В последнее время во властных структурах и в печати активизировались разговоры о том, что нужно срочно и радикально уменьшить число субъектов Федерации. Но говорящие и пишущие, как представляется, смешивают два прямо противоположных случая.
Многие маленькие субъекты Федерации находились ранее в составе краев и областей, потом v во время «парада суверенитетов» v выделились. Поскольку по большей части это депрессивные регионы, они сейчас чувствуют себя неудобно. Самый яркий пример v Коми-Пермяцкий автономный округ, который представляет из себя небольшую периферийную часть Пермской области. В подобном случае говорить об объединении с областью или о возвращении к советской ситуации совершенно осмысленно и нормально. Это же относится и к нескольким маленьким бурятским округам внутри территорий Иркутской и Читинской областей, а также к Корякскому автономному округу, который ранее входил в состав Камчатской области. Вопрос тут надо решать исходя из конкретных интересов игроков v так называемых региональных элит. Хотя, следует заметить, что места в Совете Федерации, существующие до тех пор, пока есть самостоятельный субъект этой самой Федерации, v это довольно сильный статусный ресурс региона. Именно угроза их потери реально может помешать объединению.
Но если бы дело ограничивалось этим v не было бы даже предмета для разговора. Тут все полностью вписывается в естественную структурно определенную динамику v всегда есть некие «колебательные движения» по выходу из регионов и входу в них. Но, к сожалению, речь идет и о радикальном объединении субъектов Федерации, традиционно существующих самостоятельно. В качестве одного из аргументов выдвигается тезис, что Центру неудобно управлять таким количеством субъектов Федерации. Мне представляется, что он не имеет отношения к делу. В федеративном государстве (каковым Россия является юридически) Центр вообще никак не управляет субъектами Федерации v у них отношения другого рода. Второй аргумент v некая «целостность». Мне думается, что он очень важен, но при ближайшем рассмотрении работает как раз против такого слияния. Хорошо это или нет, но наши субъекты Федерации v это в высшей степени реальные и целостные социально-экономические районы. Любое их объединение, например много сейчас обсуждаемое объединение Карелии, Архангельской и Мурманской областей, v это превращение целостных и реально существующих субъектов Федерации в очень странные конгломераты. Есть принципиальный вопрос: чем удобнее управлять и с чем удобнее иметь дело v с целостными территориями или с такими странными громоздкими образованиями?
Любое административное вмешательство в ситуацию дестабилизирует ее, а, по моему глубокому убеждению, за стабильность в стране сейчас де-факто отвечает не Центр, а именно региональные власти. Хороши эти власти или плохи, но они справляются с обеспечением стабильности. Региональные власти не допустили на своих территориях ни одного кризиса, который хотя бы близко напоминал дефолт 1998 года или, скажем, конституционный кризис с элементами гражданской войны v как в 1993 году. Фактически получается, что Центр не может жить без кризисов v их за последние 12 лет было пять: 1991 год, 1993 год, 1998 год и две чеченские войны, которые я считаю кризисами общероссийского масштаба.
Что бы ни говорили про региональные элиты (а они действительно очень странные, и понятие «элиты» к ним плохо применимо), но само их наличие чрезвычайно важно: с тех пор как Россия стала империей (а это, фактически, не менее 500v600 лет), в стране еще не было такой децентрализованной власти и экономики. И, на мой взгляд, это большое благо. Конечно, региональные элиты плохи: они не очень компетентны, коррумпированы, насаждают самую гнусную семейственность, грязно играют со своими политическими оппонентами v но ведь других элит у нас нет. И даже такие, какие есть, обеспечивают стабильность и реальное разделение властей (а если в стране оно есть, то это именно разделение между властью федеральной и региональной). Конечно, если бы у нас был просвещенный, демократический, либеральный и, главное, очень эффективный Центр, то тогда был бы смысл говорить, что он может делать с региональными элитами что хочет v но такого Центра у нас нет, поэтому любая манипуляция с регионами может потенциально дестабилизировать ситуацию. А эта дестабилизация, как представляется, сейчас никому не нужна.
Вообще, если есть нужда позаботиться о «целостности» регионов, то должен ставиться вопрос не об их укрупнении, а, в некоторых случаях, о разукрупнении. У нас есть несколько регионов, которые мозаичны и нецелостны. Самый первый пример, который приходит в голову моим коллегам, когда я обсуждаю с ними эту ситуацию, v это Краснодарский край, который состоит из двух совершенно разных частей, имеющих разные хозяйственный профиль и разные функции в пределах российской экономики: собственно сельскохозяйственная Кубань во главе с Краснодаром и Черноморское побережье по линии Новороссийск v Анапа. Напрашивается идея: в целях усиления целостности региона выделить, скажем, Черноморскую область. А сейчас замышляется акция прямо противоположная.
Часто используемые утверждения о количестве жителей и территории здесь вообще не идут к делу, потому что странно контрастируют с вполне справедливым мнением, что наша страна очень большая и разнообразная. Если она большая и разнообразная, то в ней, соответственно, будет много разных частей.
Центр действительно испытывает явные трудности во взаимоотношениях с регионами v это видно. С теми, во главе которых стоит реальный хозяйственный и институциональный центр. Много путешествуя по стране, я вижу, что Центр не имеет единой консолидированной региональной политики v разные его структуры проводят разные политики. Но если вместо нынешних субъектов Федерации появятся конгломераты, то степень осмысленности действий применительно уже к ним может только уменьшиться. Существует простое и очевидное правило: если территория однородна, то в отношении ее годится одна политика, если же территория разнородна, то для нее необходимо сразу несколько политик.
Кроме того, в этих возможных конгломеративных регионах нынешние, уже обросшие экономическими функциями, региональные элиты немедленно вступят в борьбу. А это v потеря управляемости, передел собственности и т.п. На все это уйдет время, а оно сейчас дорого (очередное окно экономических возможностей быстро «схлопывается» v падают цены на энергоресурсы, исчезают последние позитивные следствия дефолта). К тому же любые административные преобразования, кроме потери управляемости, сопровождаются и ростом коррупции (и не только в нашей стране v это общая тенденция).
И это все мы можем получить, если идеи очередной административной реформы воплотятся в жизнь. Минусы тут совершенно понятны. Никаких же плюсов, боюсь, попросту нет. Вспомним, сколько разговоров было про пресловутое укрепление «вертикали власти», вылившееся в создание семи федеральных округов. Вся эта громоздкая конструкция никак себя до сих пор не проявила v кроме создания еще одного препятствия в циркуляции административных решений. Целью же всего этого была дестабилизация 10v20 региональных элит, чего можно было достичь гораздо более простыми способами. Напрашивается печальный вывод: Центр действует, исходя из неких фантомов и каких-то общих соображений, не имеющих прямого отношения к заявляемому делу.
