Серьезным экзаменом для общероссийской муниципальной реформы станет ее реализация на Кавказе. Сегодня она уже является предметом не кабинетного обсуждения на площадях кавказских городов и поселков. И впереди — отнюдь не теоретико-методологические споры вокруг лучших способов организации.
В Нальчике в субботу 14 июля 2007 года на площади Абхазии по инициативе Совета Старейшин балкарского народа состоялся митинг балкарской общественности. В течение нескольких часов активисты балкарского движения требовали от федеральных органов власти обратить внимание на факты дискриминации балкарцев в «двусубъектной» Кабардино-Балкарии (КБР) при проведении муниципальных преобразований последних двух лет.
1 января 2006 г. в силу вступила новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления". При этом конструкторы муниципальной реформы подошли к организации новой системы местного самоуправления по формальным критериям (количество народонаселения на одну административно-территориальную единицу). В очередной раз российское политико-правовое пространство пытаются организовать "под один аршин", без учета региональной специфики, особенностей российской географии и социокультурного пространства. Тот факт, что универсальный федерализм, предложенный в начале 1990-х годов, не только принес серьезные проблемы, но и дискредитировал саму идею федерации в России, при разработке нового проекта организации муниципальной власти никто не учел. Между тем отказ от партикулярного федерализма (проверенного жизнью, а не схемой) спровоцировал и парад суверенитетов, и приватизацию власти региональными элитами, и "монетизацию управления" страной. Сегодня отказ от партикулярного местного самоуправления в пользу формального равенства всех способен вызвать новое издание парада суверенитетов. На сей раз на местном уровне. Не будет ли новая реформа муниципальной власти новым ударом по самой идее низового управления граждан? Свои претензии на предстоящую "неправильную" нарезку земель уже не раз выражали в последние два года и в Ингушетии, и в Кабардино-Балкарии, и в Дагестане.
Земельный вопрос в Кабардино-Балкарской Республике (КБР) — особо острая тема. В период депортации балкарцев в 1944–1957 гг. границы "балкарских" районов были изменены. После их возвращения и восстановления Кабардино-Балкарской автономии (АССР) представители "наказанного народа" были расселены в районах со смешанным населением, где их удельный вес составлял от 1% до третьей части от общего количества жителей. Исключением был лишь Советский район республики с количественным доминированием балкарского населения. В начале 1990-х годов лозунг восстановления справедливости по отношению к "балкарским землям" был доминирующим в программах балкарских этнонационалистических организаций ("Тёре", Национальный Совет Балкарского Народа). Помимо земельного вопроса факторами этнической тревожности для балкарцев были также:
— недостаточное представительство в органах республиканской власти;
— бедность и низкая социальная мобильность в районах компактного проживания представителей балкарского этноса.
Не случайно именно поэтому разрешение «земельного вопроса» в Кабардино-Балкарии вышло за пределы самой республики. В 2006 году эта проблема обсуждалась на уровне Конституционного суда России. Два года назад поселки Хасанья и Белая Речка были включены в состав муниципального округа столичного города КБР Нальчика. Два акта — Закон «Об административно-территориальном делении Кабардино-Балкарии» и Закон «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарии» — были приняты в феврале 2005 года (еще в период президентства Валерия Кокова). Основной сутью этих законов, вызывавших и неоднократные обращения балкарских общественников в КС РФ, и массовые акции, стала административно-территориальная перекройка. При этом жители поселков понесли серьезные потери. Во-первых, они утратили статус селян, а с ним и 25-процентную надбавку к окладам бюджетников (для населения балкарских сел это чувствительная потеря). В соответствии с законами поменялся также статус так называемых «межселенных земель». Во-вторых, «объединение» этих территорий со столичным городом (а любой столичный город в субъекте РФ — это своя «Москва» с сопутствующей стольному граду дороговизной) привело к необходимости платить более высокие налоги на недвижимость. Такова цена «приобщения к цивилизации». В-третьих, города-спутники Нальчика при «объединении» теряют свои представительные органы. А потому в субботу 14 июля 2007 года участники митинга в Нальчике вышли с лозунгами: «Верните КБР в конституционное поле!», «Наша Родина не продается!», «Привести Законы в КБР в соответствие с федеральными!», «Власти провоцируют народ!», «Руки прочь от Приэльбрусья!» Среди митингующих были видны и голубые флаги с изображением Балкарии в виде двуглавого Эльбруса (по-балкарски «Минги-Тау»).
На первый взгляд, потери и проблемы, описанные выше, относятся к числу социально-экономических вопросов. Однако на Северном Кавказе, где доминирует идея не частной, а этнической собственности на землю, присоединение балкарских сел к кабардинскому и русскому Нальчику получило этническую трактовку. Жители балкарских сел стали рассматривать этот процесс как игнорирование их прав — именно как прав этнического меньшинства в республике. Если раньше балкарские села имели «свое» самоуправление с доминированием этнических балкарцев, то теперь все вопросы будут решаться нальчикской бюрократией (читай: кабардинской и русской, хотя влияние последней и не столь значительно). На обострение ситуации работает и фактор негативной истории (депортации балкарцев). Любую дискриминацию (и социально-экономическую в том числе) представители балкарского этноса рассматривают как продолжение репрессивной политики государства. При этом массовое сознание не делает особого различия между федеральной и региональной властью. «Балкарская общественность не может безучастно наблюдать, как за шагом отнимают у Балкарии землю», — заявила 14 июля 2007 года Любовь Османова из Кашка-Тау.
Спору нет, рушить социальные перегородки, разделяющие представителей различных этнических групп на Северном Кавказе, необходимо, как необходимо и преодоление «ласкового апартеида» и формирование общероссийской гражданско-политической идентичности. Однако эта работа (можно даже сказать, масштабный проект) не должна начинаться с административно-территориального размежевания, сопровождаемого этностатусными спорами. Возможно, она должна будет завершиться созданием новых (под один количественный стандарт) муниципальных образований, но перед этим не следует создавать предпосылок для межэтнического противостояния.
Между тем, изменение карты муниципальных образований в КБР уже вызвало акции публичного протеста. Сначала жители нескольких сел, попадающих под «объединение», оспорили два законодательных акта в Верховном суде республики. Но высшая судебная инстанция КБР приняла сторону законодателя. В конце мая и в начале июня 2005 года тысячи балкарцев устроили митинги протеста против реализации республиканского закона «О статусе и границах муниципальных образований КБР» — местной версии российской муниципальной реформы. По мнению организаторов митингов, результатом муниципальной реформы станет лишение балкарцев важных хозяйственных угодий. Организаторы митинга 8 июня 2005 года обратились к президенту Владимиру Путину с требованием добиться пересмотра и отмены закона КБР «О статусе и границах муниципальных образований» и взять под контроль процессы передела собственности в Приэльбрусье. Затем жители сел пытались провести референдум о статусе этих населенных пунктов. Однако проведение плебисцита не было разрешено республиканскими властями. Не добившись «правды» в республике, жители КБР обратились в КС РФ. В 2007 году участники митинга оставили за собой право обращаться в Европейский Суд и ООН для улучшения положения балкарского народа.
Вплоть до нальчикской трагедии в октябре 2005 г. КБР считалась «оазисом мира и стабильности» на Северном Кавказе. Этнополитическая ситуация в Кабардино-Балкарии (национально-государственного образования с двумя титульными этносами) выгодно отличалась от положения дел в соседней двусубъектной республике — Карачаево-Черкесии. В последней с 1991 года сменилось три республиканских руководителя. При этом, смена власти неизменно сопровождалась межэтническим противоборством (на грани открытого конфликта) и переделом собственности. И сегодня проблема консолидации властной элиты республики далека от своего позитивного разрешения. По уровню мира и стабильности КБР опережала и самую «пророссийскую» республику на Кавказе — Северную Осетию, пережившую осетино-ингушский конфликт и вовлеченную в грузино-осетинское противоборство. В постсоветской Кабардино-Балкарии был реализован совершенно особый политический сценарий. Властная вертикаль во главе с просвещенным авторитарным лидером Валерием Коковым (он впервые был избран президентом республики в январе 1992 г.) на протяжении 1990-х — начала 2000-х годов наглядно демонстрировала эффективность модели управляемой демократии для раздираемого противоречиями Кавказского региона.
КБР осталась в стороне от масштабных переделов власти и собственности. Возникавшие время от времени этнические противоречия между кабардинцами и балкарцами, русскими и представителями "титульных этносов" умело гасились республиканской элитой. Найдя адекватные ответы на кабардинский (1992 г.) и балкарский (1994 и 1996 гг.) этнонационалистические вызовы, Коков не только стабилизировал общественно-политическую ситуацию в КБР, но и стал, по сути, безраздельным хозяином в своей республике. Ему удалось беспрепятственно выиграть президентские выборы в 1997 и 2002 гг. С середины 1990-х годов этнонациональные движения в КБР не играли сколько-нибудь значительной роли.
Однако серия террористических актов в республике (2004 — начало 2005 гг.), совершенных еще при жизни Кокова, показала, что "замиренная" Кабардино-Балкария с выстроенной вертикалью власти, тем не менее, оказывается частью северокавказской "дуги нестабильности". Необходимо особенно подчеркнуть, что дестабилизация в КБР началась еще до смены власти в республике и прихода на высшую должность Арсена Канокова. «Модель Кокова» показала, что административно-бюрократическими методами региональная власть смогла лишь притушить, но не разрешить этнополитические болезни. За все 1990-е годы не были сняты ни острота земельного вопроса, ни проблема отсутствия адекватного представительства во власти второго "титульного этноса", ни вопрос о социальном развитии депрессивных горных районов. Все серьезные провалы политики Кокова фактически стали продолжением его впечатляющих успехов. "Замирение" балкарского движения свелось к борьбе не с причинами, а со следствиями болезни. А потому оно ограничилось, прежде всего, "прикормкой" этнонациональной элиты, но не распространилось на "народные массы".
Административно-территориальные инновации в сфере местного самоуправления мгновенно "возродили" замороженные массовые страхи и фобии. Кавказ снова показывает, что любой земельный или административный передел здесь мгновенно получает интерпретацию в качестве этнополитического. Балкарцы, испытывающие кабардинское доминирование, опасаются (справедливо или нет, другой вопрос) нового витка этноприватизации под маркой оптимизации местного самоуправления. Бедность и неблагополучие балкарских районов вкупе с коррумпированностью чиновников, недостаточной представленностью балкарцев в органах высшей власти КБР и исторической памятью о сталинской депортации провоцируют антироссийские настроения и религиозный фанатизм. И все это на фоне недостаточного внимания федеральной власти к региональным особенностям.
В интервью информационному агентству «Caucasus Times» президент Кабардино-Балкарии Арсен Каноков заметил: «Если мы говорим о 131 Законе (законе об организации общих принципов местного самоуправления — С.М.), сегодня недовольство вызвано тем, что города-спутники, которые расположены вокруг Нальчика, потеряли представительные органы. Я считаю, что это Федеральный Закон прямого действия и от нас, даже от меня, ничего не зависит. Я не возражаю против того, чтобы эти населенные пункты имели представительные органы, но нельзя сегодня говорить, что руководство республики виновато. В любом случае надо вернуться к этому вопросу, нужно посмотреть, если они реально ущемлены или их условия жизни из-за этого поменялись, конечно, надо народу помочь сориентироваться».
Федеральная власть предлагает «универсальные» реформы местного самоуправления, однако при клиентельных отношениях между властью и обществом все эти меры приведут не к повышению гражданской активности с мест, а к имущественным переделам, воспринимаемым как этнические. Сегодня задача федеральной власти на Северном Кавказе — "россиизация" ее жителей, слабо "воображающих себя" гражданами Российской Федерации. Для этой цели не годятся "универсальные" реформы, провоцирующие новый виток "приватизации власти", поземельные споры, мобилизующие представления об "этнической собственности на территорию".
Задача российской власти — достижение максимума этнополитической стабильности не для региональных кланов и их кремлевских покровителей, а для государства в целом. Для этого необходим максимальный учет региональной специфики, причем не ради "местной культуры", а для преодоления ее не слишком цивилизованных проявлений…