АНО «Инфокультура» проводит исследование открытости государства в России. Под открытостью понимается, в первую очередь, доступность для граждан информации о деятельности государственных органов власти. В рамках этого исследования «Инфокультура» проводит опрос, в котором призывает принять участие всех, кто так или иначе сталкивался с поиском и использованием информации о деятельности госорганов либо информации, находящейся в их ведении.
Теория
Информационная открытость государства — это открытые источники, а также способы получения необходимой информации, закрепленные законодательством. К примеру, это может быть информация, необходимая для решения каких-либо бытовых задач (оформления, регистрации и т.п.). Это может быть общая информация о структуре ведомств. Это информация о законах, на основании которых работает ведомство, и законопроектах, которые оно разрабатывает. Это и информация, которую ведомство получает и собирает в процессе исполнения своих функций.
В России информационная открытость государства определяется, в первую очередь, Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (8-ФЗ). Также есть законы, которые определяют границы открытости информации. Они определяют информацию ограниченного доступа, в частностиперсональные данные и государственную тайну).
Российское информационное законодательство предусматривает несколько каналов, по которым информация о деятельности государства передается гражданам. Например, это официальные сайты разных госорганов и ведомств. Там обычно публикуется общая информация о структуре, которой принадлежит сайт, а также разные дополнительные сведения — о подведомственных организациях официальных представителях, контактах, расписаниях, законах и т.п. Также на официальных сайтах часто создаются специальные разделы, где публикуются открытые данные, собираемые ведомством в ходе своей деятельности.
Открытые данные — это еще один способ раскрытия информации. В Федеральном законе №8-ФЗ он упоминается вскользь — в основном в виде отсылок к правилам, регламентам и рекомендациям, регулирующим публикацию открытых данных (п.7.1 ст. 14). В соответствии со статьей 6 Федерального закона №8-ФЗ, государство может предоставлять о себе информацию через СМИ. Кроме того, некоторые сведения размещаются в помещениях для приема граждан. Наконец, существует возможность запросить у госоргана информацию о его деятельности (запрос на получение информации).
Практика
На практике это выражается в том, что у большинства федеральных и региональных госорганов есть свои сайты в интернете, а в СМИ и приемных помещениях размещается некоторая информация о деятельности государства. Судить о том, насколько хорошо госорганы реагируют на запросы, труднее, потому что эта информация сама по себе не публичная. Однако большинство ведомств сообщают на своих сайтах, сколько запросов они обработали за тот или иной промежуток времени.
Что касается публикации открытых данных, здесь картина очень неравномерная. Некоторые ведомства принципиально более закрыты, чем другие (например, МВД или Минобороны). Есть ведомства, у которых меньше ограничений. Некоторые из них достигли в публикации заметных успехов. Например, Федеральное казначейство (структура, подведомственная Минфину РФ) публикует данные о закупочной деятельности государства, о федеральных субсидиях, об участниках бюджетного процесса и пр. Минюст РФ публикует данные своих реестров некоммерческих организаций. Роскомнадзор тоже публикует свои реестры в форме открытых данных, которые ежедневно обновляются.
Иными словами, формально требования открытости соблюдаются. Но насколько эта открытость действенна практически, - большой вопрос. Очевидно, что некоторые ее формы весьма полезны. Но очевидно и то, что в ряде случаев информация раскрывается хуже, чем следовало бы. Иногда сведения, даже размещенные на официальном сайте, трудно найти. Иногда гражданам бывает непонятно, с чего начать поиски нужной информации. Иногда ведомства неудовлетворительно реагируют на запросы. И в ряде случаев это не их вина, потому что граждане, направляющие эти запросы, плохо представляют себе, как их следует оформить. Но здесь, в свою очередь, тоже проблема открытости, так как, чтобы грамотно составить запрос или обращение, гражданину нужно откуда-то получить информацию о том, как это сделать.
Качество открытых данных также оставляют желать лучшего даже в тех случаях, когда их публикаторы демонстрируют некоторую техническую компетентность. Например, данными Федерального казначейства о федеральных субсидиях трудно пользоваться из-за того, что они представлены в виде очень сложной (в некоторых частях излишне сложной) иерархической структуры, а документация к этой структуре уже устарела и не обновляется.
Еще одна проблема публикации — это некорректные данные. Тот же реестр федеральных субсидий содержит массу ошибок. Например, для многих получателей субсидий там указаны неверные коды регионов. Получатель из Мурманской области, а указан код Магаданской. Получатель из Новосибирской области, а указан код Мурманской. При этом названия регионов там представлены в таком разнообразии вариантов, что их без дополнительной обработки невозможно использовать для классификации получателей по регионам. Вот, например, вариации на тему Алтайского края (и это еще не самый разнообразный по числу вариантов регион):
"Алтайский край край"
"АЛТАЙСКИЙ КРАЙ"
"Алтайский край, г. Рубцовск"
"КРАЙ АЛТАЙСКИЙ"
"край АЛТАЙСКИЙ"
"Алтайский Край"
"Алтайский край"
"АЛТАЙСКИЙ"
Удручающее зрелище по некоторым параметрам представляет собой Реестр свидетельств о регистрации СМИ, публикуемый Роскомнадзором. В частности, для некоторых электронных изданий в качестве адресов их сайтов там указаны следующие значения:
100 листов формата А4 (250 кБайт)
2 Гб
50 сообщений
5 страниц (150 строк)
10 час
СD
до 100 новостей
Здесь же можно отметить, что некоторые государственные данные, в принципе не подпадающие под ограничения, предоставляются только за плату, а на бесплатной основе предоставляются только индивидуальные выписки в виде PDF-документов (такова ситуация с Единым государственным реестром юридических лиц, который ведет Федеральная налоговая служба). А также встречаются случаи условной публикации, когда данные в принципе доступны на сайте ведомства, но сайт не справляется с некоторыми запросами по этим данным, а иного способа их получить нет (яркий пример — статистические данные по различным показателям, собираемые Росстатом).
О чем исследование и зачем опрос
Таким образом, проблемы, несомненно, есть. Вопрос в том, где они локализованы, в какой мере серьезны и как их решить. Чтобы это выяснить, нужно узнать, что люди понимают под открытостью и как это соотносится с открытостью в понимании государства, то есть как соотносятся спрос на информацию и ее предложение. Необходимо также установить, насколько практическое исполнение законов, определяющих открытость, соответствует нормам закона. Помимо собственно вопроса качества, есть еще вопрос осведомленности людей о возможностях получать информацию от государства. Наконец, следует выяснить, какие формы предоставления информации предпочтительны для ее пользователей, какое содержание их больше всего интересует и как они ее обычно применяют. В зависимости от этого может получиться, например, что некоторые востребованные формы предоставления информации недостаточно развиты, а некоторые востребованные содержательные области недостаточно раскрыты.
«Инфокультура» в своем исследовании стремится разобраться в нынешней ситуации и выявить проблемы. По итогам можно будет сделать выводы о том, как ее улучшить, чтобы людям было проще получать именно ту информацию, которая им нужна, в той форме, которая им предпочтительна, и в высоком качестве. Для этого, в частности, исследователи проводят опрос и предлагают всем ответить на небольшое количество вопросов. Эти ответы позволят сформировать более точную картину.
