Для проекта «После» Дмитрий Ицкович и Иван Давыдов поговорили с юристом и политологом Владимиром Пастуховым — о том, что такое «внутреннее государство», о главных ошибках Николая Романова и Михаила Горбачёва и о том, какая форма государственного устройства лучше всего подходит для будущей (настоящей!) Российской Федерации.
Я рад периодически подсоединяться к этому удивительному циклу — циклу конституционных фантазий. В принципе, можно было бы относиться к этому абсолютно несерьёзно — фантазии они и есть фантазии, — если бы не одно странное обстоятельство: в истории России постоянно сбываются именно фантазии, а расчеты, сценарии, планы — они все идут под откос. Была страшная фантазия Ивана Грозного о разделении государства на опричнину и земщину. Кому такое в голову придет? Сбылась. Была сумасшедшая европейская фантазия Петра I — сбылась. Была социальная фантазия крестьянской утопии большевиков — сбылась. В каком-то другом месте фантазия — дело, может быть, второстепенное, а в России фантазия — дело сущностное, именно фантазии здесь сбываются.
В ходе прежних разговоров мы выцарапывали федерализм из его профанированного советского понимания, где федерализм был пустой декларацией формы для сокрытия имперской сущности советского государства. А сейчас в эфире появилась новая напасть — попытка растворить федерализм в конфедерализме: очень многие люди стали рассматривать федерацию как некую форму союза территорий. На самом деле это треугольник: есть унитарная форма государства, есть федерация, есть конфедерация. И отличие федерации от конфедерации состоит в том, что федерация — это все-таки всегда о централизованном государстве. Это парадоксальная вещь, но федерация — это о централизованном государстве, и тут мне стоит напомнить, что федералисты в гражданской истории США — это сторонники централизованной власти, а противостояли им конфедераты. У нас во многих горячих головах, особенно оппозиционных, это путается, и считается, что истинная федерация — это договорняк. Договорное союзное государство — это конфедерация. Такая концепция имеет право на существование, я уверен, что у нее могут быть сторонники. Я лично сторонником ее не являюсь, но просто не надо одно путать с другим. Есть концепт России как конфедерации, как некоего союза свободных территорий. Я лично считаю, что этот концепт не будет работать нормально, мы видели этот концепт на примере СНГ, в несколько ублюдочном виде, но тем не менее. Мы понимаем, что для такой большой территории, для такой сложной страны это плохо работающая модель.
Есть концепт унитарного государства, который для государства масштабов России может существовать только в формате империи. Я пытаюсь продвигать альтернативный концепт — концепт федерации, только другой формы, концепт единого государства, обладающего суверенитетом. А в чем разница? Разница в том, что империя — это недифференцированное государственное устройство, империя стремится к универсализации и к уничтожению различий. Смысл империи и способ, которым она удерживает контроль над территориями, — это попытка сгладить углы, сгладить различия, создать некий универсальный механизм управления всеми.
Федерализм с моей точки зрения — в этом смысле противоположный имперскому способ. Это дифференцированное устройство, оно опирается на существующие различия, в том числе и территориальные, и пытается использовать их себе на пользу. Не сгладить, а сделать базой для соединения. А империя — это всегда в области политики игра с нулевой суммой, в то время как федерация — это такая политическая разновидность кооперативных игр, это другой уровень. Федерация — это попытка использовать потенциал дифференцированности. Так или иначе, империя и федерация — это два взгляда и две ипостаси централизованного государства, а конфедерация — это немного о другом.
И если мы говорим, что федерация — это некий новый принцип, альтернативный имперскому, при помощи которого мы хотим собирать в централизованное государство население и территории, то, соответственно, для нее должен быть найден какой-то подходящий политический формат. И поиск этого формата — дело достаточно непростое. Вообще-то, это задача очень творческая.
Небольшой такой оффтоп — у меня в жизни было две встречи с Александром Волошиным. Они были прагматичные, и по части того, ради чего я к нему приходил, они ничего не дали, потому что, в общем, у правозащиты никогда не было никакого приоритета в жизни. А с точки зрения светского трепа, который бывает, когда человек не может ответить тебе позитивно на тот вопрос, с которым ты пришел, но с удовольствием с тобой поговорит, они были для меня очень полезны. И однажды разговор зашел по поводу здравоохранения как одного из основных вопросов любой современной цивилизации. И Волошин рассказывал уже как бы в ретроспективе о попытках каким-то образом концептуально разрешить этот вопрос в начале нулевых для России. И он сказал: «Мы вначале пытались просто скопировать, найти во внешнем мире какую-то систему здравоохранения — британскую, американскую, французскую, немецкую, — которую мы могли бы взять за основу, но вдруг поняли, что это как костюм. Как это ни смешно, но здравоохранение — это такая вещь, которая очень тесно связана с привычками, с менталитетом, с историей, с культурой, то есть оно неотрывно связано со всем остальным, и ты не можешь просто взять чужое и перенести на себя. Ты должен выработать что-то свое, костюмчик должен сидеть».
И с политической формой государства работает та же метафора. Формат империи понятен для России — это самодержавие. То есть тут всё ясно. А вот какой должен быть политический формат для федерации — это большой вопрос, и первое, что становится понятно, — что трудно на что-то опереться, кроме общих принципов. Принципы мы, конечно, можем изучать по чужому опыту, но применить чужой опыт напрямую вряд ли удастся, нужно искать что-то свое.
Первоначально вся дискуссия политической тусовки последних лет свелась к некоей дилемме — президентская у нас будет республика или парламентская. Дискуссия в какой-то момент приобрела характер борьбы тупоконечников с остроконечниками, потому что стало понятно, что она внутри самой себя разрешена быть не может, потому что это такая дискуссия — лучше быть здоровым или лучше быть богатым, непонятно, что с чем сравнивать. Если это поставить в какой-то более широкий контекст, в том числе исторический, то внутри себя за счет анализа преимуществ парламентской и преимуществ президентской республик решить эту проблему невозможно. И я стал пытаться засунуть эту дилемму в исторический контекст. И когда я стал ее всовывать в этот исторический контекст, то она туда не лезла. И я стал пытаться понять, в чем проблема, и оказалось, что возник побочный вопрос — а был ли мальчик? То есть была ли сама по себе республика. Спор о том, президентская республика предпочтительнее или парламентская, возможен, пока вы подразумеваете, что республика-то у нас есть, а весь вопрос только в том, как ее дальше структурировать. И тут, в общем, возник такой интересный вопрос — а была ли вообще когда-либо республика? Я довольно долго придерживался мысли о том, что, конечно, большевики много чего начудили в области конституционного строительства, но одну вещь они все-таки сделали — они закрепили принцип республиканизма. И это, как мне казалось, в какой-то степени оправдывает их историческое и политическое бытие на этой земле. Но присмотревшись более внимательно, понимаешь, что это фиктивный принцип, потому что, по сути, они реально воссоздали самодержавие, то есть сделали его просто двухслойным, и республиканизм провис как фраза, как некая декорация, и вряд ли это можно считать достижением.
«Сделали самодержавие двухслойным» — потому что на самом деле самодержавие было спрятано во «внутреннее государство». Произошел своеобразный возврат ко временам Ивана Грозного. Грозный, собственно, был изобретателем двухслойной русской государственности: когда есть слой внешних институтов, но он очень плохо работает, и есть теневой суперинститут, который над за этим внешним слоем надзирает. Запад пошел по пути совершенствования этих институтов: добавляли карбюраторы, увеличивали мощность двигателей, чистили, то есть строили институты через разделение властей, через конкуренцию их. И в конце концов создали какой-то BMW или Mersedes. Они тоже не без недостатков, но хорошо ездят. А в России провалились с задачей строительства институтов, и тогда создали институт институтов, внутреннего надсмотрщика, которого на поверхности не видно, но который сидит внутри и всех плеткой подгоняет. Это был принцип опричников, принцип «внутреннего государства». Есть внешнее государство, оно никуда не девается, оно работает. Оно ленивое, коррумпированное, неэффективное, но оно есть, и оно как бы удерживает эту территорию. Дальше есть некое компактное, злобное, активное «внутреннее государство», государство избранных, своеобразный Орден Меченосцев. Оно существует только для того, чтобы неэффективное внешнее государство подстегивать. И без этого внутреннего моторчика внешнее государство не работает, и им никто не занимался, оно на самом деле запущено, оно уже 500 лет сейчас запущено. Эта двойственная система в имперской истории России была спрятана внутрь. Почему? Потому что опричнину уже преодолели, уже к концу жизни Ивана Грозного ее размазали потихоньку и, я бы сказал, замаскировали, и она влилась во внешнее государство. Она никуда не исчезла, но она перестала институционально выглядеть отдельной, она влилась в государство и внутри него растворилась. И в дальнейшем, когда царь был главой внешнего государства, одновременно он был главой дворянского ордена. Царь всегда в ручном режиме внеинституционально, через скрытые механизмы, этой системой руководил также изнутри. Опричный принцип не исчез в империи, а перестал быть очевидным. Как ни смешно, большевики в полном соответствии с гегелевскими законами на новом этапе восстановили опричнину и ее институционализировали. Этой опричниной была партия.
С учетом этой государственной двухслойности говорить о какой-либо реальной республике практически невозможно. Чисто с философской точки зрения республика — это форма бытия нации, и если не произошло конституирования нации, то, в общем и целом, говорить о республике как о политической форме такого субъекта, как нация, не приходится. Для меня всё более и более становится очевидным, что строительство республики, создание республики — это и есть некая ключевая задача. Вопрос о ее форме — это вторичный вопрос: нам, так сказать, рано поступать в высшую школу — нам надо закончить общее и среднее образование. И вот это «общее и среднее образование» — это завершение строительства республиканизма, которого реально никогда не было. И для меня совершенно понятно, что переход к республиканизму невозможен, если мы минуем стадию Учредительного собрания в той или иной форме. Акт конституирования нации должен где-то и когда-то произойти. С тех пор, как большевики разогнали в 1918 году Учредительное собрание, «за княгиней должок». Мы в долгу перед историей: к сожалению, никогда в дальнейшем Учредительное собрание не было создано, и ельцинский Референдум, естественно, никаким заместителем Учредительного собрания не является. И Учредительное собрание, и формирование республики — не прошлое, это задача будущего.
Но если мы не республика, то что? И где мы отклонились от линии предполагаемой эволюции? У меня возникло стойкое ощущение, что своими политическими мытарствами в этом смысле мы во многом обязаны Николаю II, ну, и в целом династии Романовых. Тенденция развития политической системы России в последние 20–30 лет существования империи прослеживалась достаточно четко. Эта тенденция была движением в сторону конституционной монархии. И все базовые реформы начала XX века указывали на это. И был элитарный консенсус по поводу того, что конституционная монархия является наиболее приемлемой формой для России на достаточно длительный период времени.
В этом есть много разумного, потому что политическая культура России специфическая и очень персонализированная. Представление о суверенитете в течение 300 лет, если не больше, было сконцентрировано на личности царя, на личности монарха, от этого было очень трудно отказаться. Понятно, что нормальным движением мог быть поэтапный отход от этой ситуации за счет введения всё больших и больших ограничений на деятельность монарха. А дальше происходит то, что произошло, и для меня это немного необъяснимо — такой полный отказ династии от борьбы, по сути. Николай принял концепцию «всё или ничего», он очевидно профанировал всякое движение в сторону конституционной монархии, пошел на уступки элитам и революции в 1905–1907 годах. После этого озлобился и стал внутренне всё это отыгрывать, практически сделав эти уступки пустой формальностью уже к войне. Потом война. То есть это движение закончилось. Дальше снова восстановление своей самодержавной власти у него не получилось, и в итоге он подписывает отречение, которое в два приема оставило Россию без царя. И оставив в два-три приема Россию без царя, мы на самом деле не получили республику — мы получили несколько месяцев слабой диктатуры, директории временного правительства, которое висело в воздухе. Поэтому говорить, что была республика хотя бы между октябрем и февралем, — это совершенно неправильно. Между октябрем и февралем было висящее в воздухе правительство нескольких людей, которые барахтались там и в конечном счете утонули и потеряли власть. У нас выпало некое звено эволюции: мы двигались в правильную сторону и подошли к какому-то рубежу, после чего произошел сбой системы и случился провал. В результате возникла чрезвычайная ситуация, а в рамках чрезвычайной ситуации возникло чрезвычайное правление, которое затянулось на 100 с лишним лет.
Приблизительно то же самое повторилось 70 лет спустя при Горбачёве. Горбачёв двигался в сторону «партийной конституционной монархии», на этапе 1989 года не справился с управлением на скользкой дороге и просто убил внутреннее государство, партию, на которой всё держалось. Вместо того, чтобы сохранять партию, вводя ее поэтапно в конституционные рамки, он просто перескочил в кресло президента и бросил ее на произвол судьбы, и она побултыхалась и умерла. Но внешнее государство было совершенно не приспособлено к тому, чтобы работать, мы помним о том, что оно оставалось столетиями неэффективным, ленивым, вязким, коррумпированным и так далее, и выживало только за счет того, что у него был надсмотрщик. Когда надсмотрщика не стало, вся эта система провисла, мы упали в анархию, из этой анархии мы вышли сначала с помощью авторитарной диктатуры Ельцина (по сути, это была авторитарная диктатура, которая слабость свою представляла как демократичность) и после этого уже вошли в авторитарную диктатуру Путина. Вот эти два срыва и привели к тому, что у нас выпало одно эволюционное политическое звено — конституционная монархия. С моей точки зрения, исторически это естественная форма для России переходного периода на многие-многие годы, может быть, на десятилетия, если не на столетия. И поэтому, если мы хотим двигаться дальше в поисках естественной политической формы для федерации, то логично искать замену для выпавшего эволюционного звена. Мы не можем, естественно, восстановить династию, это было бы противоестественно, прошло 100 лет, умерла так умерла, мы повторить этого не можем. Но мы можем попытаться сделать протез. Таким образом, контекстуально задача поиска политической формы сужается до задачи поиска протеза конституционной монархии, которая не состоялась. И если посмотреть на это под таким углом зрения, то появляется некий просвет в споре тупоконечников с остроконечниками. В нашей ситуации разумной формой является президентско-парламентская республика, при которой довольно серьезно проведены разграничения между властью президента и властью премьер-министра. Я сейчас не буду уходить в детали, но скажу только следующее: в этой исторической логике нам нужен президент, у которого есть мощные конституционные полномочия по сохранению и соблюдению межинституционального баланса между правительством, парламентом, судами и так далее. Но при этом он должен быть вообще с учетом тяжелой русской истории ограничен от участия в практическом оперативном управлении государством, то есть в политическом менеджменте. Всё то, что касается пресловутых силовиков, бюджета и так далее, — это всё должно быть от него отнято. Почему это так важно?
Мы очень часто довольно примитивно понимаем, к сожалению, принцип разделения властей. В популистском либерально-народническом виде это какая-то пустая фраза о разделении законодательной, судебной и исполнительной власти. В действительности, разделение властей — это базовый и сквозной принцип организации современного государства, государства Нового времени, который проходит через все уровни его организации и который проявляется самым разносторонним образом. По сути, это принцип многосторонней конкуренции, проникающий из рыночной экономики в политическую сферу. Помимо «большого» разделения властей, к которому мы все привыкли, — разделения властей на законодательную, судебную и исполнительную, — зачастую бывает очень важным разделение внутри каждой из этих властей, и очень важно разделение внутри исполнительной власти, особенно для России. Для России принципиальным, с моей точки зрения, является очень мощное деление исполнительной власти на власть главы государства и главы правительства, то есть на власть в данном случае президента, которая является для меня сублимацией выбывшего звена эволюции — конституционного монарха, и на власть главы правительства, который должен обладать очень мощной властью в централизованном государстве, таком как Россия. Практические нужды жизни такого большого государства, если мы его оставляем, требуют сильной центральной власти. Но при этом сильная центральная власть должна быть где-то стреножена, чтобы не превращаться в самодержавие. И эту стреноженность я предлагаю закладывать не только вовне, а изнутри: президенту/конституционному монарху нужно дать достаточный объем полномочий, который позволял бы контролировать сильного премьера, опирающегося на парламентское большинство. Вот, наверное, в целом, не входя в детали, как именно должно быть организовано государство, а детали хорошо бы обсудить разбирающемуся в этом и знающему правовую практику историческому сообществу. Эта форма кажется мне наиболее разумной и наиболее близкой, исходя и из исторического опыта России, и из сложившейся ситуации.
