“Дублинская конвенция 1990 года, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств – членов Европейского Сообщества”, была принята в то время, когда Европейский Союз (ЕС) еще находился в стадии формирования. Маастрихтский договор о Европейском Союзе вступил в силу только 1 ноября 1993 г.
Западная Европа выполняла поставленную государствами задачу создания пространства без внутренних границ, в котором обеспечивалась бы свобода передвижения и другие признанные демократические свободы. При этом представлялось важным обеспечить выполнение государствами своих международных обязательств, в том числе гарантировать надлежащую защиту беженцев согласно положениям Женевской конвенции о статусе беженца 1951 и Нью-йоркского протокола 1967 года.
Можно было предвидеть возникновение на этом пути некоторых опасностей. Создание единого пространства могло привести к тому, что государства стали бы переадресовывать ищущих защиту людей от одного к другому, не желая принимать на себя бремя ответственности за их судьбы. Необходимо было создать условия, при которых лицу, ищущему убежища, будут гарантированы возможность подать ходатайство о предоставлении ему статуса беженца и уверенность в том, что оно будет рассмотрено одним из государств – членов ЕС.
Для того чтобы избежать “игры в мяч” беженцами, были выработаны критерии, устанавливающие одно государство, ответственное за рассмотрение поданного ходатайства. Эти критерии составили основное содержание Дублинской конвенции.
Второй опасностью стала широкая возможность для лиц, ищущих убежища, подавать ходатайства о предоставлении статуса беженца в двух и более странах. Дублинская конвенция ставила целью исключить такую возможность.
Основным механизмом регулирования ответственности за предоставление убежища стала ответственность за въезд на территорию ЕС, т.е. за выдачу визы, безвизовое или нелегальное пересечение границы государства.
Проблемы при таком подходе к определению государства, ответственного за рассмотрение ходатайства и предоставление убежища, возникали и раньше. Они освещались многими авторами и в первую очередь Кристофером Хайном, руководителем Итальянского совета по беженцам.
Мне хотелось бы остановиться на вызовах последнего времени, связанных с вступлением в ЕС стран Восточной Европы. В первую очередь это относится к положению беженцев из Российской Федерации, скопившихся сейчас в Польше.
Польша вступила в ЕС 1 мая 2004 г. До этого ее территория служила транзитной зоной при движении беженцев в Западную Европу. Однако Дублинская конвенция лишает сейчас Польшу возможности разрешить ищущим убежища лицам пересекать границу западных стран. Ответственность ложится на страну, явно не готовую к этому. Польша не имеет сложившихся традиций приема беженцев, не обладает необходимыми ресурсами их обеспечения, не в состоянии за короткий срок организовать или построить для беженцев пункты размещения.
Несмотря на различия в уровне экономического развития западноевропейских стран, разброс в их культурных традициях, подходах к решению социальных проблем и финансовых возможностях существенно отличается от того разрыва, который создался в ЕС после вступления туда восточноевропейских стран, принадлежавших недавно “социалистическому лагерю”.
Численность граждан России, ищущих убежища в Польше или высланных туда из других стран ЕС, существенно выше, чем могут принять 14 центров временного размещения беженцев на 2700 человек, которыми обладает страна. Это число превышает 6000 человек, среди которых основную часть составляют жители Чечни.
Из-за недостаточного медицинского обслуживания, неудовлетворительной пищи и отсутствия денежного пособия в центрах проходили голодовки. Польские власти делают все, что могут, но не справляются с оказавшейся на их территории массой беженцев. Чеченцы не могут оставаться в Польше и чувствуют себя попавшими в ловушку. Собирая последние силы, чеченцы нелегально за деньги перебираются в западноевропейские страны.
Польские власти признают, что им нужна помощь ЕС – например, для строительства новых центров по приему лиц, ищущих убежища. Но больше всего им (да и не только им) необходим взвешенный подход Евросоюза к разрешению проблем с чеченцами, ищущими убежища.
Однако старые члены ЕС не готовы обременить себя новыми обязательствами.
После вступления Польши в ЕС власти Франции, например, начали активную высылку из страны беженцев, в паспортах которых есть штамп о пересечении российско-польской границы. Миграционные органы Франции не принимают решений о депортации чеченцев, однако часто нашим согражданам просто не удается добраться до OFPRA (Служба защиты беженцев и апатридов Франции). Они попадают в руки сотрудников префектур, подчиненных шефу Министерства внутренних дел и благоустройства территорий Николя Саркози, вполне вероятно – будущего президента Франции.
Николя Саркози – ярый борец с нелегальной миграцией – стоит на страже Дублинской конвенции. Перед своими подчиненными в начале 2005 г. он поставил задачу выселить за год не менее 23000 нелегальных мигрантов. В своем выступлении перед префектами 9 сентября Саркози отметил, что “всего 12849 иностранцев стали объектом такой эффективной меры, как выселение за 8 месяцев, поставленная задача была выполнена на 56%”. “У вас, таким образом, есть еще 5 месяцев, для того чтобы удвоить ваши усилия” - призвал министр. Он просил “не поддаваться давлению со стороны тех “коллективов” или “координаторов”, которые представляют исключительно собственные интересы. Кроме того, он возложил на префектов “обязанность по борьбе и с определенными идеями, привнесенными извне” (источник информации – сайт МВД Франции, разместивший полный текст выступления Саркози перед префектами).
Подход Николя Саркози очень близок тому, который применяет главный советчик Президента России по вопросам миграции Виктор Петрович Иванов.
Для беженцев он чреват пагубными последствиями. Примерно год назад в Париже произошло событие, выходящее за рамки обычной борьбы с нелегальной миграцией. Супружеская пара чеченцев была задержана в магазине около гостиницы, где они только что поселились. Проверив у них документы, сотрудники префектуры убедились, что супруги недавно пересекли границу ЕС в Польше. Разразилась страшная сцена, кричащую и рвущуюся женщину скрутили, надели наручники, вместе с мужем отправили в аэропорт, где посадили в самолет на рейс, летевший в Польшу. Стражи порядка не знали ни одного русского, а тем более чеченского слова, а чеченцы не могли объясниться по-французски. Зайти в гостиницу им не дали. Только в самолете чеченцам удалось найти телефон и позвонить в Комитет “Чечня” – один из коллективов, которые, по мнению министра Саркози, “представляют исключительно свои интересы”.
Из телефонного разговора наши французские коллеги узнали, что у высылаемой пары остались в гостинице не только вещи – там осталась их восьмимесячная дочь.
Разумеется, этот случай – только самая яркая иллюстрация того, к чему приводит некритическое применение Дублинской Конвенции, в которой отсутствует принцип разделения бремени.
Право – не догма, которой необходимо следовать бездумно, раз и навсегда утвердив ее выражение в конвенциях и законах. Право – живой организм, который эволюционирует при изменении реальных жизненных условий существования человека и общества. Меняется интерпретация уже сложившихся формул, возможно и изменение самих формул.
Коль скоро в ЕС были приняты новые государства до того, как они достигли уровня развития “старых” европейских стран, недопустимо, чтобы вместо помощи новички получили тяжелую ношу, которую на них с облегчением сбрасывают их старшие собратья.
Либо Дублинская Конвенция должна трактоваться с позиции необходимости разделения бремени, либо в нее должны быть внесены соответствующие дополнения и изменения.
