Мы продолжаем публикацию материалов проекта «Глоссарий», подготовленного совместно с порталом «Твоя история». В рамках проекта ведущие российские ученые, предприниматели, деятели культуры и общественные деятели попытались дать свое определение основным терминам и понятиям, в которых Россия осознает себя в последние четверть века.
Николай Петров, профессор и руководитель Лаборатории методологии оценки регионального развития НИУ ВШЭ. Региональная политика
Нельзя сказать, что в советское время регионы не играли вообще никакой роли, но их роль, особенно их политическая роль, была очень и очень невелика. Были какие-то региональные кланы – мы все помним днепропетровский клан и ряд других, но они были связаны просто с генезисом той или иной группировки, которая находилась у власти с опорой на людей, которые с ранних пор окружали соответствующих лидеров. В 1989 году с выборами Съезда народных депутатов СССР ситуация изменилась, но главным региональным измерением изменений был уровень союзных республик. Не так заметны были российские регионы, как были заметны союзные республики, и началась очень серьезная борьба, перетягивание каната между союзными властями и властями республиканскими. В частности, она заключалась в том, что в советское время предприятия были организованы главным образом по крупным союзным министерствам, и эти министерства выступали как большие корпорации. И интерес союзной республики – в данном случае, России – заключался в том, чтобы перетянуть как можно больше предприятий из юрисдикции союзных министерств в российскую юрисдикцию, российских министерств. Российская власть как таковая тогда не являлась властью.
Формально был российский МИД, но это не была какая-то серьезная структура, а из предприятий промышленности в ведение РФ первоначально входили только главным образом предприятия местной промышленности. Все более крупные, более серьезные предприятия, имели союзное подчинение. В процессе борьбы между Горбачевым, представлявшим союзную власть, и Ельциным, который представлял российскую власть, начали возникать как самостоятельные акторы, некоторые российские республики, поскольку уравновесить требования со стороны РФ союзный центр хотел, привлекая в качестве подписантов Союзного договора не только российскую власть на уровне РСФСР, но и власти отдельных республик, таких, как Татарстан, Башкорстан и так далее. Все остальные регионы, особенно собственно русские области и края, выглядели тогда единой массой. В 1991 году СССР распадается, Союзный съезд исчезает, и органом власти становится Российский съезд. И это уже способствовало очень серьезному проявлению, в том числе, и региональных интересов. До этого региональные интересы могли выражаться формально, политически они были не очень представлены в центре, а со времени работы российского Съезда, который был избран в 1990 году, возникают две палаты, и одна из них – верхняя, – которая представляли интересы российских регионов.
Очень важно, что в верхней палате равное представительство имели российские области и края, на долю которых приходится, наверное, ¾ избирателей, и разного рода образования, имеющие статус либо республики, либо автономной области или округа, и так далее. Это очень важно, что так называемые «этно-территориальные образования» имели в верхней палате российского Верховного Совета, так же как и Съезда народных депутатов, не просто блокирующий, но контрольный пакет. То есть у них есть 50% голосов, и значит, без их поддержки никакие серьезные изменения, включая Конституцию, приняты быть не могут. И в первое время, когда Россия стала уже самостоятельным государством, когда велась активная работа над проектом российской Конституции, это 50х50 распределение голосов в верхней палате фактически блокировало любые изменения, которые делали бы Россию не просто этнофедерацией, но федерацией равноправных регионов. То есть республики, как и другие этнические регионы, не были заинтересованы в том, чтобы их роль, их значение уменьшались. И до 1993 года, когда был расстрелян Белый дом, существенных подвижек в плане принятия другой Конституции быть не могло. В результате был принят президентский проект Конституции, в котором уже 50-процентный «пакет» этнотерриториальных образований в составе России был размыт, и поэтому не случайно, что на голосовании в декабре 1993 года Конституцию фактически в республиках не приняли, то есть проголосовало народу меньше 50%. А где-то, как в Татарстане, голосования практически не было на выборах декабря 1993 года. Значит, вот Конституция принята, формально регионы имеют почти равный статус.
Но есть проблемы, связанные с тем, что где-то голосование вообще не прошло, где-то есть избранные напрямую лидеры республик, как в Татарстане, где президент был избран одновременно с российским, и Москве нужно каким-то образом решать проблему. Она вначале затевает процесс подписания трех федеративных договоров – одного для республик, одного для автономных областей и автономных округов, и одного – для промежуточных образований. Его подписывают. Но, опять-таки, договор не подписывает Татарстан, не подписывает Чечено-Ингушетия, и с очень большими оговорками подписывает Башкортостан. В качествен инструмента, который должен был помочь включить в политическое пространство этих «неподписантов», была выбрана тактика двусторонних договоров, и в 1994 году появился первых договор о разграничениях полномочий и предметов ведения органов власти Российской Федерации и органами власти республики Татарстан. С Чечней тогда так и не получилось заключить договор – была одна война, потом – вторая. Сейчас этот договор существует, в то время как все остальные договоры – одни до истечении срока, другие по истечении срока завершили свое существование. В нашей нынешней Конструкции только есть новый договор с Татарстаном, слабее, чем предыдущий, и договор с Чеченской Республикой. Договоры стали очень привлекательным политическим инструментом, и поскольку федеральный центр все время решал задачи привлечения на свою сторону региональных властей, эти договоры стали активно распространяться, и к концу 90-х их было подписано почти шесть десятков. При этом часть из них имела какой-то большой смысл, как татарстанский, а часть была просто формальностью. Но, тем не менее, это был способ выстраивания или сохранения асимметричной федерации, где, в зависимости от мощи какого-то региона, а эта мощь далеко не всегда определялась экономическим потенциалом, она могла быть связана с политическими возможностями лидера того или иного региона, центр выстраивал с этим регионом отношения по какой-то особой схеме.
Очень важным вопросом во взаимоотношении федерального центра и регионов является избрание региональных властей. Центр не особо заинтересован в том, чтобы региональные лидеры прямо избирались и были автономны и легитимны, не сильно зависимы от федерального центра. Тем не менее в процессе политического торга на это приходилось идти, вначале приходилось закрывать глаза на то, что регионы самочинно избирали лидеров – как Татарстан в 1991 году, – а потом это было предметом политического торга. В 1993 году выборы прошли в нескольких регионах, где Ельцин назначил глав, которых в штыки приняли региональные советы и, чтобы избежать «клинча» между избирательной и исполнительной властью, в виде исключения в этих регионах были разрешены выборы, которые практически повсеместно привели к замене глав регионов. В 1995 и 1996 годах прошли уже массовые выборы региональных властей. Это было связано с тем, что федеральному центру нужна была помощь региональных лидеров в федеральных выборах 1995 и 1996 года. И таким образом в 1996 году мы получаем уже не только переизбранного президента и избранную годом ранее Госдуму, но мы еще и региональные власти, которые имеют самостоятельную легитимность и которые возглавляют сильные представители региональных элит. А уже с 1993 года, после принятия Конституции, мы имеем еще и Совет Федерации, который вначале составляли избранные депутаты, а после истечения двухлетнего переходного периода в Совет Федерации по положению, по своей должности вошли губернаторы и спикеры Региональных парламентов. Таким образом, регионы были представлены максимально сильно и на уровне федеральной представительной власти, потому что если регион представляет губернатор, то это почти исключает возможность манипулирования его поведением в качестве сенатора и почти исключает возможность договориться с ним, чтобы он проголосовал вопреки интересам региона и своим личным.
У нас самый сильный Совет Федерации как орган представительства регионов был в 1993–95 годах, когда это были избранные люди, и с 1995 до того, как Путин провел антифедеральную реформу в 2000 году, поскольку это были сильные губернаторы и сильные спикеры. Нельзя сказать, что это сильно ограничивало Кремль, потому что всегда в стране, которая живет за счет ресурсных доходов, есть некоторое количество регионов, которые условно являются донорами, и гораздо большее количество регионов, которые являются реципиентами. Поэтому всегда можно было в Совете Федерации выстраивать коалицию слабых лидеров слабых регионов против менее многочисленных сильных лидеров сильных регионов, что Кремль и делал, хотя это и было не так просто. И в какое-то время Совет Федерации стал представлять собой серьезную угрозу для Кремля. Но он к тому же сыграл позитивную роль, когда в 1998 году после кризиса популярность президента резко упала, когда Примаков стал председателем правительства, и именно тогда Совет Федерации как сильный и легитимный орган поддержал, сохранил политическую систему, поскольку у Ельцина не было абсолютно никакой популярности. И без Совета Федерации, без его легитимности режим мог бы не устоять. А дальше ситуация развивалась понятным образом: к моменту приближения ухода Ельцина, его выборов, которые должны были состояться в 2000 году, региональные элиты сколотили мощную коалицию в надежде получить власть.
Тогда это были две крупные партии, которые поддерживались региональными лидерами. Одна называлась «Отечество», и ее возглавлял мэр Москвы Юрий Лужков, вторая называлась «Вся Россия», ее возглавляла коалиция республиканских лидеров в составе Минтимера Шаймиева из Татарстана и некоторых других. Центр, в свою очередь, тоже пытался завербовать на свою сторону региональных лидеров, это был проект Березовского, который вначале назывался «Медведи», потом – «Единство», и который был призван сохранить власть в руках правившей тогда группы, это была «с»емья. Этот проект в конечном счете удался и выборы 1999 года, которые проиграла эта «региональная фронда», стали началом очень серьезного этапа рецентрализации и дефедерализации страны. А главным содержанием 90-х годов была такая квазифедерализация. Она осуществлялась спонтанно, она осуществлялась ad hoc, индивидуально с каждым регионом составлялись какие-то договоренности, эта федерация была очень «кривой», но, тем не менее, это были какие-то элементы федерализма, которые в 90-е годы в стране возникли и окрепли, а начиная уже с 2000 года, стали демонтироваться.
