28 ноября в рамках проекта «Публичные лекции Полит.ру» состоялась лекция Марии Сергеевны Шклярук – магистра права Гамбургского университета, кандидата экономических наук, научного сотрудника Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге. Тема лекции «Правоохранительная система России: от изучения к реформе».
Ранее в лекциях Полит.ру уже рассказывалось об исследованиях, которые проводит Институт проблем правоприменения (ИПП). В июне 2012 года Мария Шклярук рассказала об уголовном следствии, а недавно, в сентябре 2013 года, научный руководитель ИПП Вадим Волков выступил с лекцией об эмпирическом исследовании судов общей юрисдикции. В нынешней же лекции речь шла о рекомендациях по реформе правоохранительных органов России, которые сформулировали ученые Института.
Эти рекомендации были созданы на основе масштабного исследования, которое заняло больше трех лет. Материалом для него стали более сотни интервью с судьями и работниками следственных органов, базы данных судебных решений, судебная статистика, данные социологических опросов, нормативные документы. Опираясь на все эти виды источников, исследователи описали работу органов следствия и судов в целом. Исследование охватывало работу прокуратуры, следственного комитета и следственных органов МВД, то есть все организации, выполняющие в России функции следствия по уголовным делам, за исключением следователей ФСБ и Госнаркоконтроля. Фактически была изучена работа органов, расследующих более 90 процентов уголовных дел в стране.
Мария Шклярук привела статистические данные о следствии по уголовным делам в России. Из них видно, что лишь примерно половина обращений в органы внутренних дел в итоге были зарегистрированы как сообщения о преступлениях, а из зарегистрированных сообщений лишь в 1/6 части случаев возбудили уголовное дело. Из возбужденных уголовных дел около 40% было передано в суд (данные на 2012 год). Если же посмотреть статистику по годам, то становится заметно, что число обращений граждан в полицию год от года растет, а число возбуждаемых уголовных дел – наоборот падает.
В результате своей работы исследователи пришли к выводу, что причина постоянного ухудшения работы правоохранительных органов в России – не плохие кадры и не недостаточных контроль, как это принято считать, а влияние сложившейся организационной системы. Сложившаяся система сама по себе влияет на отбор кадров: ведь в ней остаются работать именно те, кто согласен работать так, как это предполагает система. Исследователи выделили ряд общих проблем, которые свойственны в России всем органам, занимающимся следствием. Среди этих проблем централизация и совпадение зон ответственности, конфликт территориальной и штабной организации, высокая численность управляющего аппарата, дефицит внешнего контроля и обратной связи, избыточность бюрократических процедур, а также системы оценки и управления, основанные на статистических показателях. Мария Шклярук показала, как эти свойства системы приводят к постоянному разрастанию управленческого аппарата. Особенно наглядно это демонстрирует Следственный комитет. Эта структура создана в 2011 году, но за два года в ее составе доля управляющего аппарата доросла до 55 процентов.
Конфликт территориальной и штабной организации состоит в том, что каждый сотрудник не только подчинен своему начальнику в территориальном органе, но и также должен отчитываться перед теми, кто курирует его сферу на региональном уровне: участковый перед управлением, которое контролирует участковых, начальник отдела по расследованию убийств – перед теми, кто занимается расследованием убийств на региональной уровне и так далее. Это, помимо необходимости учитывать иногда конфликтующие интересы, влечет еще большее увеличение отчетной документации.
Системы оценки, основанные на статистических показателях, приводят к стремлению любой ценой добиться, чтобы эти показатели были не ниже, чем «за аналогичный период предыдущего года», а отрицательные показатели (например, оправдание в суде – отрицательный показатель при оценке работы следствия) вовсе избегаются любой ценой. В результате шанс быть оправданным у подсудимого становится всё ниже и ниже. Появившаяся в последнее время практика, когда компенсацию, которую на законных основаниях требует человек, оправданный по уголовному делу, государство взыскивает со следователя, еще больше усугубило проблему. Теперь перед следователем два пути: или любой ценой доводить дело до приговора суда, или вообще не открывать дело, если перспективы его успеха хоть сколько-то сомнительны. Первый путь влечет возможно осуждение невиновных, второй – увеличение числа безнаказанных преступлений. Раскрываемость как главный показатель при оценке работы как раз и вызывает описанный выше эффект: люди обращаются в полицию чаще, а уголовных дел возбуждается всё меньше и меньше. Более того, из-за этого следователи с куда большей охотой заводят дела по тем видам преступлений, по которым легче получить быстрый и верный результат, а открытия дел по сложным преступлениям избегают.
Фактически, как бы парадоксально это ни звучало, решение о приговоре принимает следователь в момент, когда он решает возбуждать ли уголовное дело или нет. Все прочие стадии уголовного процесса превращаются в фикцию, так как и органы ОВД, и следственный комитет, и прокуратура включены в систему отчетности по статистическим показателям, и все их работники нацелены на то, чтобы эта отчетность была положительной.
Основываясь на данных своего исследования, а также на опыте реформ полиции в странах Восточной Европы, ученые подготовили предложения, что нужно сделать, чтобы российские правоохранительные органы работали лучше. Одно из самых важных предложений – изменять организацию и систему стимулов, а не отдельных сотрудников. Идея уволить всех «плохих полицейских» и набрать вместо них «хороших полицейских» не сработает без изменения системы. Система сама отбирает и формирует тех, кто в ней работает. Необходимы и сокращения аппарата, но и тут сокращать нужно не общую численность работников, а ненужные функции. Заключительная часть лекции была посвящена более подробному разбору проекта этой реформы.
