Довольно общим является мнение,состоящее в том, что Петра Первого во время Великого Посольства – полуторагодовойзарубежной поездки 1697-1698 годов – интересовали исключительно материитехнического (в широком смысле) характера. То есть, принятые на Западе формыобщественной жизни хоть и были "осмотрены" молодым царем, однаконичуть не привлекли его в качестве объекта импорта. В отличие, скажем, отколлекций заспиртованных уродцев или специалистов по кораблестроению. Петрпобывал в английском парламенте, поглядел на работу голландских ГенеральныхШтатов, но для своей страны счел эти учреждения ненужными.
В чем-то это действительно так –серьезный импорт государственных институций произойдет много позже, порезультатам второй большой заграничной поездки Петра. И основным источникомэтого импорта станет вовсе не Англия с Голландией, а поверженная Швеция.Изумившая русского царя, как видно, именно устойчивостью власти своего монарха:разоренная и обескровленная, она даже не попыталась поставить под вопрос властьКарла XII, покинувшегострану в 1700 году и пребывавшего в турецком плену с 1709 по 1715 годы.
Тем не менее, в полной мере этоне совсем так – как и во всем, касающемся деятельности Петра, здесь едва лиможно вынести полностью однозначное суждение. Так, уже в январе 1699 года, тоесть четыре месяца спустя по возвращении в Москву, царь подписывает два указа,ознаменовавших так называемую первую городскую (городовую) реформу, в ходекоторой в городах вводилось (точнее – восстанавливалось) местноесамоуправление, во многом похожее на европейские образцы.
Здесь стоит сказать пару слов обистории вопроса. Итак, издавна на местах управление осуществлялось государевымипредставителями – наместниками, воеводами и т.д. Содержание такогопредставителя ложилось значительным бременем на население, причем формальные размерыэтого содержания не устанавливались. Существовали при этом и естественнымобразом возникшие низовые структуры выборных должностных лиц – разного родастаросты и "головы", организующие процессы вроде раскладкиповинностей внутри общины. В середине XVI века, однако, "ИзбраннойДумой" Ивана Грозного была проведена довольно значительная реформа, в ходекоторой значительная часть судебных и иных полномочий была изъята у царских"кормленщиков" в пользу выборных представителей общины. (Фактическитогда родился на Руси суд присяжных). Более того, общинам было предложеновообще освободиться от воеводы – но не бесплатно, а при увеличении взимаемой снее подати в несколько раз. Характерно, что купить свободу на таких условияхобщины (особенно Русского Севера) пожелали в массовом порядке: видимо,содержание "кормленщика" было еще более дорогим занятием. Вообще же,заметим, что свобода, купленная за деньги – исторически оказывается самойкрепкой и непререкаемой из свобод. Легитимность ее весит даже больше, чемлегитимность свободы, купленной кровью. Средневековая история Западной Европыпросто нашпигована эмансипацией такого рода – когда города, отдельные люди,области и страны покупали себе независимость…
Итак, на значительной частиРусского государства возникло в XVI веке серьезное местное самоуправление –однако, последовавшие вскоре катаклизмы, вызванные эксцентричным характеромправления царя Ивана и Смутным временем, отбросили страну в своем развитиивспять. В значительной степени разрушили они и самоуправление. Хотя следы егоостались.
К середине XVII века власть врусских городах выглядела следующим образом. Возглавлял ее воевода – назначаемыйцарем, однако подчиняемый напрямую одному из центральных правительственныхучреждений – Приказу. То есть, отдавать ему распоряжения, сноситься с нимдругие Приказы могли лишь через этот Приказ, со всей сопутствующей волокитой.Основной функцией воеводы была функция фискальная – соответственно, собранные стерритории деньги также направлялись в соответствующий Приказ. Помимо этого, вгородских посадских общинах существовали свои, независимые от воеводыструктуры. Имелись выборные ямские и городовые приказчики, губные старосты,сыщики беглых, таможенные, кабацкие и житные головы, сборщики других податей,идущих в ведомства, отличные от Приказа правящего в городе воеводы. Вся этапестрая толпа независимых друг от друга и от воеводы людей не являлась местнымсамоуправлением – это были хоть и выборные, но чиновники, то есть люди,несущие, как и воевода, ответственность не перед общиной, а перед центральнымивластями. Но было и самоуправление – посадский сход и избираемый на нем исполнительныйорган: посадский староста. Староста отвечал перед сходом, мог быть им судим инаказан вплоть до публичной порки. Здесь важно отметить следующее: центральныевласти разверстывали подати интегрально – определяя общий их объем,приходящийся на посад согласно последним (весьма устаревшим и неточным) даннымучета населения. Внутри же общины разверсткой занимался сход, при этом богатымприходилось платить много больше неимущих и обедневших дабы община выполнилаобщее задание. А в силу этого, богатые имели и больший вес на этом сходе. Так,внутри общины формировалась олигархическая власть.
В 1679 царь Федор Алексеевичпопытался упростить и упорядочить всю эту систему. Согласно изданному им указу,все государственные функции переходили исключительно к воеводам и их аппарату.Так было введено единоначалие в местном управлении. И уже в таком виде оно былодвадцать лет спустя решительно реформировано Петром.
Согласно указам 1699 года, всепосадское население изымалось из управления воевод и Приказов – взаменсоздавались т.н. "бурмистерские палаты" и "земские избы",где вершился суд над посадскими игде управляли сбором с них всех повинностей. Заседали там выборные (на год)бурмистры. Высшей инстанцией по отношению к ним был Главный магистрат в Москве– своего рода министерство по делам городов. Собранные налоги теперьотправлялись в приказ Большой казны, что, по-видимому, способствовалоцентрализации государственных финансов и облегчению управления ими. Интересно,что и в этот раз власть попробовала свободу людям продать: переход к новойсистеме предлагался на добровольной основе при увеличении вдвое налоговыхсборов. 11 из 70 городов на это пошли, остальные ответили, что платить большене могут, а избирать бурмистров не из кого. Тогда повышение податей отмениливместе с добровольностью и внедрять новшество принялись в обязательном порядке.
В отличие от многих иных затейПетра, эта вполне смогла укорениться в русской жизни. В дальнейшем несколькоменялась терминология, вводились новые должности и учреждения, уточнялись ихфункции, однако суть оставалась неизменной - по крайней мере весь XVIII век.Государственная власть в городах была выборной – при этом органы посадскогосамоуправления тоже никуда не девались, однако приводились к бурмистрам внепосредственное подчинение. Бурмистр писал "указы" старосте, а тототвечал "доношениями".
Как мы уже сказали, властьбурмистров распространялась лишь на посадское население: купцов, ремесленникови т.п. Духовенство, крестьяне, солдаты, дворяне и люди прочих сословий в сложноорганизованномсословном русском обществе суду бурмистров не полежали – вследствие чегоразрешение многих конфликтов становилось предельно сложной процедурой. Сомнениев статусе участника конфликта могло привести к многолетней бесплодной перепискемежду воеводской (губернаторской) канцелярией и канцелярией бурмистра – каждоеведомство, по русской традиции, стремилось уклониться от принятия решения,спихивая дело на соседей. Все это время человек мог томиться в заключении…
Забавно, что сами посадские дарованноеим право выбирать над собой власть восприняли вначале как очередную повинность– что не мешало новоизбранным ратманам, бурмистрам, бургомистрам, членаммагистратского присутствия и т.д. злоупотреблять в полный рост служебнымположением, а верхушке посада прочно закрепить эти должности за представителямисвоих фамилий. И лишь к середине правления Екатерины Великой пониманиенаселением этой власти само собой серьезно меняется – теперь в выборностиместного руководства видят не обязанность, а право, свободу. Что б это значило?Лишь то, что имеющиеся в наличие права населением неизбежно утилизируются –пусть и не сразу, а через 70 лет,как в нашем случае.
Сложнее понять намерения Петра,вводившего новшества в 1699 году, непосредственно перед началом серьезнойвойны, когда, казалось бы, единоначалие везде предпочтительнее выборности. Чтодвигало царем? Едва ли прямой фискальный расчет – уж слишком легко властьотказалась от продажи выборности за удвоение податей. Тогда что ж? Общеестремление вовлечь большее число людей в управление, насадить коллегиальность, открытьдорогу к источнику нового кадрового ресурса? Неудовлетворенность эффективностьюсистемы Приказов? Стремление повторить виденное за границей? Наверное, все этопонемножку – мы же приведем здесь слова В. О. Ключевского, который в реформе1699 года увидел проявление недуга "которым страдает русское управление напротяжении столетий. Это – борьба правительства <…> со своимисобственными органами, лучше которых, однако, ему приискать не удавалось".
