В чем основные задачи новой редакции закона о гарантиях избирательных прав граждан, которая разработана при прямом участии Центризбиркома и скоро будет принята Думой?
Центральная избирательная комиссия участвует в разработке новых проектов всех избирательных законов, в том числе новой редакции закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" по прямому поручению президента. Летом президент внес этот законопроект в Государственную Думу, и 31 октября он был принят в первом чтении. После этого была создана рабочая группа, в которую вошли депутаты Государственной Думы и члены ЦИКа. В том, что мы готовили текст проекта, никакого секрета нет. Это обычная практика.
Основная задача состоит в том, чтобы реализовать те новеллы, которые были приняты в законе о политических партиях и которые делают партии основными участниками избирательного процесса. В законе о партиях партии таковыми названы и действительно таковыми стали, но изменения, обеспечивающие их реальную роль на выборах, требовалось внести и в избирательный процесс.
Какие это изменения? Во-первых, среди всех общественных организаций только политические партии становятся участниками избирательного процесса на федеральном и региональном уровне и получают право выдвигать кандидатов, агитировать за них, создавать избирательный фонд и обладать иными полномочиями. Другие общественные объединения могут участвовать в выборах только на местном уровне. Это не означает, что граждане, индивидуальные участники избирательного процесса лишены подобных прав: они так же могут выдвигать кандидатов и проч. Повышение роли партий - главное достижение закона о политических партиях, отраженное и в законе "Об основных гарантиях..."
Во-вторых, и это чрезвычайно важно. Мы уже дожили до такого момента в развитии нашей политической системы, когда политические партии должны выйти за пределы Садового кольца и иметь прочное представительство в регионах. Такая задача ставилась, но не имела организационной основы для воплощения. Теперь в законе о партиях описано, каким требованиям они должны отвечать: в партии должно состоять не менее 10 тысяч человек, при этом в более чем в половине регионов политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов. Нужны обеспечения и в избирательном законодательстве. Проект закона обязывает распределять половину депутатских мандатов в региональных парламентах по пропорциональной системе. Половина состава регионального законодательного органа будет избираться по спискам и будет представлена политическими партиями. Эта очень серьезная новелла по существу влечет переустройство законодательных органов в субъектах. И она будет реализовываться, во-первых, при условии регистрации на территории региона не менее трех партий, и, во-вторых, когда региональное законодательство будет приведено в соответствие с этим федеральным законом. На это будет дан год.
Этим партийная тематика не исчерпывается. Предусмотрены различные привилегии партиям, стимулирующие их развитие. Основная преференция: партия, допущенная к распределению мандатов в Государственной Думе (или, скажем, в региональном парламенте, но прежде всего - в Думе), сможет участвовать во всех следующих выборах, не собирая подписи и без внесения залога. Конечно, это очень серьезное облегчение участия в выборах для партии. Впрочем, нам пришлось потратить довольно много усилий, чтобы отстоять свою позицию в Думе, где очень многие депутаты предполагали, что эта преференция вступит в силу с момента принятия закона, то есть будет распространена на партии, представленные в существующей Думе. Проект предусматривает другой вариант: в 2003 году пройдут первые выборы в Думу по новому закону, и все зарегистрированные в соответствии с законом о политических партиях партии примут участие в выборах, имея равные стартовые условия. По итогам выборов 2003 года партии, получившие поддержку значительной части избирателей и допущенные к распределению мандатов депутатов Государственной Думы, получат и предусмотренные законом "Об основных гарантиях..." привилегии и смогут на любых выборах, в том числе региональных, выдвигать кандидатов без сбора подписей или внесения залога.
В зависимости от успеха на выборах партии будут получать деньги из бюджета. Все преодолевшие 3%-ный барьер будут иметь определенную государственную поддержку v это обычная мировая практика. С одной стороны, партии получают приоритетное положение в избирательном процессе, с другой v значительно повысится их ответственность за избирательную кампанию и вообще за собственную судьбу. Число партий сильно не уменьшится v их будет, как можно предположить, порядка 20-30. Но зарегистрироваться как партия - это одно дело, а реальная поддержка населения - совсем другое: партии, которые будут участвовать в выборах, но наберут меньше 2% голосов избирателей, должны будут вернуть деньги за бесплатный эфир. А это очень большие деньги. Если они их не вернут, то на следующих выборах они уже бесплатного эфира не получат. А если они не будут участвовать в выборах, они потеряют статус партии. Поэтому придется очень серьезно думать, в какой форме участвовать в выборах: то ли претендовать на первые роли, учитывая возможные последствия, то ли искать другие формы - выступать, например, как второй эшелон, помогая лидерам.
Запрет региональных партий активно дебатировался, когда принимался закон о партиях. Звучала острая критика: региональные и федеральные политические интересы чрезвычайно различны, и закон обвиняли в ограничении права граждан на участие в жизни их региона. Были и иные осмысленные обвинения.
В самом деле, при подготовке и принятии закона о политических партиях этот момент был самым спорным и вызывал массу сомнений у самих разработчиков, я уже не говорю о тех, кто прямо поддерживает идею региональных партий. Это сложный вопрос, и оба ответа на него имеют свои "за" и "против". Выбранный в итоге способ был, конечно, оптимален для укрепления именно федеральной составляющей государства. Этот подход понятен: скрепить страну через усиленную партийную систему. Это довольно мощный способ.
Если партии хотят получить поддержку в регионе, они будут вынуждены им заниматься и выражать интересы населения этого региона. Если партий будет сравнительно немного и они смогут реализовывать свою политику в федеральном масштабе, то для граждан это будет иметь больший эффект. Я сама с самого начала очень неоднозначно относилась к такому выбору, но, раздумывая, пришла к выводу, что, возможно, этот вариант окажется вполне эффективным. При этом совершенно очевидно, что множество местных партий не имеют внятного лица и часто ориентируются на отдельных руководителей v ведь они тоже не выражают какой-либо политической идеи.
Каков финальный вариант коррекции требуемого порога явки? Это теперь острая политическая тема.
Действительно, это проблема, и здесь тоже есть две полярные позиции. Первая - вообще снять явку, поскольку по нашей конституции участие в выборах - право, а не обязанность гражданина. Сторонники этой точки зрения считают, что выбирают те, кто пришел на выборы, сколько бы их ни было, а все остальные должны с этим соглашаться, поскольку им никто не мешал прийти и выразить свою волю. Согласно другой позиции, власть при всех этих обстоятельствах должна тем не менее иметь определенную реальную поддержку населения. Ее можно вычислить только количественным способом. Тогда где этот порог? Самый распространенный вариант всегда был 25%. Он реализован в федеральном законодательстве и в законодательстве многих субъектов. Но сейчас в проекте закона предлагается минимальный порог явки v 20%. Однако предусматривается возможность устанавливать повышенный барьер - не менее 20%, но, к примеру, 40% или 50%, другими федеральными законами, например, о выборах президента или законами субъектов Федерации.
Фактически это означает 20%-ный барьер явки в большинстве регионов. Повышать порог никому не выгодно. Либо должна быть сильная оппозиция в парламенте.
Много может быть выводов. Это в определенной степени компромиссная конструкция. Посмотрим, что из этого выйдет, прежде всего, пройдет ли такая схема. Посмотрим.
Реформируются, как мы слышали, избирательные комиссии. Каким образом?
Чрезвычайно важно, что в проекте проходит линия на повышение ответственности избирательных комиссий за свою работу. Это касается, например, расширения оснований расформирования комиссий, расширение возможности общественного контроля, пока открытым для обсуждения остается вопрос о пределах представительства политических партий в составе комиссий. Сегодня по закону не менее трети состава комиссии формируется по предложениям политических партий, что не мешает сформировать комиссию так хоть целиком. Есть такие предложения: а не повысить ли нам участие партий в комиссии до половины ее состава или, может быть, вообще не ограничивать? В любом случае кандидаты на членство в избирательной комиссии должны знать, что их ожидает довольно сложная работа, требующая профессиональных знаний.
Избирательное законодательство весьма сложно, в Академии Госслужбы сейчас проходит обучение руководителей (председатель, заместитель и секретарь) всех комиссий субъектов РФ. Будут повышать свою квалификацию и представители окружных, территориальных, муниципальных, участковых комиссий. Это будет способствовать повышению ответственности за выполняемую работу.
Мы нашли определенный компромисс в сфере возможности влияния вышестоящих комиссий на состав нижестоящих. Это прежде всего касается отношений ЦИКа и комиссии субъекта, куда ЦИК будет предлагать две обязательные кандидатуры. Само собой разумеется, что ЦИК будет предлагать не москвичей, а выбирать из авторитетных людей, работающих на месте и способных по своим профессиональным качествам занять это место. Комиссии субъектов, в свою очередь, будут пользоваться этим правом в отношении муниципальных комиссий. А остальные комиссии - территориальные, участковые - вообще будут полностью формироваться вышестоящими. Но, конечно, из кандидатур, предложенных всеми участниками процесса: политическими партиями со своей обязательной квотой, другими общественными организациями, местным самоуправлением, избирателями и так далее. Ни одна вышестоящая комиссия не сможет сама назначить нижестоящую по своему желанию. Система в итоге выстраивается более стройная, и возрастает ответственность нижестоящих комиссий перед вышестоящими за правильное применение законодательства.
Опыт последних выборных кампаний действительно показывает, что через независимые избиркомы легко завести выборы в процессуальный тупик. Тем не менее в Думе слышна острая критика "вертикали избиркомов". Либералы говорят о расширении административного ресурса Кремля и ЦИКа.
Мы убеждены, что это не так. Почему возникла эта проблема? Она ведь родилась не из каких-то амбиций Центризбиркома, а из практики деятельности местных комиссий. Эта практика показала, что они находятся под очень сильным прессом местных властей. Незначительная часть айсберга (выборы в Якутии - ред.) видна всем, а огромная сфера взаимоотношений комиссий и органов власти - на субъектном и муниципальном уровнях - остается в тени. Предлагаемое выстраивание комиссий и внесение элемента властных полномочий со стороны вышестоящих избиркомов все-таки в какой-то степени освобождает, вытаскивает комиссии из-под пресса местных властей. Это основная идея.
Кроме того, при таком подходе гораздо легче будет достигаться единообразие в применении законов. Закон для нас один - "Об основных гарантиях-". Мы в своих разъяснениях, в письмах, рассматривая жалобы, проводим определенную линию, обеспечивающую единообразное понимание и применение этого закона, и при такой системе это будет сделать легче. Даже в судах местного уровня - и то нет никакой единой трактовки законодательства. Эта практика настолько разнится по разным регионам, что свести ее воедино очень сложно. Смысл предлагаемых нововведений в том, чтобы обеспечить соблюдение федеральных стандартов избирательных прав граждан.
Все это поддержано в Думе. Осталось решить последний вопрос: что делать, если отклонены две кандидатуры председателя избирательной комиссии субъекта, предложенные Центризбиркомом? Пока предлагается, что в таком случае ЦИК назначает председателя. На наш взгляд, это чисто гипотетическая ситуация, которая вряд ли когда-нибудь возникнет на практике. Никто не будет предлагать человека, которого комиссия не поддерживает.
Череда скандалов вокруг снятия кандидатов стала проблемой самих основ государственного устройства. Что вы предлагаете?
Этот блок также претерпел значительные изменения. В минувших избирательных кампаниях большой критике подвергалась практика избирательных комиссий, как Центральной, так и нижестоящих, которые, выполняя, между прочим, прямую норму закона, занимались подсчетом машин, дач, квадратных метров жилья кандидата, сравнивая представленные им сведения с результатами проверки. За неточности кандидата снимали с регистрации - так сформулирован действующий закон, и нужно было его применять.
Теперь перечень оснований для отказа в регистрации носит исчерпывающий характер. Некоторые будут действовать автоматически: например, не собрал всех нужных документов v отказ. Другие будут связаны с совершенно бесспорными вещами, такими, как нехватка количества подписей или существенная недостоверность предоставленных сведений о личности. Например, это касается фамилии, имени, отчества, образования, места жительства, гражданства иностранного государства, судимости - того, что лежит в сфере публичного права и потому достаточно важно для избирателей. Все, что касается доходов и имущества, не будет являться основанием для отказа в регистрации ни на каком этапе. Если будут выявлены различия между сведениями, предоставленными кандидатами и реальным положением дел, комиссия будет обязана довести эти факты до сведения избирателей. И все.
Снятие с регистрации предполагает теперь еще более жесткие условия. Только через суд, и больше никак. И даже суд будет ограничен в сроках принятия решения. Предлагается трехдневная "мертвая зона" (обсуждался и вариант пяти дней), когда кандидата снять уже вообще нельзя. Решение суда должно быть принято не позднее чем за три дня до голосования.
Чем три мертвых дня принципиально меняют ситуацию?
Идеальных решений здесь нет. Это палка о двух концах. Теперь в течение определенного времени кандидат может делать что угодно, и его никто не снимет. Но зато будет меньше сюрпризов для избирателей, как было в том же Ханты-Мансийском округе, когда одного из основных кандидатов сняли прямо накануне выборов в субботу. Нельзя так поступать с избирателями, это сбивает их с толку, мешает осознанному волеизъявлению. Теперь закон в значительной степени апеллирует уже к самому избирателю v пусть он решает, избирать или не избирать. Есть целый ряд оснований, по которым суд сможет снять с регистрации. В основном это будет касаться нарушений в области финансирования избирательного фонда и злоупотребления служебным положением. Это достаточно серьезные основания для снятия с регистрации.
Нужно иметь в виду, что снятие кандидата непосредственно перед днем голосования никогда не бывает случайным. Это всегда элемент политической игры, победы одних сил над другими. Иначе не бывает. А главный участник v избиратель - просто выводится из процесса. Выборы существуют для того, чтобы народ осуществил свое право, у нас по Конституции народовластие, а тут все решают без него: снимают иногда главного претендента, а он уже лишен возможности защитить свои права. И эти три дня v это компромиссный срок. Звучало предложение увеличить его до 15 дней. Но это уже чересчур. Три дня - минимальный срок, чтобы избиратель, выходя на избирательный участок, уже точно знал, между кем он будет выбирать.
И эта мертвая зона не предполагает возможности обжалования?
Эта позиция до сих пор обсуждается. Дело не только в избирательном законодательстве, но и в ГПК. Лучшее решение - чтобы за три дня все споры были кончены. Для этого нужно еще в ГПК предусмотреть соответствующие сроки - не слишком большие для нас и реальные для суда. Или идти другим путем: судебное решение принимается, но если оно ведет к снятию, оно не вступает в силу. А после выборов идет кассация. Думаю, что здесь вообще не может быть идеального решения.
Еще одна сторона проекта - значительное расширение гласности и участия общественности в избирательном процессе. Более подробно прописаны права наблюдателей, которые не позволят, например, посадить их в дальний угол, откуда они ничего не увидят, подчеркивают их право ознакомиться со списками избирателей после подсчета избирателей, знакомиться с бюллетенями. Еще одна очень существенная для кандидата норма: не позднее чем за двое суток до вынесения решения о регистрации комиссия обязана предъявить кандидату результаты проверки подписей. Вспомните знаменитое ростовское дело, когда кандидат в губернаторы Иванченко получил результаты проверки подписных листов буквально в последний час перед вынесением решения и не мог вовремя представить свои возражения. Наконец, мы, настаивая на более широком применении техники, предлагаем придать юридическую силу протоколу с цифрами, полученными техническим подсчетом. Мы абсолютно убеждены, что подсчет через компьютер на участке намного надежнее, лучше защищен от искажений, чем ручной подсчет.
Какие возможны изменения теперь, когда закон будет обсуждать Дума?
Десять из двадцати спорных вопросов, оставшихся после согласований в рабочей группе, уже одобрены комитетом по госстроительству в редакции ЦИКа. Что-то нужно доработать. Кое-что не принято комитетом. Например, комитет принял вариант формирования избирательных комиссий субъектов только законодательными органами субъектов, а избранные губернаторы лишены этого права. Это повлечет гарантированное вето Совета Федерации, и я не уверена, что и с этим согласится президент. Согласовательные процедуры приведут к значительной задержке вступления закона в силу, а это очень нежелательно. Но голосование в комитете v это еще не голосование в Думе: все может сложиться так, что на пленарном заседании паритетный порядок формирования комиссии субъекта будет восстановлен, кроме того, мы приняли предложение комитета подробнее прописать статус участковых избирательных комиссий и некоторые другие детали.
Вот приняли новую редакцию закона. Куда идти дальше?
Процесс совершенствования законодательства бесконечен. Мы хорошо понимаем сложности нынешнего этапа. Верховный суд прав, когда критикует нас за постоянные изменения законодательства. Но у нашей избирательной системы слишком юный возраст, чтобы мы сразу вышли на идеальный конечный вариант. После принятия закона "Об основных гарантиях..." будут внесены проекты соответствующих изменений в закон "О выборах депутатов Думы и Президента", а также новая редакция конституционного закона о референдуме РФ. На следующем этапе - через цикл, когда будут избраны новая Дума, Президент - надо будет вести речь о Федеральном избирательном кодексе. Избирательные нормы приобретут унифицированный вид, и тогда уже будет принят стабильный акт на многие годы вперед. Вот такая перспектива.
