Финансирование гражданской науки в России из федерального бюджета

Статья подготовлена на основе отчетаЦентра фискальной политики "Анализрасходов федерального бюджета на НИОКР" (Москва,2001 год). Отчет подготовлен Центромфискальной политики при поддержкеАгентства международного развития США.Контракт OUT-PER-I-00-99-00003-00.

О необходимости усиления государственнойподдержки науки в последнее времянепрерывно говорится со всех трибун. Однакоавторы подобных утверждений, как правило,исходят из весьма общих представлений оположении дел, не вдаваясь в подробноститого, как работает система финансирования.Отчасти это происходит в силуинформационной закрытости научной отраслии предельной скудости доступных сведений.

В данной статье предпринята попыткапроанализировать на основе имеющихсяданных российскую систему финансированиянауки (точнее, "научно-исследовательских иопытно-конструкторских разработок" -НИОКР) из федерального бюджета (1). Мыпопытаемся ответить на главный вопрос:может ли государственная поддержка науки всовременных российских условиях привести ктем результатам, которых от нее ожидают.

Как это происходит

Определение приоритетовгосударственного финансирования НИОКР

Определение государственных приоритетовразвития науки и техники гражданскогоназначения входит в компетенциюПравительственной комиссии по научно-техническойполитике, возглавляемой председателемПравительства РФ. В состав комиссии входятпредставители различных министерств иведомств, как правило, в ранге заместителяминистра. Подготовка решений комиссииосуществляется Министерствомпромышленности, науки и технологий РФ.

Списки приоритетных направлений развитиянауки и техники и критических технологийфедерального уровня были утвержденыкомиссией 21 июля 1996 года и с тех пор ни разуне пересматривались, несмотря на то чтопроизошли серьезные изменения в этойобласти: на первый план в мировой наукевышел целый ряд новых направлений (например,работы по изучению генома человека). Врезультате приоритеты устанавливаютсядостаточно произвольным образом и отстаютот реального развития мировой науки. Внастоящее время Министерство науки итехнологии проводит работу по пересмотрусписков приоритетов, но никаких решений досих пор не принято.

Фактически при определении направленийгосударственной научно-техническойполитики не обеспечиваются условиягласности, не проводится общественныхобсуждений, экспертиз и конкурсов. Болеетого, сами ученые не заинтересованыпринимать участие в этой работе, посколькуне видят связи между государственнымиприоритетами и реальным финансированиемсвоих научных организаций и коллективов.Механизм учета государственныхприоритетов при разработке федеральногобюджета не прозрачен. Весьма вероятно, чтопри распределении большей части расходовэти приоритеты вообще никак не учитываются.В силу этого соответствующие списки неявляются и не могут являться реальныминструментом проведения государственнойполитики в области науки.

Процедура формирования раздела 06 "Фундаментальныеисследования и содействие научно-техническомупрогрессу" государственного бюджета наочередной финансовый год

Применяемые в России процедурыподготовки и уточнения исходных бюджетныхпредложений определяются:

• структурой федеральных органов власти;
• соотношением законодательно отнесенных к их ведению функций и полномочий (положения о министерствах и ведомствах);
• нормативно-правовой базой бюджетного процесса;
• сложившейся практикой и неформальными процедурами взаимодействия.

В самых общих чертах процесс формированиясоответствующего раздела государственногобюджета состоит из следующих шагов.

1. В соответствии с основными параметрами бюджета Минфин доводит до Минпромнауки (ранее - Миннауки) данные о предельных объемах финансирования по разделу 06 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу") и подразделам 0601 (фундаментальная наука) и 0602 (прикладная наука). Порядок формирования бюджетных назначений определяется постановлениями правительства, в которых предусматривается разработка прогнозов развития страны и параметров бюджета, в том числе в разрезе прямых получателей.
   
   
2. Минпромнауки на основании заявок министерств и ведомств формирует предложения по объемам финансирования прямых получателей бюджетных средств раздела 06 в разрезе ведомств и фондов, ассигнования которым определяются в бюджете отдельной строкой. Подготовленные предложения доводятся до прямых получателей, которые представляют в Минфин бюджетную роспись своих расходов по целевым статьям.
   
   
3. Одновременно с участием Минэкономразвития и Минфина устанавливаются объемы затрат на НИОКР в составе федеральных целевых программ (ФЦП) в пределах сумм, планируемых к выделению министерствам и ведомствам.
   
   
4. Вопросы, не согласованные на предшествующих этапах, выносятся на рассмотрение Межведомственной комиссии по обеспечению своевременного и качественного формирования бюджета на очередной финансовый год.
   
   
5. После внесения проекта закона о бюджете в Государственную думу бюджетный процесс переходит в стадию обсуждения в Согласительной комиссии Федерального собрания и Правительства РФ. На этом этапе Минпромнауки ведет работу с комитетами законодательной ветви (по науке и образованию, по бюджету и другими), участвует в рассмотрении поправок, готовит обоснования, справочные и информационные материалы.
   
   
6. После принятия Федерального закона о бюджете Минпромнауки, Минфин, министерства и ведомства уточняют бюджетную роспись расходов по предметным статьям экономической классификации (заработная плата, капиталовложения, коммунальные услуги и т. д.). Текущее финансирование осуществляется Федеральным казначейством (ежемесячно) в соответствии с лимитами, утвержденными правительством. Распределение лимитов и доведение их до бюджетополучателей осуществляет Минфин.

Описанная процедура формирования бюджетагосударственного финансирования НИОКРимеет следующие особенности.

1. Закрытый, непрозрачный характер согласования бюджетных назначений.
   
   
2. Отсутствие механизма учета государственных приоритетов научно-технической политики.
   
   
3. Подверженность процесса лоббистскому влиянию со стороны политических и экономических групп интересов, особенно на этапе рассмотрения в Государственной думе.
   
   
4. Незначительная роль научной общественности. При комитетах Думы и органах исполнительной власти действуют общественные структуры (советы, комиссии и т. д.), в задачи которых входит обсуждение проблем науки, законодательных инициатив. Пока их роль невелика, а деятельность нельзя признать эффективной. Часть вины в этом лежит на самих ученых. Значительное представительство в общественных советах и комиссиях руководителей академий, министерств, лоббирующих исключительно отраслевые интересы, девальвирует их рекомендации. Предложения о значительном увеличении бюджета, не подкрепленные реальными оценками и действиями по реформированию самой науки, вызывает в органах власти скорее раздражение, чем желание прислушаться к голосу научного сообщества.
   
   
5. Дополнительные бюджетные средства в основном направляются на финансирование академий наук, а также на содержание учреждений министерств и ведомств. Таким образом, большая часть дополнительных ресурсов расходуется по принципу финансирования существующей сети научных учреждений, а не в рамках целевых форм и процедур финансирования.

Уровень затрат на НИОКР в российской экономике

Чтобы говорить о финансировании науки,необходимо иметь общее представление осреднем уровне затрат в этом сектореэкономики и об их структуре.

В качестве основного показателя уровнязатрат на НИОКР в российской экономикеиспользуются внутренние затраты -стоимость научно-исследовательских иопытно-конструкторских работ,произведенных силами самих организаций,без учета стоимости заказов напроизводство НИОКР, размещенных ими средисторонних организаций. Динамика этогопоказателя характеризуется даннымитаблицы 1.

Таблица 1. Внутренние затраты на НИОКР в российской экономике

1990	1991	1992	1993	1994
В фактически действовавших ценах (млн. руб..; с 1998 г. - тыс. руб.)
13077,8	19991,3	140590,7	1317199,5	5146102,0
В постоянных ценах 1989 г.
10898,2	7290,2	3224,5	3055,0	2929,9
В % к 1990 г.
100	66,9	29,6	28,0	26,9
В % к 1995 г.
-	-	-	-	-
В % к ВВП
2,03	1,43	0,74	0,77	0,84

Продолжение

Хотя эти данные имеют весьма обобщенный (агрегированный)характер, они позволяют сформулироватьнекоторые выводы и предположения.

Во-первых, за последнее десятилетиепроизошло существенное сокращение затратна НИОКР в реальном выражении - примерно втри раза. В значительной степени онообъясняется общим экономическим спадом, т.к. отношение величины этих расходов к ВВПуменьшилось лишь наполовину. Сокращениерасходов пришлось преимущественно на 1990-1992годы, т. е. на время наиболее острого кризисаи самых радикальных изменений вэкономической и бюджетной системе России.

Во-вторых, после 1992 года происходилонекоторое дополнительное уменьшениевеличины реальных расходов на НИОКР, вплотьдо 1995 года, после чего этот показатель началмедленно, но стабильно увеличиваться.Данный феномен, по-видимому,свидетельствует об определенной степениадаптации научного сектора к новымэкономическим условиям и о частичномзамещении бюджетного финансирования инымиисточниками.

Еще более заметна тенденция к росту, еслииспользовать показатель доли расходов наНИОКР в ВВП, который увеличивался почтинепрерывно начиная с 1992 года; к 1999 году онвырос на 0,32 процентных пункта. Такимобразом, доходы на НИОКР в среднем падалимедленнее, а росли быстрее, чем общийуровень экономической активности в стране.

Гораздо больше о ситуации в сферефинансирования науки может сказатьраспределение внутренних затрат на НИОКРроссийских организаций по источникамфинансирования, приведенное в таблице 2.

Таблица 2. Структура внутренних затрат на НИОКР в российской экономике по источникам финансирования
(%)

Источник финансирования	1996	1997	1998	1999
Средства из бюджета	60,7	59,6	52,2	49,9
Средства организаций предпринимательского сектора	15,3	15,5	17,3	15,7
Средства частных бесприбыльных организаций	0,5	0,8	0,9	0,04
Собственные средства научных организаций	11,5	10,5	13,7	10,4
Средства внебюджетных фондов	6,2	6,0	5,5	6,9
Средства высших учебных заведений	0,1	0,1	0,1	0,2
Средства иностранных источников	5,6	7,4	10,3	16,9

Эти данные позволяют увидеть следующиеустойчивые тенденции.

1. Снижение доли бюджетного финансирования. Тем не менее около половины расходов на НИОКР финансируются государством, что существенно выше, чем в большинстве развитых стран. Там внебюджетные источники обеспечивают до 78 процентов общего объема внутренних затрат на НИОКР, ведущая роль при этом принадлежит предпринимательскому сектору. В промышленно развитых странах доли финансирования науки за счет бюджета имеют тенденцию к уменьшению. Наиболее заметна эта тенденция была в 1985-1995 годах, во многих странах это произошло за счет сокращения оборонных НИОКР. В среднем для стран ОЭСР расходы бюджета на науку снизились в 90-е годы с 0,9 процента до 0,65 процента от ВВП (2).
   
   
2. Увеличение доли финансирования из зарубежных источников. Учитывая тенденцию к росту реальных затрат на НИОКР в рассматриваемый период, можно сделать заключение о том, что зарубежные инвесторы и потребители предъявляют все более возрастающий спрос на российскую научную продукцию.
   
   Такое развитие событий вызывает серьезную озабоченность среди некоторой части правящей элиты, особенно связанной с силовыми ведомствами. Опасения вызывает возможная потеря первенства России в некоторых военных технологиях через "утечку мозгов", промышленный шпионаж и навязывание иностранных технологических решений. Следствием этого становятся попытки искусственно ограничить внешнеэкономическую активность российских научно-исследовательских организаций.
   
   
3. Стабильно низкая доля участия предпринимательского сектора. На более продолжительном промежутке времени наблюдается даже ее снижение (с 19,9 процента в 1994 году до 15,7 процента в 1999-м ). Хотя основные причины низкой активности частного сектора в финансировании науки лежат вне сферы НИОКР, вопрос о том, не вытесняет ли государство частные инвестиции в науку, остается открытым. К числу вероятных причин можно отнести также недостаточную эффективность косвенных методов стимулирования негосударственных инвестиций в науку (таких как налоговые и таможенные льготы).
   
   
4. Постепенное повышение роли внебюджетных фондов. Система внебюджетных фондов НИОКР, которая создается с 1992 года, заслуживает особого внимания с точки зрения возможностей государственного регулирования. В определенном смысле эти фонды можно считать формой государственного перераспределения средств, т. к. поступления фондов образуются за счет уменьшения налогооблагаемой базы предприятий и организаций. Однако осуществляется это перераспределение не путем прямого государственного вмешательства (изъятия части прибыли предприятий в виде налогов с целью последующего перераспределения), а более гибкими методами. Государство стимулирует предприятия вкладывать средства в НИОКР, предоставляя им налоговые льготы, но не доверяет предприятиям самостоятельно выбирать направления НИОКР для финансирования, оставляя эту функцию за собой.

Сегодня в России действуют около 100отраслевых и межотраслевых внебюджетныхфондов, создаваемых при министерствах,ведомствах, отраслевых ассоциациях изарегистрированных в Минпромнауки, которыеявляются основным стержнем этой системы.Средства этих фондов формируются надобровольно-договорной, а распределяются -на конкурсной основе. Часть средстввнебюджетных фондов аккумулируется вРоссийском фонде технологическогоразвития (РФТР) (3) при Министерствепромышленности, науки и технологий РФ. РФТРпрофинансировал в 2000 году более 100 проектовобщей стоимостью свыше 400 миллионов рублей.

Однако принятие в июне 2001 главы 25Налогового кодекса, отменяющей все льготыпо налогу на прибыль, по всей вероятностиприведет к сокращению и даже к свертываниюдеятельности внебюджетных фондов НИОКР.Поскольку не вводится никакихкомпенсирующих механизмов косвенногостимулирования негосударственныхинвестиций в НИОКР, в ближайшем будущемможно ожидать некоторого сокращения затратна эти цели, а также усиления лоббистскойактивности, направленной на увеличениебюджетных расходов на науку.

Объемы финансирования науки изфедерального бюджета характеризуютсяданными таблицы 3. Динамика этихпоказателей в целом соответствует динамикесуммарных затрат на НИОКР из всехисточников (таблица 1). Характерным отличиемявляется то, что локальный максимумгосударственного финансирования,достигнутый в 1997 году (в постоянных ценах),не был превзойден в последующие годы. В тоже время общий объем ресурсов, направляемыхв сферу НИОКР из всех источников, уже в 1999году был больше, чем в 1997-м. Этосвидетельствует о снижении ролигосударственного бюджета в финансированиинауки и об адаптации научного сектора кновым экономическим условиям.

Таблица 3. Финансирование НИОКР из средств федерального бюджета
(млрд. рублей; с 1998 г. - млн. рублей)

1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000*
Ассигнования на науку** в фактически действовавших ценах
25,84	177,9	1560,6	4034,2	8940,6	11170,3	18009,8	10479,4	23940,8	-
в постоянных ценах 1991 г.
25,84	11,19	9,93	6,30	4,94	4,40	6,15	3,26	4,56	-
в процентах к валовому внутреннему продукту
-	0,94	0,91	0,66	0,58	0,52	0,71	0,39	0,53	-
в процентах к расходам федерального бюджета
-	4,52	5,72	2,83	3,25	3,14	4,13	2,69	3,59	-
Ассигнования на гражданскую науку*** в фактически действовавших ценах
13,44	103,2	848,9	2791,5	5473,0	7206,2	10777,5	7439,4	14364,5	18639,1
в постоянных ценах 1991 г.
13,44	6,49	5,40	4,36	3,02	2,84	3,68	2,31	2,74	2,64
в процентах к валовому внутреннему продукту
-	0,54	0,49	0,46	0,36	0,34	0,43	0,28	0,32	0,29
в процентах расходам федерального бюджета
-	2,62	3,11	1,96	1,99	1,80	2,47	1,58	2,15	2,18
Ассигнования по разделу "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" в фактически действовавших ценах
13,44	95,3	700,0	2366,3	4413,6	5699,6	8 808,7	6 239,4	11621,5	15926,7
в постоянных ценах 1991 г.
13,44	5,99	4,45	3,69	2,44	2,25	3,01	1,94	2,21	2,25
в процентах к валовому внутреннему продукту
-	0,50	0,41	0,39	0,29	0,27	0,36	0,23	0,26	0,25
в процентах расходам федерального бюджета
	2,43	2,56	1,66	1,60	1,60	2,02	1,32	1,74	1,86

* оценки ЦИСН (центр исследований и статистики науки) Минпромнауки РФ;
** план;
*** включая НИОКР в области космической деятельности.

Теперь, имея перед глазами общие данные орасходах на науку из бюджетных ивнебюджетных источников, мы можем перейти кболее детальному анализу. Но прежде всегонеобходимо остановиться на основноминструменте планирования и анализабюджетных расходов - бюджетнойклассификации.

Как считать?

Функциональная бюджетная классификациярасходов является группировкой расходов поцелевому (функциональному) назначению. С еепомощью мы можем получить ответы, например,на такие вопросы: "Сколько планируетсяпотратить из федерального бюджета насудебную власть в очередном финансовомгоду?" или "Сколько было потрачено впозапрошлом году на правоохранительнуюдеятельность и обеспечение безопасностигосударства?". Классификация используетсякак при составлении бюджета, так и приконтроле за его исполнением. Набор еестатей определяется федеральным законом "Обюджетной классификации РоссийскойФедерации". Функциональная классификацияв России имеет четыре уровня: раздел -подраздел - целевая статья - вид расходов. Впринципе такое количество уровнейпозволяет получать весьма подробнуюинформацию об объекте.

Поскольку поддержка науки является однойиз функций, традиционно относимых ккомпетенции государства, естественноожидать, что классификация отражает этуфункцию достаточно полно и непротиворечиво.Но здесь нас ждет разочарование.

В настоящее время невозможно определитьвеличину бюджетных расходов на НИОКРвоенного назначения, т. к. эти расходыпроходят через закрытые разделыгосударственного бюджета (раздел 04 "Национальнаяоборона"). Поэтому в дальнейшем, если неоговорено противное, мы будемрассматривать только расходы награжданские НИОКР.

Основная часть бюджетных расходов награжданскую науку описана в разделе 06 "Фундаментальныеисследования и содействие научно-техническомупрогрессу". Он состоит из двух подразделов:0601 "Фундаментальные исследования исодействие научно-техническому прогрессу"и 0602 "Разработка перспективных технологийи приоритетных направлений научно-техническогопрогресса". Подразделы предназначены дляотражения затрат соответственно нафундаментальные и прикладные исследования.

По разделу 06 проходят в основном текущиезатраты на НИОКР и капитальные затраты вчасти приобретения и модернизацииоборудования, текущего ремонта и т. д. В тоже время средства на строительствообъектов науки и капитальный ремонтучитываются в разделе 07 "Промышленность,энергетика, строительство" в составеФедеральной адресной инвестиционнойпрограммы и в непрограммной части.

Кроме того, часть бюджетных расходов нафинансирование науки, в том числегражданской, с 1998 года проходит по разделу 24"Исследование и использованиекосмического пространства", подраздел 2402"Научно-исследовательские и опытно-конструкторскиеработы в области космической деятельности".А в предыдущие годы расходы на космическуюнауку включались в другие разделы или дажевыделялись отдельной строкой.

Есть и еще одна характерная особенность:действующая бюджетная классификациярасходится с системой понятий и терминов,используемых в Законе РФ "О науке игосударственной научной политике" (¦ 137-ФЗот 23 августа 1996 г.). Часть расходов на то, чтосогласно этому закону определяется как "научно-исследовательская","научно-техническая" или "экспериментальнаядеятельность", проходит не по разделу 06, апо другим разделам бюджетной классификации.(Например, вид расходов 408 "Геологическоеизучение недр Российской Федерации,континентального шельфа и Мирового океанадля федеральных нужд" входит в подраздел3107 "Федеральный фонд воспроизводстваминерально-сырьевой базы"; отдельнымиподразделами выделены 0904 "Гидрометеорология"и 0905 "Картография и геодезия" и т. п.) Инымисловами, расходы, которые с точки зренияздравого смысла несомненно являются "расходамина науку", не попадают в соответствующийраздел.

Таким образом, практически невозможновыделить из общей суммы бюджетных расходовточный объем затрат государственногосектора даже на гражданскую науку. Поэтомуприходится довольствоваться частичнымиданными.

Кроме функциональной в российскомбюджетном процессе используется такжеведомственная классификация - группировкадоходов по министерствам и ведомствам,отвечающим за различные направлениядеятельности государства и распределяющимсоответствующие бюджетные ассигнования.Как видно на рисунке, функциональнаябюджетная классификация в разделе 06 натретьем (целевые статьи) и четвертом (видырасходов) уровнях в основном определяетсясистемой ведомств, традиционно несущихответственность за научный сектор (академии,имеющие государственный статус,государственные бюджетные фонды и т. д.). Посути дела, на этом уровне функциональнаяклассификация если не совпадает, токоррелирует с ведомственной и определяетсяею.

В то же время целевые статьи и видырасходов "вневедомственного" характераносят, как правило, либо предельнообобщенный (агрегированный) характер, либо,наоборот, относятся к весьма узким ипериферийным сферам деятельности. Примеромпервого может служить вид расходов 187 "ПроведениеНИОКР в рамках федеральных целевыхпрограмм" и 216 "Другие НИОКР", примеромвторого - вид расходов 273 "Содержание особоценных объектов культурного наследиянародов РФ".

Это означает, что в рамках действующейбюджетной классификации практическиневозможно осуществлять планирование иконтроль расходов ни с точки зрения целей изадач государственного регулированиянаучного сектора, ни с точки зренияустанавливаемых государством приоритетовнаучно-технической политики. Бюджетноепланирование и государственные расходыоказываются сориентированными в основномна поддержание существующей структурыведомств и организаций.

Все это является серьезным препятствиемна пути перехода от "сетевого" принципафинансирования - поддержания наминимальном уровне сложившейся сетинаучных учреждений - к целевому принципу.Анализ распределения бюджетных расходов нанауку по функциональному признакубюджетной классификации не позволяет четкопроследить их целевую направленность.Например, если мы захотим узнать, сколькоденег тратится на поддержку естественныхнаук, а сколько - гуманитарных, мы не сможемполучить соответствующих данных. В рамкахклассификации невозможно спланироватьвеличину расходов на то или иное передовоенаучное направление: системагосударственных приоритетов в науке никакс ней не соотносится (как уже было отмечено,перечень приоритетных направлений науки,техники и критических технологийфедерального уровня утвержденправительством в 1996 году и с тех пор непересматривался).

Некоторые данные, правда, можно найти висточниках, относящихся к государственнойстатистике. Например, Минпромнауки РФпровел анализ бюджетных расходов нароссийскую науку за 1994-1998 годы с учетомпринятой в мировой статистике целевойклассификации. Распределение расходов посоциально-экономическим целям выглядитследующим образом: 1 - оборона (30-40 процентов);2 - развитие экономики (28-35 процентов); 3 -развитие науки (9-15 процентов); 4 -здравоохранение и другие социальныеобласти - (10-12 процентов).

В структуре общих (бюджетных инебюджетных) затрат наблюдается другоесоотношение. Разработки оборонногохарактера занимают заметное, но нелидирующее положение. Их доля в 1998 годусоставляла 23 процента, превзойдяаналогичный показатель в других странах (США- около 17 процентов, Великобритания иФранция - около 14 процентов). В составеобщих затрат лидируют исследования,ориентированные на потребности отраслейэкономики (39 процентов) и самой науки (27процентов). Затраты, связанные ссоциальными целями, колеблются на уровне 4процента, и этот уровень постоянноснижается.

Все эти данные носят чрезвычайнофрагментарный характер и не могут датьполную и объективную картину, необходимуюдля эффективной организации бюджетногопроцесса. Разрозненные данные о целевойнаправленности расходов федеральногобюджета на науку содержатся лишь вприложениях к закону о бюджете (см. таблицу4), в текстах целевых программ, а также введомственных документах. ЦИСН провелтакже оценку бюджетных ассигнований понаправлениям в соответствии со специальноразработанной системой классификации (таблица5).

Таблица 4. Распределение расходов федерального бюджета на 2001 год по разделу 06 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" по подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации *

Наименование	Доля (в %)
Всего	100 (220 939 72,1 тыс. руб.)
Фундаментальные исследования	48,5
Проведение фундаментальных исследований	34,7
Конкурсный фонд индивидуальной поддержки ведущих ученых и научных школ	0,7
Проведение НИОКР в рамках федеральных целевых программ	0,02
Другие НИОКР	32,8
Содержание особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации	1,2
Государственная поддержка академий, имеющих государственный статус	6,8
Расходы РФФИ	6,0
Расходы РГНФ	1,0
Разработка перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса	51,5
НИОКР	50,5
Создание компьютерных сетей связи и баз данных фундаментальной науки и образования	1,9
Финансирование приоритетных направлений науки и техники	8,9
Проведение НИОКР в рамках федеральных целевых программ	22,5
Другие НИОКР	17,1
Содержание особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации	0,1
Расходы Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере	1,0

* Оценки Минпромнауки РФ.

Кто тратит?

Главными распорядителями бюджетныхсредств на гражданскую науку являются:

1. Министерство науки и технологий.
   
   
2. Академии наук, имеющие государственный статус:
   
   
• Российская академия наук (РАН);
• Российская академия медицинских наук (РАМН);
• Российская академия сельскохозяйственных наук (РАСХН);
• Российская академия архитектуры и строительных наук v (РААСН);
• Российская академия образования (РАО);
• Российская академия художеств (РАХ).
  
  
3. Московский государственный университет.
   
   
4. Бюджетные фонды поддержки науки:
   
   
• Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ);
• Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ);
• Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (ФСМП).
  
  
5. Министерства и ведомства.

Министерства и ведомства распределяютзначительную часть получаемых ими средствв рамках целевых программ (Федеральнаяцелевая программа). Кроме того, ониреализуют и собственные, отраслевые имежотраслевые, целевые программы. Оценитьцели, масштабы и эффективность этойдеятельности в настоящее время невозможнопо причине отсутствия соответствующихданных.

В отличие от них Минпромнаукираспределяет бюджетные ресурсы (около 25процентов всего финансирования по разделу06) в основном по целевым статьям, связаннымс развитием приоритетных направлений НТП. Вфункции министерства входитнепосредственное финансированиеисполнителей ФЦНТП (Федеральная целеваянаучно-техническая программа) "Исследованияи разработки по приоритетным направлениямнауки и техники гражданского назначения".ФЦНТП включает в себя и программы 58государственных научных центров, на этицели тратится почти 50 процентов бюджетаФЦНТП (2000 год). Кроме того, Министерствоосуществляет финансирование конкурсногофонда индивидуальной поддержки ведущихнаучных школ (около трех процентов средств,распределяемых Минпромнауки;финансирование осуществляется совместно сРФФИ), а также приоритетных направленийнауки и техники (около 37 процентов). ЧерезМинпромнауки финансируются Российскийнаучный центр "Курчатовский институт",Объединенный институт ядерныхисследований, а также сетьподведомственных научных организаций.

Основными получателями средствподраздела 0601 "Фундаментальныеисследования" являются РАН срегиональными отделениями, отраслевыеакадемии, имеющие государственный статус, иМГУ. Далее они обеспечивают распределениебюджетных ресурсов по конечным получателям.При этом академии наук фактическидействуют как ведомства, распределяябюджет по подведомственным институтам (782организации). Большинство институтов иакадемий осуществляют весьисследовательский цикл (от фундаментальныхисследований до внедрения результатов впромышленность (4)) и получаютдополнительное финансирование в рамках ФЦПпо подразделу 0602. Хотя процедурыфинансирования, осуществляемого вне ФЦП,как правило, также требуют увязки сгосударственными приоритетами исоблюдения принципа целевойнаправленности. Но, как считают эксперты,это требование носит сугубо формальныйхарактер.

Данные таблицы 6 позволяют утверждать, чтофинансирование науки в ведомственномразрезе осуществляется довольно хаотично.Распорядителями бюджетных средствявляются многочисленные ведомства, каждоеиз которых использует собственныепроцедуры распределения средств и исходитиз отдельной системы приоритетов.Существенные проблемы в сферегосударственного финансирования НИОКРсвязаны с неопределенностью юридического иимущественного статуса бюджетныхучреждений и являются общими для всейбюджетной сферы.

Таблица 5. Расходы федерального бюджета по разделу 06 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" в разрезе главных распорядителей бюджетных средств *

Наименование	1999 г. (факт)		2001 г. (план)
	млн руб.	%	млн руб.	%
Всего по разделу	11 634,5	100	22 093,9	100
Академии наук, имеющие государственный статус, МГУ	4 237,0	36,4	9 010,0	40,0
Государственные бюджетные фонды	930,7	8,0	1 776,2	8,0
Миннауки (Минпромнауки) РФ	2683,3	23,1	5450,7	24,7
Министерства и ведомства	3783,5	32,7	5857,0	26,5

* Оценки Минпромнауки РФ.

С одной стороны, существует бюджетноефинансирование научных и другихисследовательских учреждений, которое,однако, не покрывает всех потребностей поих содержанию. С другой стороны, этиучреждения покрывают значительную частьфинансовых потребностей за счетиспользования переданного им вхозяйственное ведение имущества (преждевсего, за счет сдачи в аренду помещений), атакже за счет выполнения платных работ позаказу других организаций.

Достоверная информация о величине исоставе имущества, которое может бытьвнебюджетным источником финансированиябюджетных учреждений, и о величинедополнительных доходов, даже в их легальнойчасти, отсутствует. Права бюджетныхучреждений по использованию этогоимущества, как правило, определяютсяведомственными нормативными актами илипроизвольными решениями руководителейминистерств и ведомств.

Особую проблему представляет статусгосударственных академий наук. Ониявляются государственнымисамоуправляемыми организациями,действующими в соответствии с собственнымиуставами, которые не в полной мересоответствуют существующемузаконодательству (в частности, Бюджетному иГражданскому кодексам и т. д.). Они жераспределяют средства между входящими в ихсистему НИИ, причем могут делать этосовершенно произвольно. Имеющаясяинформация не позволяет определить, в какойстепени при этом учитываютсягосударственные приоритеты в научно-техническойполитике.

Целевое финансирование

1. Программно-целевые методы финансирования НИОКР

Распределение ресурсов с использованиемпрограммно-целевых методов теоретическипозволяет реализовать селективный подход кподдержке науки и обеспечивает развитие ееприоритетных направлений и наукоемкихтехнологий. Попытки переориентироватьбюджет науки с "валового" финансированиясети учреждений на целевой принципраспределения ресурсов и учесть при этомзаинтересованность государства вподдержке заключительных (инновационных)звеньев научного цикла предпринимались ещев СССР путем создания системыгосударственных научно-техническихпрограмм. В России с начала 90-х годовфинансирование науки через ФЦП былообъявлено одним из основополагающихнаправлений научно-технической политики.Однако реальные сдвиги в этом направлениипроисходят весьма медленно, а формыпрограммно-целевого подхода не всегдасоответствуют действительному положениюдел.

Вместе с тем следует признать, что впоследние годы предпринимались усилия посовершенствованию как системы ФЦП, так ипрактики финансирования их научных блоков.Если судить по формальным признакам, тоуспешно внедряется конкурсный механизмотбора исполнителей проектов, входящих всостав ФЦП. Формирование научных блоков ФЦПосуществляется в рамках проектов,направленных на создание конкретнойпродукции или технологии. Отборисполнителей осуществляется всоответствии с конкурсно-контрактнымипринципами. В 1999 году государственныезаказчики НИОКР в рамках ФЦП провели более 1000 конкурсов, по результатам которых былизаключены контракты на выполнение работ.

Следует отметить, что все попыткиупорядочить бюджетный процесс в части ФЦПпутем их укрупнения, пересмотра ирационализации до сих пор не приводили кощутимым результатам. Как правило, всесводилось к переименованию и формальномуобъединению нескольких программ в одну (5).Эту проблему нельзя преодолеть безглубокой реформы всего бюджетного процессаи бюджетного устройства России.

2. Федеральная целевая научно-техническая программа "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения" (ФЦНТП)

Выделение ФЦНТП из состава прочихфедеральных программ, содержащих НИОКР,связано с тем, что именно она призванавыполнять функции основного механизмареализации национальных приоритетов вобласти науки и техники. В этой связибюджетное финансирование программы можнорассматривать как отражение этихприоритетов в бюджетном процессе.

Масштабы и особенности формированияФЦНТП. ФЦНТП принято рассматривать каксравнительно новый для России механизмреализации приоритетов в области науки итехники, внедрение которого последовало заофициальным утверждением в 1996 году перечняэтих приоритетов и критических технологийфедерального уровня. ФЦНТП быласформирована через объединение научно-техническихпрограмм и их формальную привязку кофициально установленным приоритетам. Этопредопределило недостатки ФЦНТП, характерее основных проблем. Позже в состав ФЦНТПбыла включена также программа поддержкигосударственных научных центров.

Более половины средств ФЦНТП (55 процентовв 2000 году) используется для финансированияпрограммы развития государственныхнаучных центров (ГНЦ). Прочие средства идутна подпрограммы и проекты, соответствующиевосьми приоритетным направлениям развитиянауки и техники и обеспечивающиереализацию последних.

Программа ГНЦ. Программа ГНЦ сталаодной из первых попыток реализациипринципа селективности в современнойроссийской научной политике. Цельюпрограммы, фактическая реализация которойначалась уже в 1992 году, стало сохранение иразвитие лучших отраслевых институтов. Вразные годы сеть ГНЦ включала от 56 до 61организации. Тематика работ ГНЦ по существуперекрывает весь спектр приоритетныхнаправлений развития науки и техники икритических технологий. Обязательствагосударства перед ГНЦ состоят прежде всегов финансировании за счет средств бюджетафундаментальных и прикладных работ.Ведомственное финансирование этих центровдополняется программным.

Такова была идея программы ГНЦ. Напрактике же бюджетные обязательства неисполнялись, сроки поступления средствнарушались и т. д. Высокие в отдельные годыпоказатели исполнения бюджета этойпрограммы не отражали реального положениядел, поскольку были достигнуты за счетналоговых освобождений, системывзаимозачетов, других неденежных формисполнения бюджета. Вдобавок сильныеколебания в объемах финансирования быливызваны постоянным пересмотром системыприоритетов научно-технической политики.Тот факт, что ГНЦ получали бюджетныесредства одновременно через вышестоящееминистерство и программу ГНЦ, имел своимследствием несогласованность приоритетовв области науки и техники - отраслевых иправительственных.

3. Федеральные бюджетные фонды поддержки науки

Бюджетные фонды поддержки науки (Российскийфонд фундаментальных исследований,Российский гуманитарный научный фонд, Фондсодействия развитию малых форм предприятийв научно-технической сфере (6)) выделены вразделе 06 функциональной классификациирасходов бюджета отдельными строками.Фонды являются относительно новыми дляРоссии получателями бюджетных средств. Ониобразованы в 1993 году, и их появление связанос реализацией провозглашенных в начале 90-хгодов ключевых принципов реформированияроссийской науки - конкурсное, адресное,грантовое финансирование при независимойэкспертизе заявок.

Эффективность распределения бюджетныхсредств через фонды считаетсяобщепризнанной в мировой практике. Тем неменее суммарный объем фондовой поддержкинауки в России пока невелик и несоответствует потенциалу фондов. В 2000 годучерез фонды распределялось только околодевяти процентов средств соответствующегораздела федерального бюджета.

Контроль

Отсутствие отлаженной и отработаннойсистемы контроля неизбежно ведет кнарушению всего процесса бюджетногофинансирования.

Большую роль в вопросах внешнего контролязанимает Счетная палата, контрольно-ревизионныеотделы и департаменты Минфина и другиеструктуры исполнительной власти. В то жевремя, как показывает опыт проверок Счетнойпалатой деятельности Минпромнауки, анализреальной эффективности на деле подменяетсяформальным подходом. Счетная палата идругие контролирующие инстанции проводятфинансовый аудит - проверяют правильностьцелевого расходования средств, соблюдениепроцедур распределения ассигнований,ведение отчетности и т. д. Однако они немогут (да и не обязаны) проводитьтехнический аудит, определяющийдействительную степень реализациипринятых программ, степень ихзавершенности, наличие научных ипрактических результатов, их соответствиегосударственным приоритетам и т. д.

Некоторые выводы

Итак, нами кратко описан механизм государственного финансирования науки в России. Мы будем исходить из того, что сама эта деятельность государства в силу политических, социальных и культурных причин не может быть прекращена в обозримом будущем и является объективной данностью (7). Возможно ли эффективное функционирование этой системы - эффективное с точки зрения провозглашаемых целей государственной научно-технической политики?

Приведенные факты свидетельствуют, чтоответом является однозначное "нет". Всясистема государственной поддержки наукинаправлена на поддержание существующейструктуры ведомств и организаций, а не надостижение целей и реализацию приоритетовгосударства в научной сфере. В рамкахсуществующей законодательной базы,институциональной структуры и системынеформальных отношений практическиневозможно осуществлять планирование иконтроль расходов ни с точки зрения целей изадач государственного регулированиянаучного сектора, ни с точки зренияустанавливаемых государством приоритетовнаучно-технической политики. Конечно,поддержка существующей сети позволяет темили иным политикам или группировкам решатьсвои политические задачи - например,подкупать за счет государства частьэлектората, связанного с научнымиучреждениями, в рамках демократическоговыборного процесса. Однако все это имеетмало общего с провозглашаемыми целямиповышения научного потенциала страны и ееконкурентоспособности на мировом рынке.

В этих условиях механическое наращиваниерасходов федерального бюджета на поддержкунауки, которое осуществляет нынешнееПравительство РФ, не может привести коздоровлению этой отрасли. Сколь-нибудьэффективное использование даже тех средств,которые уже выделяются, возможно толькопосле глубокой реформы всей бюджетнойсистемы и бюджетного процесса.

Примечания
1. Финансирование науки из региональных иместных бюджетов в настоящее времясоставляет незначительную величину.
2. Информационный бюллетень //Аналитический центр по научной ипромышленной политике. 1999. № 8; Наука вРоссии в цифрах / ЦИСН Минпромнауки РФ, М.,2000.
3. См. справку в этом номере "ОЗ".
4. В 1999 году на долю фундаментальныхисследований в РАН приходилось 72 процентатекущих затрат на ИР, в РАСХН - 43 процента, вРАМН - 68 процентов (рассчитано по: НаукаРоссии в цифрах / ЦИСН Минпромнауки РФ, М.,2000).
5.Личное интервью автора с заместителемпредседателя Комитета Государственнойдумы по налогам и бюджету М.М. Задорновым,21.06.2002. (неопубликованное).
6.Еще два фонда - Конкурсный фондиндивидуальной поддержки ведущих научныхшкол и Фонд гражданских исследований -институционально не оформлены. Ихсредствами распоряжается Минпромнауки.
7. По нашему мнению, любое государственноевмешательство в сферу научной деятельностине только не способствует научно-техническомупрогрессу, но, наоборот, тормозит его.Причина этого в том, что оно создает ложныестимулы, искажает ценовые сигналы,подавляет предпринимательскую активностьв сфере науки и технологий и ведет кбессмысленной растрате общественныхресурсов. Однако развернутоедоказательство этого тезиса не являетсяпредметом данной статьи.