётся излишне громоздким, и неэффективно управляемым. Политика управления государственной и муниципальной собственностью в 2005-2008 годах должна строиться на принципах строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства.

Основные задачи Правительства в этой сфере на 2005-2008 годы:

• принятие законодательных и организационных мер, направленных на сокращение избыточной части государственного и муниципального сектора, которая не обеспечивает выполнения функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
• повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества, необходимого для обеспечения выполнения функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
• определение стратегических направлений трансформации государственного сектора.

В рамках решения первой задачи в процессе административной реформы определены перечни федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных учреждений, подлежащих реорганизации, ликвидации, приватизации, передаче на другой уровень государственной собственности. Необходимо в течение 2005 года принять соответствующие распоряжения Правительства Российской Федерации в отношении указанных предприятий и учреждений. Данная работа должна также быть обеспечена новым порядком планирования приватизации федерального имущества на трехлетний период.

Помимо этого, должен быть также проработан ряд законодательных инициатив Правительства Российской Федерации, направленных на:

• отказ от использования права хозяйственного ведения, преобразование сохраняемых в государственной собственности унитарных предприятий в государственные учреждения, акционерные общества, 100 акций которых принадлежит государству (в ограниченном числе жестко регламентированных случаев в федеральные казенные предприятия);
• тиражирование принципов и механизмов реформирования федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных учреждений на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для обеспечения выравнивания темпов реформирования государственного и муниципального сектора экономики;
• преобразование государственных учреждений, излишних для обеспечения выполнения функций государства, в иные формы некоммерческих и коммерческих организаций.

Для выполнения второй задачи необходимо принятие следующих мер:

• разработка моделей управления имуществом, находящимся в федеральной собственности (механизмы эффективного управления имуществом федеральных государственных предприятий и учреждений, пакетами акций АО с участием Российской Федерации, изъятия неиспользуемого или используемого не по назначению федерального имущества, вовлечения в оборот временно не используемого закрепленного имущества и имущества казны);
• оптимизация деятельности государственных и муниципальных учреждений в части обеспечения необходимого количества и качества производства продукции, работ, услуг, и соответствия расходов на их производство установленному объему финансирования из средств федерального бюджета;
• пересмотр действующего порядка предоставления средств федерального бюджета на увеличение основных средств собственности негосударственных коммерческих организаций;
• разработка новых механизмов управления государственной и муниципальной собственностью, включая передачу государственного имущества в концессию.

Для выполнения третей задачи необходимо определить направления изменения госсектора в сторону:

• значительного сокращения многообразия задач, возлагаемых на предприятия государственного и муниципального сектора;
• снижения их доли в общем объеме промышленного и сельскохозяйственного производства;
• укрупнения предприятий госсектора путем слияний и присоединений, формирования концернов и холдингов, которая может стать основой для создания конкурентоспособных корпораций, в капитале которых участвует государство, позволит сократить непроизводительную конкуренцию между предприятиями госсектора;
• сокращения численности самостоятельных хозяйствующих субъектов госсектора, которая позволит сосредоточить управление на определении стратегии деятельности ограниченного числа крупных хозяйствующих субъектов, предоставив последним возможности по определению не только собственной тактики, но и стратегии подчиненных им предприятий;
• приближения предприятий государственного и муниципального сектора по условиям ведения хозяйственной деятельности к частным предприятиям; постепенного устранения особенностей правового регулирования применительно к акционерным обществам, созданным в ходе приватизации; ограничения практики прямого и косвенного государственного субсидирования предприятий, функционирующих в конкурентной среде.

2.2.3. Налоговая реформа

Среди наиболее важных направлений дальнейшего совершенствования российской налоговой системы необходимо отметить следующие:

1. Завершение работы над Налоговым кодексом Российской Федерации. Прежде всего, это касается регулирования ряда налогов, взимание которых в настоящее время регламентируется иными законодательными актами, в частности, некоторых имущественных налогов.

2.Совершенствование налогового администрирования. Решение проблемы уклонения от налогообложения лежит по большей части в области совершенствования налогового администрирования и деятельности правоохранительной системы, а не изменения норм, регулирующих взимание отдельных налогов. В частности, необходима более четкая координация деятельности и информационное взаимодействие налоговых органов и органов внутренних дел, совершенствование процедур регистрации налогоплательщиков и мониторинга их деятельности с целью своевременного выявления случаев уклонения от налогообложения.

Помимо этого необходимо совершенствование налогового законодательства по следующим направлениям:

• предотвращение манипулирования ценами сделок между взаимозависимыми и контролируемыми лицами в целях уклонения от налогообложения, для чего необходимо уточнение положений об определении взаимозависимых и контролируемых лиц, определении цен товаров, работ и услуг в целях налогообложения;
• уточнение понятий «обособленные подразделения» путем приведения его в соответствие с терминами «филиал и представительство», используемыми в гражданском законодательстве;
• создание условий для стимулирования налоговых органов к наиболее эффективному сбору платежей не только в федеральный, но и территориальные бюджеты;
• уточнение понятия «налоговый резидент»;
• совершенствование системы налогового контроля, в частности, упорядочение процесса проведения камеральных проверок, а также исключение возможности истребования неограниченного перечня документов от налогоплательщика без проведения выездной проверки;
• законодательное закрепление значения и правовых последствий проведения повторных налоговых проверок в качестве меры, направленной на выявление нарушений законодательства о налогах и сборах органами налогового контроля;
• создание единой базы данных по утраченным паспортам;
• введение системы электронной обработки информации, содержащейся в счетах-фактурах;
• разработка стандартов обслуживания налогоплательщиков налоговыми органами;
• уточнение определения момента возникновения налогового обязательства и порядка применения налоговых санкций;
• снижение затрат на формирование налоговой отчетности путем существенного приближения правил налогового учета к правилам бухгалтерского учета.

3. Налог на добавленную стоимость. Основные направления совершенствования НДС лежат в плоскости приближения к международным стандартам, т.к. это позволит повысить эффективность и нейтральность налога, снизить административные издержки и издержки налогоплательщиков по исполнению налогового законодательства. Для этих целей предстоит:

• осуществить переход на взимание НДС (включая предоставление права на налоговый вычет) по методу начислений, основываясь на данных о выставлении и получении счетов-фактур, либо (в зависимости от того, какое событие произошло ранее) отгрузке или оплате товара (работы, услуги);
• осуществить переход к единой ставке НДС;
• сократить срок возврата налога на добавленную стоимость по экспортным операциям, уточнить механизм применения нулевой ставки налога на добавленную стоимость, в том числе перечня документов;
• перейти к общему порядку принятия к вычету НДС, уплаченного при осуществлении капитальных вложений;
• освободить от НДС операций по передаче в собственность граждан и юридических лиц, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, в том числе занятых ранее приватизированными предприятиям, а также представляемых в собственность на торгах;
• произвести модернизацию информационных технологий и процедур, используемых налоговыми органами для мониторинга деятельности налогоплательщиков, с целью оперативного выявления фактов уклонения от уплаты НДС;
• закрепить обязанность представления налоговых деклараций и расчетов по налогам и информации, содержащейся в счетах-фактурах, в электронном виде.

4. Налог на прибыль. В части совершенствования налога на прибыль будет, во-первых, изменен порядок отнесения на расходы в целях налога на прибыль расходов на осуществление НИОКР, с целью стимулирования инновационной активности. В этой связи будут предприняты следующие меры:

• сокращены сроки, в течение которых расходы на НИОКР включаются в состав прочих расходов в целях налога на прибыль (возможно установление общего порядка);
• включен в состав прочих расходов весь объем расходов на НИОКР, которые не привели в положительному результату.

Во-вторых, будет изменен порядок переноса убытков на будущее, учитываемых при определении налоговой базы налога на прибыль, для стимулирования инвестиционной деятельности предприятий — резидентов особых экономических зон, а в дальнейшем — рассмотрен вопрос об изменении этого порядка в отношении всех налогоплательщиков.

5. Налог на доходы физических лиц. Плоская шкала подоходного налога в среднесрочной перспективе будет сохранена. В силу того, что данный налог является основным доходным источником региональных и местных бюджетов, будут приняты меры по обеспечению зачисления доходов от этого налога в бюджет по месту жительства налогоплательщика.

В ближайшие годы необходимо осуществить постепенное увеличение вычетов на образование и здравоохранение (в т.ч. медицинское страхование), а также пенсионное страхование.

6. Налог на добычу полезных ископаемых. Структура запасов углеводородного сырья резко ухудшается в результате опережающей выработки наиболее рентабельных частей месторождений и залежей. В среднесрочной перспективе будет осуществлен переход от единых ставок НДПИ на добываемые углеводороды к дифференцированным в зависимости от горно-геологических и экономических характеристик месторождений ставкам.

7. Региональные и местные налоги. Эффективное предоставление государственных услуг на региональном и местном уровнях власти требует наличия фискальной автономии субъектов Федерации и муниципальных образований. Для этих целей необходимо в ближайшее время создать условия для взимания налога на жилую и коммерческую недвижимость как основной элемент фискальной автономии, соответственно, местных и региональных властей.

2.2.4. Совершенствование механизмов природопользования

Одним из важнейших активов государства являются природные ресурсы, которые представляют собой не только основу для развития экономики и социальной сферы, но и гарантию нормальной жизнедеятельности будущих поколений.

На сегодняшний день природные ресурсы используются государством недостаточно эффективно. Отсутствуют чёткие, прозрачные условия доступа природопользователей к ресурсам. Интересы государства как собственника зачастую не защищены в полной мере, а пользователи природных ресурсов, в свою очередь, не мотивированы к эффективному их использованию. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов имеет устойчивую тенденцию к ухудшению, что повышает требовательность к рациональному природопользованию.

Для решения указанных проблем необходимо реализовать следующие меры.

В целом в сфере природопользования:

• закрепление в федеральной собственности основных видов природных ресурсов, четкое разграничение полномочий федерального центра и регионов по вопросам распоряжения ресурсами;
• внедрение гражданско-правовых начал в отношения между государством и пользователями природных ресурсов, что позволит обеспечить стабильность режима пользования, прозрачность имущественных отношений, определенность в процедурах решения споров с установлением благоприятных для действующих природопользователей переходного периода и процедур перехода на новую систему;
• четкое законодательное закрепление платности перехода права пользования природными ресурсами от государства к природопользователю;
• реформирование системы технического регулирования (нормативов, стандартов) природопользования в целях сокращения избыточного административного давления;
• разработка новой системы классификации и государственного учета природных ресурсов, гармонизированной с международными правилами.
• усиление роли государства в регулировании рационального пользования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов, в том числе, создание эффективной системы контроля.

В недропользовании:

• безусловное применение состязательной процедуры предоставления прав пользования недрами на основе аукционов (за исключением закрытого перечня оснований для принятия индивидуальных решений по вопросам, связанным с интересами национальной безопасности, выполнения обязательств по международным договорам), ужесточение антимонопольного контроля при проведении аукционов, направленного на выявление и пресечение сговора хозяйствующих субъектов;
• улучшение, в целях адекватного учета условий разработки месторождений при дифференцировании платы за пользование природными ресурсами, системы учета качества и количества добываемых природных ресурсов;
• разработка подходов к учету в перспективе большего числа факторов, оказывающих влияние на сложность разработки месторождений, в качестве параметров дифференциации платежей за пользование природными ресурсами;
• допуск в недропользовании независимых геологразведочных организаций к сбору информации о ценности выставляемых на продажу участков недр на доаукционной стадии с правом продажи собранной ими информации участникам аукциона.

В области лесопользования и водных отношений:

• введение дифференциации арендных платежей в лесопользовании в зависимости от степени переработки получаемой древесины для стимулирования более глубокой переработки леса;
• повышение роли и ответственности пользователей леса в вопросах улучшения состояния, воспроизводства, охраны и защиты лесов и выполнения лесохозяйственных работ на участках лесного фонда;
• выполнение мероприятий по приведению в безопасное состояние гидротехнических сооружений.

Экологические факторы оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие страны, во многом предопределяя направления технической модернизации реального сектора экономики. Надлежащее качество окружающей среды является одним из необходимых элементов социальных стандартов.

В период экономических преобразований с 1990 по 2004 год эффективность функционирования системы природоохранного регулирования оценивается как недостаточная. Удельные показатели воздействия на окружающую среду сохранялись на прежнем — критическом уровне или имели тенденцию к ухудшению:

• суммарные выбросы в атмосферу от стационарных источников за этот период выросли на 5%, а от автотранспорта — на 20%;
• объем отходов производства и потребления вырос на 50%;
• превышение допустимых концентраций вредных веществ в атмосферном воздухе отмечается в 180 городах с населением свыше 60 млн. человек.

Наиболее неблагополучная ситуация возникла в сфере образования и утилизации отходов производства и потребления, выбросов в атмосферу от мобильных источников. В регионах с кризисной экологической обстановкой сохраняется ситуация, при которой большинство предприятий вообще не осуществляют природоохранных мероприятий.

Действие механизма государственного регулирования в экономике по экологическим основаниям в нашей стране существенно недооценено. Законодательно установленная система природоохранного регулирования не отвечает требованиям, предъявляемым к таким системам в странах с высоким уровнем социально-экономического развития и сформировавшейся системой гражданских институтов, существенно проигрывает им по факторам прозрачности и эффективности и в нынешнем виде не имеет внутренних ресурсов для развития.

К наиболее проблемным относятся следующие элементы природоохранного регулирования:

• нормирование допустимого воздействия — осуществляется индивидуальными решениями регулирующих органов и допускает корректировку нормативов, в сторону их ослабления, административными решениями;
• механизм экономического регулирования, включая плату за негативное воздействие — имеет низкий регуляторный эффект и не обеспечивает должного влияния на нарушителей природоохранных требований;
• на законодательном уровне не установлены режимы экологической защиты территорий, что создает условия для манипуляции разрешительными документами и сохранения негативных тенденций в отношении состояния и воспроизводства ценных и особо ценных возобновляемых ресурсов.

Сохранение в неизменном виде существующей системы природоохранного регулирования на фоне интенсивного экономического роста неминуемо приведет к деградации экологической обстановки в стране и условий жизни населения, снижению конкурентоспособности отечественных производителей на международных рынках и ухудшению внешнеполитического имиджа России в целом.

Долгосрочными целями государственной экологической политики являются:

• обеспечение стабильности и поддержание устойчивого равновесного состояния экосистем регионов и страны в целом, как части глобального экологического равновесия;
• формирование экологоориентированной экономики, характеризующейся минимальным негативным воздействием на окружающую среду, малой ресурсоемкостью и высокой энергоэффективностью;
• формирование благоприятной экологической обстановки как фактора улучшения среды обитания человека.

Достижение этих целей должно обеспечиваться через формирование новой системы природоохранного регулирования, базирующейся на:

• законодательном закреплении режимов экологической защиты территорий с установлением дифференцированных требований к природопользованию и экономической деятельности, ориентированных на поддержание комфортной среды проживания населения, сохранение и воспроизводство животного и растительного мира и их генетического фонда;
• нормировании воздействия на окружающую среду, основанного на технологических требованиях к производству продукции и услуг в соответствии с законодательством о техническом регулировании и установлением современных экологических требований к технологиям, включая поэтапное введение норм экологической безопасности для мобильных источников Евро-3 и Евро-4;
• переходе от практики установления индивидуальных разрешений к декларированию соблюдения природоохранных требований и внедрении механизма экологической оценки последствий хозяйственной деятельности;
• формировании эффективной системы экономических санкций за несоблюдение установленных требований, организации государственной поддержки проектам, направленным на оздоровление окружающей среды;
• формировании экономических механизмов снижения ресурсоемкости и повышения энергоэффективности хозяйственной деятельности;
• создании условий сохранения малонарушенных природных территорий через оптимизацию размещения новых производств в регионах интенсивного экономического и индустриального развития.

Важнейшими задачами государственной экологической политики будут:

• эффективное противодействие угрозам ухудшения экологической ситуации, связанным с лавинообразным ростом отходов, развитием добычи и путей экспортной транспортировки углеводородного сырья в районах, существенно не затронутых хозяйственной деятельностью;
• создание экономических инструментов и механизмов устранения причиненного окружающей среде вреда и компенсации ущерба.
• создание экономических инструментов и механизмов устранения причиненного окружающей среде вреда и компенсации ущерба.

Реализация мер государственного административного и экономического регулирования должна дополняться действиями бизнеса через участие в добровольных экологических программах и механизмах, таких как сертификация по экологическим требованиям, экологический аудит, экологические рейтинги. Внедрение механизмов подтверждения соответствия добровольно взятым обязательствам создаст предпосылки замещения, для некоторых типов предприятий, государственного экологического надзора экологическим аудитом, что позволит существенно повысить эффективность государственного экологического надзора с концентрацией на наиболее важных проблемах.

Повышение экологических требований и усиление ответственности за нарушение природоохранного законодательства в среднесрочной перспективе приведет к росту экологических издержек в реальном секторе экономики, что будет компенсировано ускорением технической модернизации производств, стимулированием инноваций, повышающих конкурентоспособность отечественного бизнеса и национальной экономики в целом. Поэтапное ужесточение экологических нормативов в совокупности с предоставлением однократных отсрочек для модернизации производств, разрешением на переуступку прав на достигнутые сокращения негативного воздействия между экономическими агентами (торговля квотами на допустимое воздействие) создаст экономические условия реализации новой экологической политики.

Модернизация системы природоохранного регулирования будет способствовать реализации объективных преимуществ Российской Федерации как одного из ведущих поставщиков глобальных экологических услуг и создаст необходимые предпосылки для получения дополнительных преимуществ, при исполнении международных конвенций и соглашений, направленных на достижение глобального экологического эффекта.

Реализация указанных мер потребует пересмотра основных положений в сфере природоохранного законодательства и принятия новых редакций федеральных законов «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе» и ряда других, а также оптимизации системы государственного управления в природоохранной сфере.

2.2.5. Реформа бюджетного сектора

Существующая организация финансирования сети бюджетных учреждений находится в серьезном противоречии не только с принципами эффективного распределения бюджетных средств, но и с демографическими и экономическими тенденциями в России.

Содержание бюджетных учреждений по факту их существования на основе сметы, а не по результатам деятельности, стимулирует иждивенчество за счет государства, ставит негосударственные организации, занимающиеся аналогичной деятельностью, в заведомо худшие условия. Как следствие, снижается уровень конкуренции, что в свою очередь, не позволяет развивать качество услуг, создаются предпосылки для нелегальных и полулегальных соплатежей.

Важной проблемой, которую предстоит решить в ближайшее время, является неурегулированность вопросов полномочий бюджетных учреждений по распоряжению внебюджетными доходами, получаемыми от предоставления платных услуг.

Необходимость содержания квазибюджетных учреждений, которые, получая значительные внебюджетные доходы вполне приспособлены к существованию в условиях конкуренции, лишает государство возможности повысить объемы финансирования тех учреждений, которые по роду или условиям своей деятельности не способны существовать вне рамок государственного сектора.

В этой связи требуется осуществить целый ряд мер по изменению принципов функционирования сети бюджетных учреждений, механизмов их финансирования и контроля за качеством и объемами услуг.

Основными целями реформирования сети бюджетных учреждений являются:

• совершенствование управления действующей сетью получателей бюджетных средств;
• передача части бюджетных учреждений, находящихся в федеральной собственности, на субфедеральный уровень в соответствии разграничением полномочий между уровнями власти;
• внедрение новых механизмов бюджетного финансирования с учетом специфики конкретных видов общественных услуг;
• расширение возможностей привлечения организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению государственных услуг за счет бюджетного финансирования;
• формирование условий для преобразования организаций бюджетного сектора в иные организационно-правовые формы, предполагающее в случае необходимости предоставление большей экономической самостоятельности при отказе от субсидиарной ответственности по их обязательствам со стороны государства;
• изменение порядка распоряжения внебюджетными средствами, полученными от деятельности, приносящей доход.

Для достижения данных целей необходимо:

• произвести переподчинение ряда бюджетных учреждений в соответствии с отраслевой направленностью основного вида деятельности;
• ликвидировать или объединить бюджетные учреждения, деятельность которых дублируется;
• передать федеральные бюджетные учреждения на субфедеральный уровень в соответствии с разграничением полномочий между уровнями власти;
• сократить количество уровней подчинения в сети бюджетных учреждений;
• ликвидировать практику выполнения функций главного распорядителя бюджетных средств организациями, не являющимися органами государственной власти или органами власти местного самоуправления;
• установить соответствие объемов и качества предоставляемых услуг путем применения принципов нормативно-подушевого финансирования для организаций, предоставляющих услуги за бюджетные средства, внедрения конкурсного социального заказа, устанавливающего виды и объем услуг, контролируемых по результату их оказания;
• повысить финансовое наполнение оплаты услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств;
• установить возможность участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в автономных некоммерческих учреждениях;
• смягчить законодательные ограничения на приватизацию государственных учреждений;
• обеспечить формирование правовых механизмов, предоставляющих возможность преобразования государственных и муниципальных бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы, реализацию программ переподготовки управленческих кадров преобразуемых учреждений;
• наделить государственные и муниципальные учреждения правом принимать на себя только те договорные обязательства, которые прямо предусмотрены утвержденной для них сметой доходов и расходов.

2.2.6. Денежно-кредитная и курсовая политика

В 2001–2003 годах в условиях благоприятной для России внешнеэкономической конъюнктуры, сильного платежного баланса и проводимых структурных реформ перед Банком России стояла сложная задача по достижению разумного компромисса между снижением инфляции, укреплением национальной валюты и поддержанием устойчивого экономического роста как в краткосрочном, так и долгосрочном аспектах. Согласованные действия Банка России и Правительства при проведении макроэкономической политики позволили добиться определенных успехов в снижении инфляции. Уровень инфляции за этот период снизился в 1,6 раза и составил 12% в 2003 году, против 18,6% в 2001 году. При этом, снижалась роль немонетарных факторов в динамике инфляции, что создает основу для повышения эффективности проводимой денежно-кредитной политики.

К 2004 году Банком России и Правительством Российской Федерации сформированы механизмы эффективного управления ликвидностью банковской системы, включая, в частности, механизм решения проблемы избыточной ликвидности, т.е. чрезмерного накопления средств на счетах коммерческих банков в ЦБ РФ вследствие покупок Банком России экспортной выручки на валютном рынке. Действия Банка России по стерилизации избыточной ликвидности поддерживаются эффективным функционированием Стабилизационного фонда Правительства Российской Федерации, в результате чего удается обеспечивать соответствие денежного предложения складывающемуся спросу на деньги, формирование процентных ставок на низком положительном реальном уровне, а также контроль за потоками капитала.

Постепенное снижение доходности на рынке государственных ценных бумаг и поддержание Банком России низких ставок по депозитным операциям стимулировало кредитную активность банков, повышение спроса на корпоративные ценные бумаги.

К настоящему времени практически восстановлено доверие к российскому рублю. С 2002 года темпы роста рублевых депозитов стали превышать темпы роста депозитов в иностранной валюте. Последовательно увеличивается монетизация ВВП. В 2003 году по денежному агрегату М2 она составила 19% против 14,6% в 2001 году.

С начала 2003 года динамика номинального курса рубля по отношению к доллару США в большей мере отражает действие фундаментальных факторов и определяется расширением предложения иностранной валюты на внутреннем рынке за счет возрастающего объема экспортной выручки, а также изменений объемов и направлений в движении капитала. В целом в этот период номинальный курс рубля характеризуется плавной тенденцией к укреплению.

До последнего времени Центральному банку Российской Федерации удается сдерживать рост реального эффективного курса рубля на уровне 5-7% в год, что позволяет в условиях роста производительности труда сохранить ценовую конкурентоспособность российских товаров по сравнению с иностранными аналогами. Быстрый рост курса единой европейской валюты по отношению к доллару США и российскому рублю также способствует сохранению благоприятной динамики реального эффективного курса рубля.

Объем золотовалютных резервов Банка России достиг своего исторического максимума, что позволяет в условиях роста производительности труда говорить об устойчивости российского рубля по самым жестким критериям.

Согласно новому закону о валютном регулировании и валютном контроле снимаются все ограничения на проведение текущих операций, значительно сужен список ограничений на проведение капитальных операций, при этом порядок проведения капитальных операций в целом становится более либеральным.

Таким образом, ситуацию в области проведения денежно-кредитной и курсовой политики в России в последние годы можно охарактеризовать как стабильную и формирующую позитивные ожидания на предстоящий среднесрочный период.

В предстоящий среднесрочный период главной задачей единой государственной денежно-кредитной политики будет последовательное снижение инфляции и поддержание ее на низком уровне, что создаст базовые макроэкономические условия для максимально возможных темпов экономического роста. Правительство Российской Федерации и Банк России в среднесрочной перспективе будут добиваться снижения инфляции до 7,5-8,5% в 2005 году, 6,0-7,5% — в 2006 году и 5,0-6,5% — в 2007 году. В этот период предусматриваются соответствующие действия Правительства Российской Федерации по ограничению роста цен на продукцию и услуги естественных монополий.

В области курсовой политики важной задачей останется сглаживание резких колебаний валютного курса, не обусловленных объективными экономическими факторами. Плавная динамика обменного курса будет способствовать формированию у экономических агентов устойчивых ориентиров в выработке хозяйственных решений и стимулированию спроса на активы, номинированные в национальной валюте. Банк России будет стремиться к тому, чтобы динамика валютного курса способствовала сохранению конкурентоспособности основных товаров российского экспорта и содействовала производству товаров, пользующихся спросом на внутреннем рынке.

По мере роста и укрепления российской экономики Банк России будет сокращать свое участие на валютном рынке, что в перспективе позволит в полном объеме перейти к режиму свободно плавающего валютного курса, являющемуся важным условием для обеспечения полной конвертируемости рубля.

В рамках совершенствования денежно-кредитной политики, создающей условия для стабильного развития экономики, Правительству Российской Федерации и Центральному Банку России предстоит решить ряд задач:

• Достижение полной стерилизации рублевых интервенций на валютном рынке за счет развития системы прямых и косвенных инструментов денежно-кредитной политики. К числу первых, помимо активно применяемого привлечения средств банков на депозиты в Банке России, следует отнести расширение операций на открытом рынке ценных бумаг: продажа государственных ценных бумаг, из портфеля Банка России, операции модифицированного РЕПО (включая удлинение их временной структуры), выпуск собственных облигаций Банка России. К косвенным операциям следует отнести формирование Стабилизационного фонда Российской Федерации, снижение норматива обязательной продажи экспортной выручки, меры капитального контроля;
• Дальнейшее развитие системы рефинансирования банков, включая операции прямого РЕПО, ломбардные кредитные аукционы, кредиты «овернайт», операции «валютный своп», внутридневные кредиты; расширение Ломбардного списка за счет первоклассных корпоративных ценных бумаг; обеспечение доступа к механизмам рефинансирования для банков всех регионов Российской Федерации;
• Использование в качестве операционного ориентира при реализации политики сглаживания колебаний валютного курса корзины из двух основных мировых валют — доллара США и евро, достаточно хорошо отражающей эффективную стоимость российского рубля по отношению ко всем значимым для российской экономики иностранным валютам ;
• Повышение ликвидности финансовых рынков и рост монетизации ВВП в частности за счет операций Банка России с корпоративными долговыми ценными бумагами и смягчения ограничений для управляющих компаний по инвестированию пенсионных средств в частные ценные бумаги (облигации и акции).

2.2.7. Развитие механизмов частно-государственного партнерства

Развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса выступает одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инновационной активности, развития экономической инфраструктуры. Такое взаимодействие позволяет повысить эффективность бюджетного сектора экономики, науки и образования, с точки соответствия запросам экономики, снизить издержки бюджетов всех уровней при реализации инфраструктурных проектов.

Развитие механизмов частно-государственного партнерства предполагает расширение использования лизинговых и концессионных механизмов, практики смешанного финансирования инвестиционных проектов и социальных программ. Приоритетными направлениями расширения практики частно-государственного взаимодействия являются:

• развитие производственной, социальной и инновационной инфраструктуры с учетом интересов и при активном участии бизнеса;
• повышение эффективности использования государственной собственности и бюджетных расходов, в т.ч. направляемых на поддержку инноваций и социальной сферы;
• стимулирование частного сектора к развитию предпринимательской активности в областях, обладающих наибольшим потенциалом качественного экономического роста.

Правительство Российской Федерации будет развивать использование механизмов частно-государственного партнерства в следующих областях:

• производственная и транспортная инфраструктура (строительство и эксплуатация дорог, электрических сетей, портов, трубопроводов);
• жилищно-коммунальное хозяйство;
• финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации и развитие инновационной инфраструктуры;
• профессиональное образование и система переподготовки кадров;
• здравоохранение и социальные услуги;
• информационно-консультационная поддержка предпринимательской деятельности, в т.ч. несырьевого экспорта.

Основными направлениями активизации механизмов частно-государственного партнерства будет являться:

• развитие нормативно-правовой базы, включая законодательство о концессиях, о предоставлении бюджетных гарантий по некоммерческим рискам;
• формирование «институтов развития» (в т.ч. программы государственного стимулирования несырьевого экспорта, развитие механизмов венчурного финансирования и коммерциализации результатов научно-технической деятельности, содействие продвижению предприятий по глобальным цепочкам добавленной стоимости, включая сферы маркетинга, промышленного дизайна, брендинга).

Эффективным инструментом взаимодействия государства и бизнеса должно стать развитие общественно-государственных консультаций по вопросам формирования и реализации политики повышения конкурентоспособности на отраслевом уровне, формирование отраслевых планов частно-государственного партнерства в области софинансирования расходов на развитие программ профессионального образования, проведения НИОКР и коммерциализации их результатов, развития экспорта товаров и услуг.

Необходимо привлечение представителей бизнеса и бизнес-ассоциаций к экспертизе проектов нормативных правовых актов, формированию и оценке эффективности бюджетных целевых программ, оценке показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти и бюджетных учреждений в области повышения конкурентоспособности экономики. При этом государство должно оказать поддержку развитию отраслевых бизнес-ассоциаций, играющих все более важную роль в повышении конкурентоспособности предприятий страны.

2.2.8. Развитие государственной статистики

Определение целей и постановка задач, стоящих перед страной, обеспечение эффективного контроля за их выполнением, требует постоянного поступления и анализа исчерпывающей, объективной, научно обоснованной, надежной официальной статистической информации о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении Российской Федерации.

Развитие государственной статистики в среднесрочной перспективе должно обеспечить:

• доступность открытых статистических данных и прозрачность методологии их формирования для всех заинтересованных пользователей;
• научный подход и применение международных статистических стандартов и классификаций при определении национальной системы статистических показателей и методов их формирования;
• оптимальное сочетание периодического проведения всероссийских переписей хозяйствующих субъектов и населения, и выборочных статистических обследований;
• снижение нагрузки на отчитывающиеся организации путем расширения практики использования в статистических целях административной информации органов государственной власти;
• методологическое и организационное обеспечение расчета показателей достижения целей социально-экономического развития страны и показателей деятельности федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации.

С целью обеспечения эффективности государственного управления и регулирования необходимо дальнейшее развитие информационных статистических ресурсов с учетом организации государственных статистических наблюдений при оптимальном сочетании периодического проведения всероссийских переписей важнейших экономических объектов и населения и на их основе выборочных статистических обследований.

В этой связи в 2006 году предстоит провести Всероссийскую сельскохозяйственную перепись, в 2008 году — Всероссийскую экономическую перепись, включающую обследование индивидуальных предпринимателей. Кроме того, во исполнение Федерального закона «О Всероссийской переписи населения» предстоит осуществить комплекс подготовительных работ для обеспечения проведения в 2010 году Всероссийской переписи населения.

Важным аспектом дальнейшего развития статистики является широкое внедрение выборочных обследований, обеспечивающих сокращение затрат на проведение статистических работ. Число таких обследований в 2007 году увеличится по сравнению с 2004 годом на 20-30%, они будут проводиться для наблюдения во всех секторах экономики.

Необходимо дальнейшее внедрение системы национальных счетов как основы комплексного построения статистики на основе интеграции различных аспектов данных о социально-экономическом развитии страны.

Интеграция экономики страны в мировую экономику требует адекватного уровня развития национальной системы статистики, которая должна обеспечивать единообразие в характеристиках важнейших социально-экономических явлений в различных странах. Приоритетными направлениями станет расширение использования в национальной статистической практике международных стандартов, понятий, классификаций и методов, присоединение Российской Федерации к Специальному стандарту распространения данных (ССРД) МВФ, ратификация статей 11, 12, 13, 14, 15 Конвенции МОТ 1985 г. о статистике труда (№ 160).

Обеспечение общества достоверной, своевременной и исчерпывающей статистической информацией о социально-экономическом положении страны требует комплексного решения задач, направленных на совершенствование системы сбора, обработки и предоставления информации с использованием современных информационно-телекоммуникационных систем на основе применения высокоскоростных цифровых каналов связи и хранилищ данных большой емкости, а также развитие системы распространения данных и доступа к ним на основе Интернет-технологий, что создает основу для формирования баз микроданных и существенно расширит число пользователей статистическими базами данных.

Основными задачами по развитию системы общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации являются:

• разработка новых и совершенствование действующих экономических общероссийских классификаторов;
• гармонизация общероссийских классификаторов с международными экономическими классификациями;
• совершенствование механизмов применения общероссийских классификаторов в практике российской экономики.

В целях реализации поставленных задач планируется:

1. Доработка проекта Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД), взаимоувязанного с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД), Статистической классификацией продукции по видам деятельности в Европейском экономическом сообществе (КПЕС) и Перечнем ПРОДКОМ.

Введение ОКПД в действие на территории Российской Федерации планируется взамен Общероссийского классификатора продукции (ОКП, регистрационный номер ОК 005-93), частей II и III (применительно к продукции и услугам) Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКДП, регистрационный номер ОК 004-93), Общероссийского классификатора услуг населению (ОКУН, регистрационный номер ОК 002-93).

2. Доработка проекта изменений в Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД), разработанный с учетом последних изменений в Статистической классификации видов экономической деятельности в Европейском экономическом сообществе, на основе гармонизации с которой построен общероссийский классификатор.

3. Разработка концепций пересмотра и проектов новых общероссийских классификаторов:

• Общероссийского классификатора основных фондов (ОКОФ) построенного на базе ОКПД;
• Общероссийского классификатора инвестиционных, промежуточных и потребительских товаров;
• Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления на основе принципов организации территориальной структуры местного самоуправления;
• Общероссийского классификатора экономических регионов (ОКЭР).

4. Разработка предложений по внесению изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие разработку, внедрение и применение общероссийских классификаторов.

2.3. Создание и развитие рыночных институтов, обеспечивающих конкурентоспособность экономики

2.3.1. Защита прав собственности

Без надежной и цивилизованной защиты прав собственности, а также их перехода от одних лиц — другим, невозможно эффективное использование институтов рыночной экономики. Недостаточный уровень защиты прав собственности значительно затрудняет привлечение инвестиций в экономику и фактически является главным барьером на пути обеспечения устойчивого и динамичного экономического роста.

Ключевым ограничением в системе защиты прав собственности и исполнения контрактных обязательств является неэффективность системы правоприменения. Без радикального изменения ситуации в этой сфере иные меры защиты прав собственности становятся бессмысленными.

Важнейшими структурными шагами, направленными на обеспечение надежной защиты прав собственности, является реформирование правоохранительной и судебной системы, развитие независимых и общественных СМИ, институтов гражданского общества.

В области реформирования судебной системы ключевыми задачами являются:

1. повышение прозрачности деятельности судов, при обеспечении реальной независимости судебной системы;
2. повышение уровня требований к профессионально-образовательному и моральному стандарту судейского сообщества;
3. формирование специализированных подразделений арбитражных судов. Развитие механизмов досудебного разбирательства;
4. совершенствование процессуального законодательства;
5. совершенствование порядка исполнительского производства.

В сфере реформирования судебной системы в среднесрочном периоде предстоит осуществить следующие ключевые меры:

1) В целях повышения прозрачности работы судебной системы, требуется публикация всех существенных судебных решений, расширение участия представителей гражданского общества в квалификационных коллегиях судей, расширение сферы деятельности избираемых мировых судей, формирование системы независимого общественного мониторинга ведения судебных процессов.

2) С целью обеспечения профессионально-образовательного и морального стандарта судейского сообщества необходимо повышение законодательно установленных формализованных требований к кандидату в судьи при одновременном повышении оплаты труда судей, создании специализированных школ для кандидатов в судьи, расширении практики конкурсного отбора кандидатов в судьи. При этом предстоит повысить гарантии независимости суда и судьи путем значительного усложнения процедуры отстранения от должности, с одновременным введением правовых норм, предусматривающих ответственность судей в случае неоднократного вынесения необоснованных и отмененных вышестоящими судебными инстанциями решений, нарушающих нормы судопроизводства, законность и правовые свободы граждан, нанесших крупный ущерб хозяйствующим субъектам.

3) Для рассмотрения дел в сфере нарушения прав собственности (инвесторов, акционеров) предстоит создать специализированные подразделения арбитражных судов, занимающихся корпоративными исками и исками в сфере финансовых рынков. Необходимо стимулировать развитие системы досудебного рассмотрения споров, включая развитие института третейских судов.

4) В области совершенствования процессуального законодательства ключевым направлением должно стать окончательное разрешение коллизии компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов в отношении споров в сфере корпоративного права, путем внесения соответствующие изменения в Арбитражный процессуальный кодекс РФ.

Следует установить перечень случаев, в которых судом могут быть приняты обеспечительные меры, уточнить перечень лиц, которыми могут быть поданы иски о возмещении убытков, причиненных принятием обеспечительных мер. Должны быть устранены пробелы в нормативно-правовых актах, регулирующих отношения, возникающие в процессе рассмотрения споров международным коммерческим арбитражем, а также исполнение решений иностранных судов и арбитражей.

5) Необходимо совершенствовать порядок исполнительного производства как по линии развития норм закона «Об исполнительном производстве», так и по конкретным процедурам, обязанностям, вознаграждению, защите и ответственности судебных приставов (закон «О судебных приставах»). В частности, целесообразно разработать исчерпывающий порядок обращения взыскания на имущество организаций, законодательно определить новый перечень видов имущества граждан, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам, детально регламентировать проведение публичных торгов, четко определить правила процедур судебного контроля (т.е. рассмотрения в суде жалоб взыскателя или должника на действия судебного пристава).

На этапе становления эффективной системы правоприменения целесообразно расширение и ужесточение допустимых мер воздействия регулирующих органов (в т.ч. нормативных актов ФСФР России, ФАС России).

Реформирование судебной системы должно сопровождаться повышением эффективности деятельности правоохранительной системы, включая введение соответствующих мировой практике механизмов независимого гражданского контроля за действиями правоохранительных органов (в т.ч. института омбудсмена).

Необходимо повышение ответственности должностных лиц органов исполнительной власти, в том числе контрольных, правоохранительных и налоговых органов за совершение неправомерных действий, наносящих экономический ущерб субъектам экономической деятельности. Нуждается в совершенствовании механизм возмещения экономического ущерба субъектам экономической деятельности от действий органов исполнительной власти.

Целесообразно ограничение сроков ареста имущества юридических и физических лиц и прочих обременений, осуществляемых правоохранительными органами без санкции суда. Необходимо приведение пенитенциарной системы в соответствие с минимальными санитарными и иными гуманитарными стандартами, разделение содержащихся в заключении в зависимости от тяжести и состава преступления, осуществление регулярного общественного контроля условий содержания заключенных.

Обеспечение эффективного правоприменения требует дальнейшего развития институтов адвокатуры, включая совершенствование механизмов финансирования из федерального бюджета оплаты труда адвокатов, участвующих в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора, суда.

Ключевую роль в повышении эффективности системы государственного управления, судебной системы, общественного сектора в целом играют независимые СМИ. Наряду с обеспечением гарантированной защиты со стороны государства прав граждан и журналистов на поиск, получение, производство и распространение массовой информации, усилением ответственности за отказ в доступе к информации, либо воспрепятствование законной деятельности СМИ, необходимо сформировать экономические предпосылки развития СМИ. К приоритетным направлениям следует отнести:

1) Формирование законодательства об общественном теле- и радиовещании;

2) Проведение эффективной антимонопольной политики по отношению к системе распространения печатных СМИ;

3) Внесение изменений в гражданское и уголовное законодательство, направленных на защиту профессиональной деятельности журналистов и СМИ.

2.3.2. Институциональные реформы в корпоративном секторе

Совершенствование корпоративного законодательства, являясь одним из важнейших условий обеспечения защиты прав собственности, должно рассматривается как одно из важнейших институциональных условий экономического роста.

К числу приоритетных направлений совершенствования корпоративного законодательства следует отнести: ужесточение требований к раскрытию информации и ответственности за содержание раскрываемой информации для публичных компаний; уточнение понятия аффилированного лица и развитие системы раскрытия информации об аффилированных лицах и бенефициарных владельцах; расширение требований по обязательному привлечению независимых оценщиков; введение механизмов привлечения к гражданско-правовой ответственности должностных лиц, директоров и должностных лиц органов контроля акционерных обществ за причинение ущерба акционерному обществу или акционерам.

В сфере корпоративного управления необходимо создание механизмов защиты прав акционеров, адекватных сегодняшней ситуации пост-приватизационного перераспределения собственности, формирование четкого правового поля такого перераспределения, что также требует комплексного подхода к совершенствованию государственного регулирования. Общая стратегия совершенствования государственного регулирования должна обеспечить решение следующих задач:

1. Нормативное правовое закрепление эффективной практики корпоративного управления

2. Соблюдение в законодательстве баланса прав и интересов различных групп акционеров.

3. Развитие и совершенствование нормативного правового регулирования отдельных вопросов корпоративного законодательства (реорганизация, слияния и поглощения, крупные сделки и сделки с заинтересованностью)

4. Формирование эффективной и прозрачной системы контроля и инфорсмента, включая надзор за полнотой и содержанием раскрываемой бухгалтерской отчетности.

В рамках реализации указанных направлений и принципов также необходимо:

• совершенствовать законодательство в части формирования различного подхода к вопросам прозрачности, стандартов корпоративного управления компаний разного типа (публичных и непубличных);
• сформировать законодательство, регулирующее понятие аффилированных лиц, их обязанности и ответственность за нераскрытие информации, усиление полномочий государственных органов по выявлению аффилированных лиц; усилить возможности по контролю и мониторингу действий исполнительных органов акционерных обществ и крупных акционеров со стороны советов директоров. Также необходимо определить механизмы ответственности директоров за причинение ущерба обществу или акционерам;
• совершенствовать правовое регулирование крупных сделок и сделок с заинтересованностью;
• совершенствовать законодательство в сфере слияний и поглощений;
• подготовить и реализовать комплекс законодательных и правоприменительных мер, препятствующих выводу активов и трансфертному ценообразованию в ущерб интересам акционеров, кредиторов, государства. Наряду с совершенствованием законодательства данные меры должны включать совершенствование практики применения норм уголовного кодекса, налогового законодательства, норм международного сотрудничества, в том числе в сфере оффшорного законодательства.

Необходимо реализовать комплекс мер, направленных на создание общедоступной системы раскрытия информации, а также мер по совершенствованию системы бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности путем активизации использования МСФО в качестве основного инструмента реформирования этой системы. Основными направлениями дальнейшего развития бухгалтерского учета и отчетности являются: повышение качества информации, формируемой в бухгалтерском учете и отчетности; создание инфраструктуры применения МСФО; изменение системы регулирования бухгалтерского учета и отчетности; усиление контроля качества бухгалтерской отчетности; существенное повышение квалификации специалистов, занятых организацией и ведением бухгалтерского учета и отчетности, аудитом бухгалтерской отчетности, а также пользователей бухгалтерской отчетности.

Важным направлением является дальнейшее совершенствование аудиторской деятельности, включая ужесточение требований к независимости аудиторов и строгому следованию ими нормам профессиональной этики, изменение системы аттестации аудиторов, повышение уровня внешнего контроля качества работы аудиторских организаций и аудиторов, введение общественного надзора за развитием аудиторской профессии

Большое значение имеет совершенствование законодательства регулирующего оценочную деятельность, разработка стандартов оценки, повышение ответственности независимого оценщика.

Важной частью реформ является совершенствование института банкротства, которое должно осуществляться по следующим направлениям.

1. Совершенствование баланса прав, интересов и ответственности участников дел о банкротстве и процедур банкротства.

2. Совершенствование института саморегулирования в сфере банкротства.

3. Совершенствование процессуальных вопросов реализации процедур банкротства.

4. Совершенствование процедур участия государства как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства.

4. Совершенствование механизмов банкротства отдельных категорий должников, с учетом их статуса и социально-экономической значимости последствий их банкротства.

2.3.3. Развитие финансовых рынков

В течение нескольких последних лет российский финансовый рынок имел высокие темпы развития. Кардинально выросла его емкость и роль в обеспечении инвестиционных ресурсов реального сектора, усложнилась структура и появились новые сектора (корпоративные облигации и срочный рынок ценных бумаг), создана система коллективных инвестиций.

Капитализация российского рынка акций в конце 2004 года составила 45% ВВП. В 2003 году российскими предприятиями на рынках ценных бумаг было привлечено в совокупности 11,4 млрд. долл., в т.ч. на внутренних рынках — 2,7 млрд. долларов. За 10 месяцев 2004 года аналогичные показатели составили, соответственно, 12,4 млрд. долл. и 3,4 млрд. долл. Однако на фоне положительной динамики накопились проблемы, без решения которых невозможно дальнейшее развитие фондового рынка. По-прежнему, рынок характеризуется малым количеством ликвидных финансовых инструментов, большую долю капитализации рынка составляют компании нефтегазового сектора, не представлены или находятся в зачаточном состоянии целые классы финансовых инструментов. Российский фондовый рынок, по-прежнему, не является значимым источником инвестиций. Российские предприятия либо реинвестируют собственные средства, либо привлекают капитал с помощью займов или IPO на зарубежных рынках капитала.

Внутренний рынок корпоративных облигаций хоть и является быстроразвивающимся сегментом российского рынка ценных бумаг, однако не может обеспечить достаточного объема долгосрочных инвестиций. Все более значительной становится тенденция перевода активности по торговле ценными бумагами на зарубежные рынки. Помимо финансовых аспектов (относительная дешевизна заимствований за рубежом), на соотношение внутреннего и внешнего сегмента влияет неразвитость инфраструктуры и значительные административные барьеры. Кроме того, необходима разработка законодательства по целому ряду направлений.

Для развития финансового рынка Правительству Российской Федерации необходимо активизировать свою деятельность по ряду направлений.

1. Совершенствование системы регулирования финансового рынка.

В настоящее время регулирование и надзор на финансовом рынке, по-прежнему, осуществляется несколькими государственными органами. Это создает риск дублирования функций, порождает конкуренцию между регуляторами. По-прежнему, недостаточной является координация между ведомствами. Слабое развитие получили институты саморегулирования. Недостаточны возможности регулятора в области мониторинга финансового рынка. Следующие меры направлены на преодоление указанных негативных явлений.

• повышение эффективности межведомственного взаимодействия и выработка единых подходов к развитию и регулированию всех секторов финансового рынка;
• дальнейшее развитие саморегулирования на финансовом рынке, совершенствование его принципов и отработка взаимодействия СРО с органами государственной власти и управления;
• создание системы мониторинга за финансовым рынком;
• установление на законодательном уровне порядка обмена информацией с регуляторами финансовых рынков других стран.

В перспективе возможно объединение функций по регулированию различных сегментов финансового рынка и создание мегарегулятора.

2. Обеспечение четких и ясных процедур проведения надзора за деятельностью финансовых институтов:

• усиление роли регуляторов финансового рынка и СРО в нормировании и совершенствовании системы риск-менеджмента профессиональных участников финансового рынка;
• усиление роли третейских судов в рассмотрении споров на финансовом рынке и повышение компетенции судебных органов (арбитражного суда) в спорах на финансовом рынке, в том числе путем введения специализации судей на вопросах финансового законодательства.
• оптимизация требований к отчетности финансовых организаций, введение стандартов публичного раскрытия информации о своей деятельности профессиональными участниками финансового рынка;
• обеспечение раскрытия информации о результатах управления пенсионными резервами, утверждение методики оценки эффективности управления для государственных и частных управляющих пенсионными резервами;
• совершенствование требований к размещению средств, составу и структуре активов финансовых институтов, осуществляющих инвестиционную деятельность на финансовом рынке, а также введение единообразных требований по управлению соответствующими активами.

3. Расширение спектра финансовых инструментов через создание правовых условий для развития рынка эмиссионных ценных бумаг, в том числе коммерческих бумаг, выпускаемых без государственной регистрации эмиссии, выпуска и обращения российских депозитарных расписок.

4. Внесение изменений в законодательство, направленных на расширение возможности применения финансовых инструментов и механизмов, используемых для перераспределения рисков:

• производных финансовых инструментов с различными базовыми активами;
• секьюритизации финансовых активов;
• двойных и простых складских свидетельств;
• повышение эффективности института залога как способа обеспечения исполнения обязательств.

5. Развитие институтов коллективного инвестирования

• совершенствование налогообложения закрытых ПИФов, в частности, проблем определения налогоплательщика по налогу на недвижимость и зачета НДС при приобретении недвижимости от имени закрытого ПИФа;
• унификация принципов и стандартов деятельности коллективных инвестиций (ПИФов и НПФов), приближение их к принципам деятельности зарубежных институтов коллективных инвестиций;
• расширение спектра разрешенных для инвестирования инструментов ПИФов и НПФов.

6. Создание равных конкурентных и комфортных условий для деятельности участников финансового рынка, сокращение административных барьеров и трансакционных издержек:

• снижение транзакционных издержек эмитентов всех эмиссионных ценных бумаг, в том числе при проведении первичного публичного размещения акций (IPO);
• уточнение законодательства о валютном регулировании и валютном контроле в отношении ценных бумаг, операции с которыми осуществляются с участием иностранного капитала, в части смягчения и упрощения действующих норм (подобные операции составляют значительную долю рынка, и соблюдение норм действующего законодательства резко повышает издержки участников оборота);
• сокращения информационной асимметрии между эмитентом и инвестором, варьирования порядка раскрытия информации публичными и непубличными (закрытыми) компаниями;
• пресечение манипулирования на финансовом рынке и осуществления торговли с использованием инсайдерской информации;
• введения понятий квалифицированного и не квалифицированного инвестора;
• внесение изменений в Уголовный кодекс и КоАП (расширение составов правонарушений с целью учета специфики финансовых рынков, ужесточение наказаний);
• введение системы компенсации гражданам на различных секторах финансового рынка, а также системы страхования ответственности профессиональных участников рынка ценных бумаг, в том числе развитие системы раскрытия информации (базы данных для осуществления актуарных расчетов), обеспечивающие равные конкурентные возможности для финансовых институтов различных типов.

7. Совершенствование налогообложения финансового рынка, в том числе урегулирование вопросов правоприменения налогового законодательства в отношении финансовых инструментов и институтов. Обеспечение равных условий налогообложения для различных финансовых инструментов в рамках постепенного снижения ставок налогов на доходы по финансовым инструментам.

8. Совершенствование деятельности государственных финансовых институтов развития, а также порядка участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных капиталах финансовых организаций:

• подготовка стратегии деятельности государственных финансовых институтов развития, предусматривающей использование новых механизмов и различных форм финансирования проектов, реализуемых Правительством Российской Федерации;
• введение запрета на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных капиталах финансовых организаций, кроме случаев участия государства в капиталах финансовых организаций (в том числе государственных финансовых институтов развития), деятельность которых имеет стратегическое значение для решения задач государственной экономической политики.

9. Развитие инфраструктуры финансового рынка, повышение ее надежности и капитализации:

• совершенствование законодательства о клиринге;
• совершенствование законодательства, регулирующего учет прав на ценные бумаги, в том числе создание Центрального депозитария;
• совершенствование законодательства об организаторах торговли и биржах, в т.ч. формирование единого законодательного регулирования всех видов бирж;

2.3.4. Развитие банковского и страхового сектора

За 2004 год активы кредитных организаций увеличились на 27,4% (за 2003 год — на 35%), депозиты и прочие привлеченные средства физических лиц — на 29,7% (за 2003 год — на 47%). Кредиты нефинансовым предприятиям и организациям-резидентам в 2003 году выросли с 1,65 трлн. рублей до 2,39 трлн. рублей и до 3,27 трлн. руб. на конец 2004 года.

В случае реализации предлагаемых действий к 2009 году соотношение активов банковского сектора к ВВП увеличится с 42% (на начало 2004 года) до 56-60%, капитала к ВВП — с 6% до 7-8%, кредитов, предоставленных нефинансовому сектору к ВВП — с 18% до 26-28%.

В настоящее время основными проблемами в банковской сфере являются: высокие вмененные издержки ведения банковского бизнеса, несоответствующий международным подходам уровень защиты прав кредиторов-залогодержателей, низкая интенсивность конкуренции на ряде сегментов рынка банковских услуг, недостаточная прозрачность процессов функционирования, банкротства и ликвидации кредитных организаций.

Для решения вопросов эффективного аккумулирования банками денежных средств и их трансформации в инвестиции, увеличения конкурентоспособности российских банков на внутреннем рынке, повышения устойчивости банковского сектора, усиления защиты интересов кредиторов банков, предотвращения их использования в недобросовестной коммерческой деятельности и в противоправных целях, Правительство Российской Федерации сконцентрирует свои усилия на решении следующих стратегических задач.

1. Институциональное развитие банковского сектора

• обеспечение развития системы страхования вкладов;
• упрощение процедуры слияния и присоединения кредитных организаций;
• повышение требований к размеру собственных средств (капитала) кредитных организаций;
• введение уведомительного порядка приобретения резидентами и нерезидентами более 1 процента акций (долей) уставного капитала кредитной организации и разрешительного порядка приобретения резидентами и нерезидентами более 10 процентов акций (долей) уставного капитала кредитной организации;
• создание системы бюро кредитных историй;
• введение запрета на открытие филиалов иностранных банков.

2. Рост эффективности и прозрачности банковской деятельности

• отмена сбора за открытие филиала;
• снятие с банков вмененных им несвойственных функций;
• сокращение форм отчетности кредитных организаций и переход на их предоставление в электронном виде;
• обеспечение прозрачности структуры собственности кредитных организаций путем установления требований к представлению сведений о себе и своей деятельности, в том числе сведений о финансовом положении и деловой репутации, лицами (группами лиц), имеющими возможность оказывать существенное влияние на принятие решений органами управления кредитной организации (реальными владельцами);
• совершенствование корпоративного управления (установление критериев деловой репутации членов совета директоров, усиление роли и ответственности совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации, включая введение в его состав так называемых «независимых директоров», определение перечня вопросов, относимых к его исключительной компетенции);
• создание устойчивой ресурсной базы кредитных организаций путем введения нового вида вклада с особыми условиями возврата.

3. Стимулирование кредитования частного и потребительского сектора.

• упрощение процедур обращения взыскания на предмет залога для кредитных организаций, расширение перечня способов обеспечения исполнения обязательств, а также унификация процедур удовлетворения обеспеченных залогом требований кредиторов, в том числе в случаях, не связанных с ликвидацией и банкротством должника;
• создание системы регистрации залогов движимого имущества и имущественных прав (бюро регистрации);
• совершенствование законодательного регулирования деятельности микрофинансовых организаций;
• развитие новых сегментов рынка банковских услуг, ориентированных на предоставление широкого спектра банковских продуктов «конечному потребителю», прежде всего розничного потребительского кредитования и ипотеки;
• развитие потребительского кредитования, в том числе, обеспечение гарантий прав потребителей при использовании потребительского кредита, формирование механизмов защиты указанных прав в случае их нарушения;
• развитие инструментов рефинансирования и управления ликвидностью банков.

4. Совершенствование банковского надзора

• развитие содержательных риск-ориентированных подходов;
• продолжение работы, направленной на повышение качественных параметров банковского капитала, корректировка капитала, сформированного с использованием схем фиктивной капитализации, и предотвращение использования таких схем
• совершенствование банковского надзора за деятельностью кредитных организаций на консолидированной основе, включая анализ рисков, возникающих у кредитных организаций в рамках взаимоотношений с физическими и юридическими лицами, в том числе с некредитными организациями — участниками банковских групп и банковских холдингов;
• совершенствование использования в целях банковского надзора института кураторов кредитных организаций

5. Участие государства в кредитных организациях

• завершение процедур выхода государственных унитарных предприятий из числа учредителей (участников) кредитных организаций в 2006 году;
• в банках, где доля государства будет сохранена, предстоит усилить роль представителей государства в управлении, осуществить специализацию этих банков на выполнении установленных государственных задач.

На 1 октября 2004 на страховом рынке России зарегистрировано 1265 страховых организаций. Общая сумма страховых премий и страховых выплат по всем видам страхования за январь-сентябрь 2004 года составила соответственно 365,8 и 202,3 млрд. руб. или 107,5 и 110,7% по сравнению с аналогичным периодом 2003 года.

В структуре валовой страховой премии в январе-сентябре 2004 года стали преобладать взносы по страхованию имущества (31,6%), которые возросли по сравнению с соответствующим периодом 2003 года на 23,6%.

Также произошел значительный рост взносов по обязательному страхованию (на 72,1%), в основном за счет взносов по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств (прирост на 272,3%).

Развитие обязательного и добровольного страхования привело к значительному увеличению объемов страховых операций. В связи с этим повысилась и ответственность страховых организаций за исполнение принятых обязательств по договорам страхования. Такое положение потребовало принятия законодательных мер, направленных на увеличение минимального размера уставного капитала страховщиков. В соответствии с законодательством Российской Федерации до 1 июля 2007 года страховые организации должны увеличить размер уставного капитала до 60 млн. рублей для страхования жизни, до 30 млн. рублей — для иных видов страхования, до 120 млн. рублей — для перестрахования.

Увеличение собственного капитала повысит финансовую устойчивость страховых организаций, позволит им увеличить объем операций страхования и, как следствие, размер своих инвестиционных ресурсов.

Для обеспечения развития страхового сектора в среднесрочной перспективе необходимо решить следующие задачи:

1. Развитие системы обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств:

• внесение изменений в Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»;
• внесение изменений в нормативные правовые акты, разработанные в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств».

2. Реализация положений Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации», касающихся:

• лицензирования субъектов страхового дела;
• развития института страховых актуариев;
• специализации страховых организаций на осуществляющих страхование жизни и иные виды личного страхования, или виды страхования иные, чем страхование жизни;
• разработки подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность и финансовую устойчивость субъектов страхового дела.

3. Упорядочение введения обязательных видов страхования:

• унификация положений в различных «отраслевых» законах, касающихся обязательного страхования, и приведение их в соответствие с требованиями Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации», устранение коллизий в законодательстве;
• реформирование системы обязательного медицинского страхования;
• развитие видов обязательного страхования ответственности определенных категорий лиц.

4. Повышение капитализации страхового рынка:

• реализация положения Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» по увеличению размера уставного капитала страховых организаций;
• стимулирование консолидации субъектов страхового дела;
• разработка мер по развитию сострахования, взаимного страхования и перестрахования.

5. Совершенствование надзора за деятельностью субъектов страхового дела, в том числе — за исполнением ими требований, установленных Законом Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации».

2.3.5 Развитие рынков земли и недвижимости

В условиях интенсивно развивающегося рынка земли и иного недвижимого имущества требуется продолжение работы по совершенствованию правовых основ для развития данного рынка, создание условий для эффективного использования земельных участков и иных объектов недвижимости всех форм собственности.

Существующие системы регистрации прав на земельные участки и иные объекты недвижимости и учета объектов недвижимости недостаточно обеспечивают гарантии прав на недвижимость, характеризуются дублированием функций, большими материальными, временными и трудозатратами.

Не преодолена разобщенность систем государственного кадастрового учета земельных участков и учета объектов градостроительной деятельности.

Практика применения градостроительного законодательства показала необходимость уточнения полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в сфере территориального планирования и правового зонирования, введения четко регламентированных процедур территориального планирования, снижения административных барьеров в строительстве, повышения ответственности должностных лиц и профессиональных участников градостроительной деятельности, обеспечения участия общественности в принятии градостроительных решений.

В целях совершенствования и унификации порядка налогообложения объектов недвижимости необходимо продолжить работу по созданию правовой базы для обеспечения процессов государственного контроля, управления, экономической оценки и налогообложения объектов недвижимого имущества.

В период с 2005-2008 годы должны быть проведены преобразования в рамках следующих основных направлений.

1. Совершенствование системы государственного кадастрового учета земельных участков и иных объектов недвижимости.

Должны быть осуществлены следующие мероприятия:

• развитие кадастрового учета объектов недвижимости и создание единого кадастра недвижимости; решение вопросов организационного и информационного объединения системы земельного кадастра и кадастра объектов градостроительной деятельности, обмена информацией, содержащейся в кадастре недвижимости, иных кадастрах и информационных системах;
• совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей порядок описания объектов кадастрового учета недвижимости; совершенствование деятельности в области землеустройства и описания объектов недвижимого имущества; развитие саморегулирования и рыночных механизмов в сфере выполнения работ и оказания услуг по описанию объектов недвижимого имущества;
• введение в гражданское законодательство понятия «единого имущественного комплекса объектов недвижимости», подразумевающего собой комплекс объектов недвижимого имущества, объединенных общим целевым назначением и правовым режимом, установление порядка его учета, регистрации, налогообложения в целях упрощения учета и управления объектами, снижения транзакционных издержек;
• уточнение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления при проведении государственного учета объектов недвижимости, а также определение порядка взаимодействия органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, налоговых органов и органов, осуществляющих государственных кадастровый учет объектов недвижимости, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

2. В сфере развития градостроительной деятельности должны быть проведены следующие мероприятия:

• в законодательство должны быть введены процедуры подготовки, согласования, публичного обсуждения и принятия правовых актов территориального планирования, правил землепользования и застройки, а также установлены последствия непринятия указанных актов, наступающие по истечении установленных федеральным законом сроков;
• введено обязательное страхование деятельности лиц, ответственных за подготовку проектной документации и осуществление строительства;
• обеспечена открытость для всех заинтересованных лиц правовых актов территориального планирования, правил землепользования и застройки, градостроительной документации по планировке территории путем создания информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;
• введен институт общественного контроля градостроительной деятельности посредством публичных слушаний.

3. Совершенствование законодательства, регулирующего вопросы установления сервитутов.

Правовое регулирование отношений в области правовых основ установления, использования и прекращения частных и публичных сервитутов должно предусматривать:

• уточнение механизмов установления частных и публичных сервитутов, предусматривая установление публичных сервитутов административным решением без последующей регистрации;
• отграничение сервитутов по правовому содержанию от иных видов прав на землю (например, аренды, общей собственности);
• превращение публичного сервитута в основной вид землепользования при строительстве, обслуживании и использовании линейных сооружений (трубопроводов, линий электропередач, коммунальных сетей и т.п.)
• освобождение владельца сервитута от платы за землю с сохранением его обязанностей полного возмещения убытков, причиняемых собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков;
• определение порядка осуществления сервитутов при изменении границ земельных участков, обременяемых им;
• механизмы прекращения частных и публичных сервитутов.

4. Уточнение механизмов и порядка налогообложения объектов недвижимости.

Необходимо обеспечить постепенный переход от раздельного налогообложения земли и иных объектов недвижимости к налогообложению единого объекта недвижимости, используя при этом оценку рыночной стоимости объектов недвижимости.

При этом переход на использование кадастровой оценки земли и иных объектов недвижимости в целях налогообложения земельных участков и иных объектов недвижимости следует провести как можно раньше, поскольку реализация указанного подхода к налогообложению недвижимости позволит значительно увеличить налогооблагаемую базу за счет ее приближения к реальной рыночной стоимости объекта налогообложения.

Развитие института оценки в части разработки и совершенствования правового регулирования массовой оценки для целей налогообложения должно предусматривать внесение изменений и дополнений в гражданское, земельное, налоговое законодательство, а также законодательство об оценочной деятельности с целью создания эффективного механизма государственного учета и государственного управления объектами недвижимости. В указанных целях необходимо совершенствование законодательства в части определения общих принципов и требований к проведению массовой оценки, на базе которых необходимо обеспечить разработку порядка формирования оценочных зон, методов расчета удельных показателей стоимости, а также порядка доведения результатов такой оценки до налогоплательщиков, порядков их утверждения, обжалования и корректировки. Кроме того, необходимо обеспечить разработку и совершенствование методик проведения кадастровой оценки в целях налогообложения, обеспечивающих уменьшение финансовых издержек и сокращение сроков получения результатов оценки.

Реализация указанных мероприятий в комплексе позволит создать универсальный механизм оценки объектов недвижимости, обеспечит прозрачность процесса определения налогооблагаемой базы.

5. Совершенствование нормативной базы по ипотечному кредитованию.

Развитие ипотечного кредитования юридических лиц (кредитования на цели строительства объектов недвижимости, другие коммерческие цели под залог земельных участков и других объектов недвижимости) позволяет привлечь в экономическую деятельность дополнительные инвестиционные ресурсы, существенно расширить возможности по производственному и коммерческому строительству. Ипотечное жилищное кредитование населения является действенным механизмом решения жилищной проблемы.

В целях обеспечения роста экономики, увеличения жилищного строительства, Правительству Российской Федерации требуется провести мероприятия по устранению пробелов и противоречий законодательства об ипотеке, введению новых положений, направленных на развитие правового регулирования ипотеки и формирование возможных предметов ипотеки (земельных участков, в том числе под приватизированными объектами недвижимости; предоставление на конкурентной основе застройщикам прав собственности на земельные участки, выделенные для строительства; признание объектов незавершенного строительства объектами недвижимости).

Кроме того, в целях реформирования правоотношений в сфере земли и иной недвижимости, стимулирования инвестиционной активности, Правительству Российской Федерации необходимо принять меры по разработке и совершенствованию механизмов привлечения инвестиций на рынок недвижимого имущества, в том числе обеспечить формирование нормативной правовой базы:

• регулирующей правила выпуска и обращения эмиссионных и не эмиссионных ценных бумаг (закладных, закладных листов, ипотечных облигаций) и исполнения обязательств по ним;
• устанавливающей порядок организации муниципальных облигационных займов с обеспечением эмиссии правами на недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности, включая земельные участки;
• определяющей механизм перевода прав граждан и юридических лиц на земельные участки и связанных с ними обязательств в ценные бумаги.

Привлечению инвестиций также будет способствовать комплекс мер Правительства Российской Федерации, направленных на обеспечение законодательных основ для создания специализированных организаций по ипотечному кредитованию, определение принципов и механизмов обеспечения их деятельности, в том числе разработка механизмов изъятия и реализации заложенного имущества, установление мер повышенной ответственности таких организаций, создание последовательной и надежной системы гарантий защиты прав инвесторов, включая развитие института страхования недвижимого имущества и рисков, связанных с операциями на рынке недвижимости.

2.3.6. Антимонопольная политика

Создание среды для равной добросовестной конкуренции, способствующей эффективному распределению ресурсов и устойчивому экономическому развитию — будет основной задачей государственной антимонопольной политики.

В среднесрочной перспективе решением данной задачи должна стать реализация следующих мер:

• усиление санкций за нарушение антимонопольного законодательства и расширение перечня нарушений антимонопольного законодательства, подлежащих наказанию в административном порядке;
• совершенствование законодательства и активизация работы по выявлению и пресечению антиконкурентных соглашений и согласованных действий хозяйствующих субъектов;
• установление исчерпывающего регулирования процедур, порядков и правил рассмотрения заявлений, уведомлений и ходатайств, рассмотрения дел по нарушениям законодательства, проверки, пересмотра, обжалования решений и предписаний органов защиты конкуренции, исчисления сроков, предоставления и обмена информации;
• расширение полномочий антимонопольного органа при проведении расследований дел о нарушении антимонопольного законодательства;
• упрощение процедуры обращения участников рынка по поводу нарушений антимонопольного законодательства, не возлагая при этом обязанности по представлению доказательств нарушений (документов, подтверждающих факт нарушения) на лицо, обращающееся с заявлением;
• активизация работы по выявлению и пресечению фактов недобросовестной конкуренции;
• разработка четких механизмов предоставления хозяйствующим субъектам государственной помощи, а также ее использования и учета;
• разработка комплекса мер по развитию биржевой инфраструктуры и совершенствованию механизмов регулирования биржевой торговли отдельными видами товаров, в первую очередь нефтепродуктами и сельскохозяйственной продукцией;
• обеспечение контроля соблюдения антимонопольных требований при проведении конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд;
• повышение эффективности антимонопольного регулирования на рынках продукции и услуг естественных монополий, усиление контроля над обеспечением недискриминационного доступа к инфраструктурным услугам, упорядочение системы договорных отношений в данных секторах экономики, создание равных возможностей для потребителей услуг естественных монополий, разработка принципов принудительного разделения субъектов естественных монополий, предусматривающих разделение структурных подразделений, работающих в естественно-монопольных секторах от подразделений, работающих в потенциально конкурентных секторах;
• исключение практики создания органами власти хозяйствующих субъектов, наделенных функциями или правами указанных органов;
• разработка четких механизмов «группового доминирования» хозяйствующих субъектов;
• обеспечение недискриминационного доступа к ограниченным природным ресурсам;
• совершенствование системы контроля экономической концентрации с одновременным сокращением видов сделок и операций, подпадающих под указанный контроль.

Особое внимание будет уделено вопросу анализа конкурентной среды на стратегически и социально значимых товарных рынках в целях принятия действенных мер по защите внутреннего рынка с учетом интеграции России в мировую экономику.

Планируется переход к полному раскрытию информации об участниках сделки как основному условию осуществления предварительного антимонопольного контроля экономической концентрации, в том числе с использованием Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов, как ключевого инструмента контроля экономической концентрации в целях предотвращения злоупотребления доминирующим положением на рынках.

Будет продолжена работа по сближению систем регулирования и проведения антимонопольной политики Российской Федерации и зарубежных стран, являющихся стратегическими торговыми партнерами России, путем расширения договорной базы с зарубежными антимонопольными ведомствами, с целью обеспечения единообразной среды функционирования хозяйствующих субъектов и недопущения дискриминации российских экспортеров при проведении зарубежными ведомствами расследований дел о нарушении антимонопольного законодательства.

В рамках усиления санкций за нарушение антимонопольного законодательства будет установлена ответственность не только за сам факт злоупотребления доминирующим положением, за заключение соглашений и согласованных действий, ограничивающих конкуренцию, за недобросовестную конкуренцию, но и введена система понижающих коэффициентов размера санкций в случае добровольного прекращения хозяйствующим субъектом нарушения антимонопольного законодательства, оказания содействия антимонопольному органу.

Размытость рекламного законодательства, неэффективность и отсутствие некоторых ограничений в сфере рекламной деятельности не обеспечивают адекватной защиты от ненадлежащей рекламы. В связи с этим для совершенствования законодательства о рекламе необходимо:

• обеспечить механизм противодействия распространению рекламы товаров, запрещенных и ограниченных к рекламированию в определенном месте (времени, способом);
• определить порядок размещения средств наружной рекламы (рекламных конструкций) и рекламы на транспортных средствах;
• конкретизировать порядок размещения рекламы в радио- и телепрограммах;
• обеспечить уведомительный порядок размещения рекламы на почтовых отправлениях;
• определить перечень обязательных сведений, сообщаемых в рекламе, осуществляемой при продаже товаров по почте и при продаже товаров с доставкой их потребителю;
• конкретизировать требования к рекламе алкогольных напитков, лекарственных средств, медицинских услуг, изделий медицинского назначения, медицинской техники и методов лечения, биологически активных добавок;
• уточнить полномочия антимонопольных органов, в части предупреждения и пресечения ненадлежащей рекламы, а также порядка их взаимодействия с органами саморегулирования рекламы.

Для обеспечения эффективности развития финансовых рынков необходимо создание равных условий конкуренции всем участникам рынка, определяющих как равный старт, так и равные условия деятельности в секторах финансового рынка. В этих целях предусматривается:

• поэтапное прекращение государственного участия в капиталах финансовых организаций на всех уровнях — федеральном и в субъектах Российской Федерации, сокращение доли участия органов местного самоуправления, а также сохранение государственного контроля только над финансовыми организациями, имеющими стратегическое значение;
• соблюдение процедуры открытого конкурса при привлечении финансовых компаний к осуществлению операций за счет бюджетных средств;
• упрощение порядка проведения кредитных операций с малым бизнесом и частными лицами, а также создание системы кредитных бюро;
• повышение качества контроля финансовых организаций и качества проверок адекватности капитала и прозрачности собственности, введение качественных критериев оценки состояния финансовых организаций.

Будут установлены процедуры аукционов и определения победителя конкурса по одному критерию для предоставления земельных участков в аренду на время строительства, осуществлено распределение заказов на проведение инженерной подготовки земельных участков предоставляемых для строительства посредством торгов с определением победителя по одному критерию.

Особо следует отметить необходимость развития конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства путем внедрения новых форм управления жилищным фондом, в частности, объединения собственников жилья. Необходимо предоставить потребителям ЖКУ право выбора организации по обслуживанию, управлению и оказанию услуг. В целях недопущения ущемления интересов потребителей и для обеспечения недискриминационного доступа к сетевой инфраструктуре коммунального комплекса, а также для создания равных условий деятельности хозяйствующих субъектов, необходимо закрепить сетевые объекты в государственной или муниципальной собственности.

2.3.7. Сокращение нерыночного сектора

В Российской экономике сохраняется значительный нерыночный сектор, причем в отраслях, где должны нормально развиваться рыночные отношения. Кроме общепринятой бюджетной сферы, представляющей публичные услуги за государственный счет, включающей в себя: образование, здравоохранение, охрана законности и правопорядка и т.п., в этот сектор входят:

• газовая промышленность в части поставок на внутренний рынок по регулируемым ценам;
• электроэнергетика;
• железнодорожный транспорт;
• жилищно-коммунальное хозяйство;
• значительная часть отрасли связи;
• предприятия других отраслей, существующие не только за счет собственных доходов, но и длительное время получаемых дотаций, субсидий и иных явных или скрытых льгот, например, пониженных цен на топливо, энергию и иные услуги.

Основные признаки принадлежности к нерыночному сектору — наличие регулируемых цен, дотаций и субсидий.

Значительная часть населения, большей частью это работники бюджетной сферы и пенсионеры, получают многообразные льготы и удешевленные услуги, которые призваны отчасти возместить низкую оплату труда и пенсии. Но при этом низкий уровень заработной платы и пенсий определяется в значительной мере необходимостью финансировать те самые льготы и удешевленные услуги. Таким образом, и домашние хозяйства оказываются в известной мере в зоне нерыночных отношений.

Всего, по оценкам экспертов, в нерыночном секторе занято:

• с традиционными бюджетными отраслями — 20,3 млн. чел., т.е. 31,2% всей численности занятых;
• кроме традиционных отраслей бюджетной сферы — 5,8 млн. чел., т.е. 9% занятых.

Наличие столь значительного сектора экономики, исключенного из легальных рыночных отношений, влечет за собой ряд весьма негативных последствий, в том числе:

• искажение рыночных сигналов и, стало быть, ограничение сферы эффективного распределения ресурсов;
• отсутствие стимулов рационального ведения хозяйства — экономии материальных и финансовых ресурсов, роста производительности как в рамках нерыночного сектора, так и за его пределами. Ослаблены мотивации энергосбережения, внедрения новых технологий, инвестиций в модернизацию производства;
• отрасли, входящие в нерыночный сектор, не могут рассчитывать на нормальное воспроизводство основного капитала из-за ограничений доступа к инвестиционным ресурсам или необходимости прибегать к перекрестному субсидированию: Газпром инвестирует за счет доходов от экспорта, РАО ЕЭС субсидирует население за счет промышленных потребителей; РЖД — внутренние и пассажирские перевозки за счет экспортных. Данные процессы неизбежно ведут к непрозрачности финансовых потоков и низкому уровню доверия со стороны кредиторов и инвесторов;
• поддержание теневой экономики, которая всегда развивается на стыках нормальных рыночных отношений, государственного регулирования цен и иных рыночных по своей природе инструментов;
• усиление неравенства в распределении денежных доходов населения, обусловленное наличием льгот и низких заработков в бюджетной сфере. В связи с этим создаются условия для коррупции.

Государство на протяжении последнего времени последовательно проводило политику, направленную на сокращение нерыночного сектора. Ключевую роль в этой работе играли реформы электроэнергетики, жилищно-коммунального хозяйства, пенсионная реформа. Реформы образования и здравоохранения, нацеленные на переход к бюджетному финансированию этих отраслей по результатам, также должны вести к сокращению нерыночного сектора.

Дальнейшее сокращение нерыночного сектора представляет собой доведения до разумного завершения либерализации экономики, начатой в 1992 году и незаконченной из-за опасений социальных конфликтов. В данный момент есть и необходимость, и реальная возможность решения этой проблемы, что позволит серьезно продвинуть структурные реформы и дать новые импульсы модернизации и росту экономики.

Правительством Российской Федерации в целом определены направления реформирования основных отраслей естественных монополий, представляющих большую часть нерыночного сектора. Кроме того, реформы электроэнергетики и железнодорожных перевозок уже запущены. При этом до настоящего времени не видно каких-либо ощутимых результатов в области реформирования газовой отрасли и жилищно-коммунального хозяйства.

Нестабильность финансирования жилья и коммунальных услуг со стороны бюджета сдерживает развитие конкурентных отношений в жилищном секторе.

В то же время, в ближайшие годы имеется реальная возможность осуществить основные преобразования в ЖКК, связанные с его переводом на рыночные основы функционирования. Основными направлениями работ должны стать:

• развитие частной инициативы и конкуренции в управлении и обслуживании жилищного фонда;
• привлечение частного бизнеса к управлению и инвестированию в коммунальный комплекс при преимущественном сохранении публичной (муниципальной) собственности на коммунальную инфраструктуры;
• оптимизация бюджетных расходов в жилищно-коммунальном комплексе, повышение адресности и эффективности социальной поддержки населения в оплате жилищно-коммунальных услуг;
• разработка новых эффективных механизмов государственной поддержки процессов модернизации жилых домов и инженерно-коммунальной инфраструктуры городов и поселений.

Другим приоритетом является дерегулирование отрасли связи. Основными направлениями работы должны стать:

• переход от прямого установление тарифов к контролю за обоснованностью ценообразования операторов связи на основе антимонопольного законодательства;
• ликвидация перекрестного субсидирования в отрасли и отмена исключительных прав «Ростелекома» на предоставление услуг междугородней и международной связи;
• распространение действия ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» на лицензирование связи;
• развитие рыночных механизмов и повышение прозрачности распределения радиочастотного спектра и ресурсов нумерации;
• повышение эффективности и понижение обременительности для хозяйствующих субъектов системы контроля и надзора в области связи.

2.3.8. Реформирование науки и стимулирование инноваций

Конкурентоспособность России на мировых рынках определяется темпами внедрения новейших научно-технических решений и развития наукоемких производств, эффективностью инновационных процессов. В современном мире масштабное использование инноваций в хозяйственной деятельности становится одним из основных источников повышения конкурентоспособности и устойчивого экономического роста. При этом для обеспечения инновационного развития страны необходимо:

1. Наличие конкурентоспособного сектора «генерации знаний», включающего фундаментальные и прикладные исследования и разработки;
2. Эффективное функционирование национальной инновационной системы, преобразующей новые знания в продукты, технологии или услуги, и включающей в себя совокупность хозяйствующих субъектов, институциональной базы инновационной деятельности, инфраструктуры и ресурсов;
3. Широкое применение в социально-экономической сфере и государственном управлении информационно-коммуникационных технологий, позволяющих повысить производительность труда и оптимизировать управленческие и производственные процессы.

В научном секторе существуют следующие основные проблемы:

1. Недостаточная эффективность большого числа научных исследований и разработок вследствие недостаточной ориентации сектора на потребности экономики и общества;
2. Сохранение барьеров между наукой и образованием и, как следствие, отсутствие синергетического эффекта от научно-образовательной деятельности.

Система формирования приоритетов бюджетного финансирования недостаточно эффективна — существует недооценка фундаментальной науки как базового компонента развития национальной инновационной системы, в то же время за счет средств федерального бюджета финансируется большое количество прикладных разработок, не имеющих перспективы спроса на внутреннем и глобальном рынках. Основная задача в области организации научных исследований состоит в сохранении и укреплении лидирующих позиций российской науки в приоритетных для государства направлениях исследований при одновременном повышении эффективности использования бюджетных средств. Хотя результаты фундаментальных исследований, как правило, общедоступны и активно используются в странах, не затрачивавших усилий и средств для их достижения, возможная утрата собственной фундаментальной науки приведет к отставанию в подготовке творческих кадров высшей квалификации, потере статуса России как важнейшего субъекта мировой политики, к снижению потенциала национальной безопасности. В то же время экономические возможности государства позволяют нам вести полноценные исследования не по всему фронту фундаментальной науки.

Как свидетельствует практика ведущих стран мира, а также российский опыт, высшее образование и наука как специализированные области деятельности без взаимной интеграции и тесного взаимодействия с реальным сектором экономики теряют дееспособность и становятся все менее самодостаточными. Обособленное существование научных и образовательных структур снижает потенциал их развития, уменьшает их вклад в преобразование экономики и общества, препятствует полноценному вхождению России в мировое научно-образовательное пространство. Интеграция научной и образовательной деятельности решает задачу повышения качества образования и подготовки научно-технических кадров, обладающих современными знаниями на уровне новейших достижений науки и технологий и практическим опытом участия в научных исследованиях, а также привлечения и закрепления талантливой молодежи в науке и образовании.

Решение поставленных задач требует реализации следующих ключевых мер:

1. Приоритетная поддержка исследований мирового класса и структурное реформирование науки, в т.ч. модернизация структуры и механизмов финансирования Российской Академии Наук и отраслевых академий, имеющих государственный статус. Обеспечение развития системы базовых институтов и университетов, ведущих фундаментальные исследования на приоритетных для государства направлениях развития науки и технологий путем повышения бюджетной обеспеченности научных сотрудников государственного сектора науки;
2. Дальнейшая интеграция науки и образования и создание нормативно-правовой базы, достаточной для формирования научно-образовательных структур, в том числе с участием организаций различной организационно-правовой формы.

В области создания и функционирования национальной инновационной системы (далее — НИС) наблюдаются следующие тенденции. В 90-е годы в России началось формирование элементов новой НИС рыночного типа, в которую вошли, в частности, независимые исследовательские центры, малые инновационные фирмы (включая инжиниринговые и консультационные), центры трансфера технологий, фонды, финансирующие инновационную деятельность. Однако масштабы и темпы создания современной НИС явно недостаточны, а низкая восприимчивость российских компаний к инновациям приводит к снижению конкурентоспособности выпускаемой продукции, обуславливает низкую рентабельность предприятий, сдерживает рост заработной платы. Вследствие этого нарастает технологическое отставание России от развитых стран.

Для развития эффективной НИС требуется принятие следующих первоочередных мер:

1. Развитие рынка интеллектуальных активов путем совершенствования системы введения в коммерческий оборот результатов научно-технической деятельности, включая объекты интеллектуальной собственности, созданных за счет бюджетных средств, и создания национальной системы учета и контроля научно-исследовательских работ;
2. Развитие рынка инновационного капитала путем создания финансовых институтов, обеспечивающих непрерывность финансирования бизнес-проектов на всех стадиях инновационного цикла;
3. Развитие рынка услуг поддержки инновационной деятельности;
4. Совершенствование системы образования в инновационной сфере, в т.ч. создание единого научного и учебно-методический механизма подготовки кадров для инновационной сферы, обеспечивающего непрерывное повышение квалификации специалистов и предпринимателей;
5. Совершенствование системы управления в сфере инновационной деятельности;
6. Развитие производственно-технологической инфраструктуры инновационной деятельности (технопарки, иннованионно-технологические центры, бизнес-инкубаторы, центры трансфера технологий и т.п.);
7. Стимулирование экспорта и внутреннего спроса на инновационную продукцию российских предприятий.

Как показывает мировой опыт, широкое применение в социально-экономической сфере и государственном управлении информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) имеет решающее значение для повышения уровня жизни граждан, обеспечения конкурентоспособности национальной экономики, развития человеческого капитала, а также модернизации основных институтов государственной власти. Приоритетами государственной политики в области стимулирования использования ИКТ является:

• в области образования — обеспечение эффективного внедрения ИКТ в организацию и обеспечение учебного процесса в учреждениях начального, среднего и высшего образования, обеспечение подключения к Интернет всех средних учебных заведений и учреждений специального образования для детей с недостатками физического развития, распространение технологий дистанционного обучения на основе ИКТ, обеспечение высокого уровня компетенции в использовании ИКТ всех выпускников средних школ;
• в области здравоохранения — развитие телемедицинских услуг, обеспечивающих возможность удаленной диагностики, анализа данных результатов обследования, определения диагноза и консультирования, создание систем мониторинга состояния здоровья населения, систем персонифицированного учета медицинских услуг;
• в области регионального развития — обеспечение доступности базовых услуг связи и телекоммуникаций для жителей отдаленных и труднодоступных населенных пунктов, сельской местности;
• в области социальной политики — создания единой системы обеспечения занятости и социальной защиты населения, создание на базе организаций высшего и среднего профессионального образования системы подготовки и переподготовки кадров в области использования ИКТ, развитие механизмов социальной реабилитации инвалидов через содействие в обучении использования ИКТ;
• в сфере культуры — создание системы учета культурных ценностей, сводного каталога библиотек России и перевод библиотечного фонда в электронный вид, развитие информационного сервиса, предоставляемого населению на базе центральных и муниципальных библиотек, поощрение развития электронных библиотек, предоставляющих доступ граждан к книжному фонду через интернет;
• в области государственного управления — обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов власти, при реализации принципа презумпции открытости информации государства (с уточнением и детализацией категорий информации, отнесенной к закрытой), развитие систем электронного учета и документооборота, электронных административных регламентов.

Необходимо создать единую систему изготовления, оформления и контроля заграничных документов нового поколения с использованием биометрических параметров. Внедрение ИКТ-систем должно стать инструментом, обеспечивающим эффективное решение проблем миграции.

В сфере развития электронной коммерции — совершенствование законодательства об электронной цифровой подписи, включая отмену наименее обоснованных ограничений и распространение его действия на иные электронные аналоги подписи, внедрение технологий электронной коммерции в систему государственных закупок, снятие ограничений на разработку и применение средств криптографии гражданами и организациями;

Обеспечение эффективности использования информационных технологий, минимизация рисков неудачи проектов в области информатизации, требует формирования развитых механизмов стратегического планирования использования ИКТ субъектами бюджетного планирования, формирования дополнительных требований к структуре и обоснованию ведомственных программ в области информатизации, системе показателей их эффективности, механизмам управления ИКТ-проектами и аудита информационных систем, финансируемых из государственного бюджета.

Мерами в области повышения доступности современных ИКТ для населения станет снижение импортных пошлин на компьютеры и комплектующие, поддержка создания общедоступных центров повышения компьютерной грамотности населения и центров общественного доступа к сети Интернет.

2.3.9. Развитие малого предпринимательства

В 2004 году количество малых предприятий в России составляло 950 тыс., а количество занятых на них — около 8,3 млн. человек, что составляет 17% всех наемных работников. В период до 2003 года количество малых предприятий оставалось неизменным (около 850 тыс.), а предпринимаемые государством усилия по увеличению количества предприятий и занятых на них работников не оказывали значимого эффекта.

Наметившаяся в 2004 году положительная динамика (рост числа занятых на малых предприятиях составил 3%, объем производства товаров и услуг увеличился на 33% по сравнению с 2003 годом) во многом обусловлена осуществленной в 2003-2004 годах государственной политикой по следующим направлениям:

• упрощение и ускорение процедуры регистрации юридических лиц с использованием принципа «одного окна», в течение 5 рабочих дней;
• введение трехлетнего моратория на проведение контрольно-надзорных мероприятий в отношении вновь созданных малых предприятий;
• установление единых правил по всей территории Российской Федерации по специальным налоговым режимам (упрощенной системы налогообложения и единому налогу на вмененный доход).

Хотя Правительство Российской Федерации постоянно осуществляло различные меры поддержки, обеспечить качественную динамику роста общего числа субъектов малого предпринимательства и увеличения их вклада в экономику страны не удалось.

При этом отраслевая структура малого предпринимательства характеризуется преобладанием малых предприятий в сфере торговли и услуг (32% от общего объема производства товаров и услуг), объемы производственных предприятий в сфере промышленности и строительства занимают второе-третье места (22,8 и 20,9 процентов соответственно), доля предприятий, занятых в науке и научном обслуживании ничтожно мала — 1,9%.

Очевидно, что для достижения задачи ускорения темпов экономического роста страны, ликвидации дисбаланса в развитии территорий, борьбы с бедностью и развития инноваций нужно стимулировать создание новых малых предприятий, повышать их конкурентоспособность, увеличивать занятость работников в данном секторе экономики.

К 2004 году действующее законодательство, затрагивающее вопросы поддержки, стимулирования развития малого предпринимательства, не только не содействовало развитию предпринимательства, но и вступило в противоречие с гражданским, налоговым, бюджетным законодательством.

Чтобы малое предпринимательство стало значимым явлением в экономической и социальной сферах, правительство приняло решение о возобновлении программ поддержки за счет средств федерального бюджета и предусмотрело в бюджете Российской Федерации на 2005 год 1,5 млрд. рублей на реализацию первоочередных мер по стимулированию роста субъектов малого предпринимательства и поддержку конкурентоспособных проектов.

Основными целями государственной политики в области поддержки малого бизнеса на среднесрочную перспективу являются:

• создание условий, стимулирующих граждан к осуществлению самостоятельной предпринимательской деятельности;
• увеличение общего количества действующих субъектов малого предпринимательства;
• увеличение вклада малых предприятий в ВВП, в налоговые доходы бюджета, в численность привлекаемых наемных работников.

Государственная политика в области поддержки малого предпринимательства будет строиться на следующих основных принципах:

• наращивание объемов софинансирования проектов со стороны государства при сохранении управления проектами в руках бизнеса;
• увеличение доли государственной поддержки малого бизнеса, осуществляемой посредством «институтов развития». Правительство Российской Федерации будет активно привлекать средства регионов и муниципалитетов, формируя различные каналы поддержки. Подобное многообразие уменьшает риски неэффективности реализуемых программ;
• постепенное расширение предоставления услуг вместо денег. Стимулы к извлечению ренты из взаимодействия с государственными органами существенно ограничиваются, когда предприятиям вместо денежных субсидий предоставляются услуги;
• разграничение компетенции уровней государственной власти таким образом, чтобы органы власти Российской Федерации осуществляли нормативное правовое регулирование предпринимательской деятельности, субъекты Российской Федерации непосредственно финансировали программы, стимулирующие развитие предпринимательства, а прямая ответственность за состояние малого предпринимательства была возложена на органы власти муниципальных образований.

Приоритетами государственной политики поддержки на среднесрочную перспективу станут:

• содействие созданию инфраструктурных объектов поддержки малого предпринимательства, ориентированных на поддержку вновь создаваемых субъектов малого предпринимательства;
• специальные программы поддержки конкурентоспособных, экспортно-ориентированных проектов;
• формирование благоприятных условий и поддержка институтов микрофинансирования;
• формирование институциональных условий для развития кредитования предпринимательства банковским учреждениями;
• обеспечение доступа к нежилым помещениям.

Особое внимание будет уделяться вовлечению в активную предпринимательскую деятельность недоиспользованного трудового ресурса таких социальных групп, как молодежь, женщины, безработные, инвалиды.

Для решения задачи увеличения числа субъектов малого предпринимательства предлагается:

• развить систему бизнес-инкубаторов для начинающих предпринимателей;
• сформировать законодательную базу для деятельности семейных предприятий, артелей, промыслов, ремесленников (микропредпринимательство);
• организовать совместную с представителями предпринимателей работу над стандартами исчисления базовой доходности для единого налога на вмененный доход для отдельных видов предпринимательской деятельности, что позволит определить размер эффективной налоговой нагрузки;
• использовать возможности социальной рекламы для пропаганды предпринимательской деятельности.

Формирование программ поддержки конкурентоспособных, экспортно-ориентированных проектов будет включать в себя:

• разработку программы компенсации затрат субъектов малого предпринимательства на преодоление административных барьеров и разрешительных процедур, обуславливающих выход на экспортный рынок;
• с участием субъектов Российской Федерации реализация программы поддержки сертификации конкурентоспособной продукции (товаров, услуг) на соответствие требованиям международных систем сертификации для формирования банка данных о потенциально способной к экспорту продукции;
• формирование с участием Торгово-промышленной палаты системы поддержки выставочно-ярмарочной деятельности, в том числе с использованием системы возмещения затрат на участие субъектов малого предпринимательства в международных мероприятиях.

Для формирования благоприятных условий и поддержки институтов микрофинансирования предлагается:

• разработать законодательную базу для активного развития институтов микрофинансирования в форме некоммерческих организаций и кредитных кооперативов;
• реализовать за счет бюджетных средств программы поддержки организаций микрофинансирования с использованием механизмов гарантирования по кредитам;
• содействовать международным программам поддержки микрофинансовых организаций, в том числе образовательным программам.

При формировании условий для развития кредитования малых предпринимателей банковскими учреждениями предлагается:

• пересмотреть нормативную правовую базу деятельности кредитных организаций с целью формирования оптимальных требований к коммерческим банкам, осуществляющим кредитование субъектов малого предпринимательства;
• сформировать систему распределения рисков, с тем, чтобы для субъектов малого предпринимательства с высокими кредитными рисками таковые могли быть понижены посредством государственной финансовой поддержки и распределения части риска на государство.

Для решения задачи обеспечения доступа к нежилым помещениям предлагается:

• обеспечить формирование, поддержание и доступ к сведениям об использовании федерального, государственного и муниципального недвижимого имущества, включая производственные мощности, объекты незавершенного строительства;
• установить режим наибольшего благоприятствования субъектам малого предпринимательства, использующим федеральное имущество: установить максимальный срок действия арендного договора, ввести принцип обязательной компенсации всех произведенных улучшений;
• при реализации программы приватизации государственного имущества разработать механизм, который позволит субъектам малого предпринимательства приобрести высвобождаемое имущество: рассрочка платежей, формирование специальных имущественных фондов, малые лоты, система пулов заявок.

Кроме того, необходимо осуществить ряд мер по стимулированию спроса на продукцию субъектов малого предпринимательства путем установления возможности разделения государственного (муниципального) заказа на несколько лотов для обеспечения возможности привлечения СМП к торгам; включения в обязательные условия государственного (муниципального) контракта обязательств по привлечению в качестве субконтрактантов субъектов малого предпринимательства.

2.3.10. Реформирование технического регулирования

Основными задачами в сфере технического регулирования, как одного из приоритетных направлений политики повышения конкурентоспособности продукции на внутреннем и внешнем рынках, являются:

• реализация новой системы технического регулирования с принятием технических регламентов в соответствии с программой Правительства Российской Федерации;
• сокращение обязательной сертификации до минимального уровня, обеспечивающего безопасность продукции, с учетом развития декларирования как формы подтверждения соответствия продукции обязательным требованиям;
• развитие рыночных отношений при выполнении работ по обеспечению единства измерений и сокращение государственного регулирования в данной сфере, при обеспечении надежной защиты прав и законных интересов государства, юридических лиц и граждан от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений, создании условий для признания на международном уровне национальных эталонов и результатов измерений с целью вступления России в ВТО.
• создание единой системы аккредитации, гармонизированной с международными стандартами в этой области;
• формирование системы национальных стандартов, соответствующих требованиям технических регламентов и новейшим достижениям науки и технологии;
• гармонизация законодательства в области технического регулирования в рамках межгосударственного сотрудничества (Единого Экономического Пространства, Евразийского Экономического Сообщества, Содружества Независимых Государств).

1. В целях реализации Программы разработки технических регламентов необходимо обеспечить:

• проведение конкурсов на разработку технических регламентов и обеспечение эффективной деятельности экспертных комиссий по экспертизе проектов технических регламентов;
• поэтапное устанавление правил и методов исследований (испытаний) и измерений, а также правил отбора образцов для их проведения, необходимых для применения технических регламентов;
• проведение реорганизации российских технических комитетов в целях активизации их деятельности на национальном и международном уровнях;
• формирование системы сбора и анализа информации о случаях причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов, а также информирования приобретателей, изготовителей и продавцов по вопросам соблюдения требований технических регламентов;
• формирование единой информационной системы по техническому регулированию, включающей Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов;
• установление порядка осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.

2. Приоритетами в области развития системы технического регулирования должны стать значительное сужение сферы обязательной сертификации, при обеспечении дальнейшего развития систем добровольной сертификации и расширении масштабов подтверждения соответствия посредством принятия деклараций о соответствии в действующих системах обязательной сертификации,

Необходимо обеспечить формирование механизмов аккредитации организаций, действующих в области оценки соответствия, межрегиональной и межотраслевой координации работ в этой области.

3. Приоритеты реформирования системы обеспечения единства измерений требуют решения следующих задач:

• развитие и совершенствование эталонной базы страны;
• гармонизация нормативно-правовой базы в области обеспечения единства измерений с международным законодательством в области метрологии и федеральным законом «О техническом регулировании»;
• развитие рынка поверочных и калибровочных работ;
• обеспечение эффективного функционирования системы метрологического надзора;
• совершенствование системы передачи размеров единиц величин;
• метрологическое обеспечение работ по оценке соответствия.

4. Развитие системы стандартов будет осуществляться на основе реализации и ежегодного уточнения Программы разработки национальных стандартов. Разрабатываемые стандарты должны включать требования и показатели, основанные на современных достижениях науки и техники, учитывать международные нормы и быть направлены на повышение конкурентоспособности и безопасности продукции российских товаропроизводителей, создание доказательной базы выполнения требований технических регламентов.

5. Необходимо создать и обеспечить функционирование Федеральной системы каталогизации продукции для федеральных государственных нужд, являющейся основой закупок предметов снабжения при конкурсном размещении и реализации оборонного заказа и экспорте наукоемкой продукции. Данная система позволит формировать оптимальную (рациональную) номенклатуру предметов снабжения, сократить средства на создание и эксплуатацию техники, повысить качество, конкурентоспособность продукции военного назначения и мобилизационную готовность промышленности.