- Евгений Фёдорович, как вы оцениваете политический смысл реформы системы местного самоуправления, которую недавно представила рабочая группа под руководством Дмитрия Козака?
- В политическом смысле к проекту закона, который они разработали, есть очень большие претензии. Первая касается того, что авторы реформы трактуют местное самоуправление как низший уровень государственной власти.
Это очень важный вопрос. Сейчас перед нами как и перед Европой стоят две проблемы в области политического строительства - федерализм и субсидиарность. При этом в нашей Конституции заложены нормы, которым могут позавидовать многие европейские государства. Там прямо сказано, что местное самоуправление это форма самоорганизации населения, а не государственная власть. Именно к этому сейчас стремится Европа, глядя на блестящий опыт Соединенных Штатов и Швейцарии. Но в условиях России эта норма чрезвычайно тяжело реализуется.
- Мешают патерналистские ожидания народа в отношении власти?
- Отчасти. Это психологическое объяснение, исходящее из восприятия государства как семьи. Никто не хочет самостоятельно договариваться между собой на местном уровне, все ждут: вот приедет барин, барин нас рассудит. Стремление к "властной вертикали", тоска по царю-батюшке, который лично определяет все, что происходит в Вышнем Волочке, - все это есть. Сейчас мы можем и не воспринимать царя как отца, тем более, что сейчас у нас и не царь уже, а облеченный нашими же голосами полномочный представитель. Но главное остается по-прежнему: он находится где-то на самом верху, а мы сами не участвуем в политическом процессе.
Хомяков когда-то объяснял специфику российской государственности нежеланием русского человека заниматься политикой. Популярность у нас выражения "политика - грязное дело" указывает на нечто большее, чем просто патернализм. Здесь и неумение идти на компромиссы, и нежелание понять другого человека. Мы знаем только свою правду, а то, что у соседа может быть совершенно другая правда, мы знать не хотим. Все это приводит к тому, что возникает потребность в арбитре - власти. Арбитра этого, естественно, ненавидят, потому что, принимая решение, он обязательно обидит ту или иную сторону, но это не важно - главное, что есть власть. Говорят, что русскому народу обязательно нужна сильная рука, народ без власти не может, а на самом деле это результат того, что мы не хотим чувствовать другого человека, не хотим его понимать.
- Вероятно, эта проблема - следствие недостатка политической культуры?
- Я бы сказал, что это проблема скандальной коммуналки. Когда мы произносим такие слова как "массовая политическая культура", представляется что-то огромное, хотя на самом-то деле речь идет о взаимоотношениях совсем другого масштаба.
Чтобы понять это, надо рассуждать очень приземленно и конкретно.
Вот, допустим, построили большой новый дом, заселили туда жильцов, а коммуникации плохие, не выдерживают нагрузки. Нужно прокладывать новые, но на пути находится сквер, вокруг которого стоят другие дома, где живут люди, которые этот сквер посадили, и там играют их дети. Мы стоим перед дилеммой: либо огромный дом и его жильцы останутся без нормального благоустройства, либо остальные люди, которые живут вокруг, останутся без этого сквера. Как у нас решается этот вопрос? Никто не хочет слушать другого, идут стенка на стенку, выходят с плакатами, ждут мэра, который, облеченный государственной властью решит: будем делать так-то и так-то. Мэра этого потом будут ненавидеть, причем не исключено, что и те, и другие, но сами принять решение не могут.
А что такое демократия? Это когда люди договариваются и совместно решают вопрос, который касается всех.
- Но в случае, который вы описываете, у людей нет почвы для того, чтобы договариваться, потому что они не являются собственниками этого куска земли, и не могут распоряжаться им по собственному усмотрению.
- По нашей Конституции они как раз и являются собственниками, и они должны самоорганизоваться, создать местное самоуправление.
- Другими словами, с этой проблемой жители должны были бы разбираться на уровне даже не мэра, а своей районной управы?
- Безусловно. Разбираться на уровне того муниципального образования, которое может справиться с этой проблемой. Принцип субсидиарности в том и состоит, что все надо решать на самом низком уровне, на котором можно разрешить ту или иную проблему. Если мы говорим о прокладывании дороги между двумя городами, которые не могут между собой договориться, то это уже вопрос на уровне субъекта федерации, но если речь идет о городской инфраструктуре, то это дело тех, кто там живет, они сами должны это решать, и у них должны быть на это деньги.
Однако на практике люди, облеченные большой властью, очень часто трактуют принцип субсидиарности так: если вы можете решить этот вопрос - решайте, но если у вас нет на это денег, тогда решать будем мы.
- В таком случае, если местное самоуправление неспособно справляться со своими задачами, зачем оно вообще нужно? Не проще ли вообще ликвидировать его?
- Именно это авторы реформы и предлагают. Здесь финансовый вопрос неотделим от политики. Если вопрос о судьбе того самого сквера должны решать сами жители окрестных домов, то почему у них нет на это денег? Это значит, что бюджетная иерархия неправильно устроена. Нельзя сначала отбирать у муниципалитетов деньги, а потом выдавать им какие-то крохи для того, чтобы они решали свои проблемы.
Жильцы будут готовы взять на себя решение этого вопроса, когда почувствуют, что только они могут найти взаимоприемлемое решение, потому что именно они являются собственниками, владельцами того, о чем идет речь. А пока они ждут, что деньги им спустят сверху, и чувствуют, что они сами ничего не решают, никакого массового демократического сознания в стране возникнуть не может.
Это странно и смешно, когда у нас люди, идя на выборы, знают, кого они выбирают в Государственную Думу и не знают, кого выбирают в органы местного самоуправления. Ведь это именно те, кому они поручают непосредственно заботиться о своей жизни.
В принципе, при нормальном понимании Конституции люди должны были бы вести себя как некий совет акционеров, который выбирает правление и следящий за ним совет директоров (законодательный уровень), а правление осуществляет оперативное управление, все время договариваясь с акционерами.
Как вы можете заметить, тут вообще не употребляется понятие "власть". Управляющий это не власть, он лишь управляет, владельцами же являются акционеры. Мэр или законодательные органы это тоже не власть, а просто управляющие органы. Особенно неприятно, когда такое смешение понятий происходит на уровне местного самоуправления. Это единственное место, где действительно может возникнуть настоящее демократическое сознание, где могут быть преодолены все те неприятные психологические проблемы, которые мешают нам развиваться - патернализм, неумение достигать компромисса, потребность в арбитре.
- Значит, с Вашей точки зрения, задачей правильно политически ориентированной реформы местного самоуправления было бы развитие того демократического потенциала, который изначально был заложен в этой системе, чтобы создать с его помощью своего рода инкубатор массового демократического сознания? Но ведь сейчас происходит ровно наоборот - управляющие наверху не доверяют управленческим способностям тех, кто внизу (и имеют к этому некоторые основания), поэтому они склонны забирать все полномочия себе.
Получается замкнутый круг - на нынешнем уровне развития своих управленческих и политических навыков граждане не могут эффективно реализовывать те возможности и полномочия, которые могли бы быть им даны в демократической системе местного самоуправления, но с другой стороны, если у них отнять эти возможности и полномочия, то их политическая и управленческая культура тем более никогда не сдвинется с мертвой точки.
- Это и есть самая главная проблема. Пока мы будем вслед за Пушкиным повторять, что в России правительство - единственный европеец, оно и будет оставаться таковым, при этом все меньше и меньше походя на европейца. Но если мы хотим все-таки пойти дальше по пути превращения в демократическое государство, мы должны понять, что наше недовольство существующим положением не должно переходить в истерику.
Когда нам говорят, что у нас 250 муниципалитетов соответствуют европейским стандартам при том, что всего у нас их 5 тысяч, то можно сказать: "Как мало! Ничего не получается, значит остается только всех построить..." Но можно сказать и иначе: "Неужели в России всего за десять лет появилось уже 250 муниципалитетов, которые соответствуют европейским стандартам! Это же колоссально, это значит что по крайней мере еще 500 на подходе, еще тысяча стараются достичь этого уровня, но у них пока не получается. Значит идет процесс демократизации".
- А известна ли реакция на предлагаемую реформу представителей тех самых двухсот пятидесяти продвинутых муниципалитетов?
- Я трижды участвовал в публичных обсуждениях этой темы, вместе с мэрами и специалистами в этой области. На одном из наиболее компетентных обсуждений из человек пятидесяти выступавших только двое полностью поддержали реформу, а большинство высказывались против тех или иных положений этого закона. Нужно понимать, что далеко не каждый мэр может дать политическую оценку происходящего, да это и не его дело - его дело заниматься хозяйством. И во-вторых, эти люди настолько зависят от вышестоящих органов, что они просто побаиваются высказываться чересчур резко, и их можно понять. Это не шкурная боязнь - они боятся за свой город. Поэтому чисто политических выступлений было очень мало. Но они осуждали именно те положения закона, которые реализуют принцип, согласно которому мэр становится придатком государственной власти, ее последним звеном.
- Значит существует сильная экспертная оппозиция предложениям группы Козака?
- Экспертная оппозиция, и оппозиция мэров, которую они не будут сильно афишировать, действительно очень сильна. Но в законе содержатся некоторые моменты, которые я бы назвал подкупом. Например там сделаны очень серьезные авансы очень крупным мэрам. Им гарантируется, что пока они сидят на своих местах, ничего меняться не будет. Особо оговорен статус Москвы и Петербурга, сказано, что действующие мэры ни при каких обстоятельствах не будут объявлены банкротами, и реформа начнется только тогда, когда нынешнее поколение мэров крупных городов уйдет со сцены.
Кроме того, в законе есть понятие отрицательных трансфертов, которое должно привлечь мэров малых городов, которые особенно о политике и не думают. Им гарантировано получение каких-то денег. И вот мэр думает: тяжелая борьба за то, чтобы оставлять у себя нормальный бюджетный доход, еще непонятно чем закончится, а тут ему просто дают деньги...
- Иными словами, его просто возвращают в знакомое для многих из них положение председателя горсовета, и он понимает, что если при той системе его город худо-бедно существовал, то значит он и дальше сможет так же существовать... Происходящее не вызывает у него протеста, потому что он не чувствует, что теряет что-то существенное.
- Верно. Быть демократическим управляющим, который согласовывает различные интересы, это тяжелая задача. Есть мэры, которые вошли во вкус и поняли, что быть народным избранником это высочайшая ответственность, но не перед вышестоящими, а перед твоими избирателями. А есть мэры, которые просто больше не могут бороться с губернатором, который давит на них. Они видят защиту в царе как когда-то мелкие владельцы боролись против своих баронов под знаменем государя. Абсолютизм ведь не с неба свалился - это было требование масс...
- Забавно. Выходит группа Козака предлагает строить абсолютизм с советским лицом?
- Получается что так.
- А звучит ли при этом голос бизнеса? Ведь если мы отказываемся на местном уровне от системы согласования интересов в пользу прямой властной вертикали, это должно серьезно отразиться на бизнесе, который работает в этих муниципалитетах.
- Дело в том, что бизнес бывает очень разный, и его интересы очень часто не совпадают. На уровне маленького или среднего города бизнес очень тесно связан с городским управлением, и там, я думаю, по нему будет нанесен зубодробительный удар. Если окажется, что мэр потерял способность выполнять свои обязательства (его можно сместить, объявить банкротом и проч.), то для мелкого бизнеса это фактически означает, что и он не может брать на себя обязательства. Это очень существенно повышает риски ведения мелкого и среднего бизнеса в таких городах. Что такое повышение рисков? Это повышение цен. В наших условиях это, к сожалению, еще и кровь, потому что проблемы невозвращенного кредита и т.п. до сих пор еще часто решаются нецивилизованными способами. Удар по мелкому и среднему бизнесу скажется и на населении, поскольку это нанесет ущерб сфере обслуживания, торговле и т.п.
- Но ведь это несет явную политическую угрозу! У нас было произнесено немало деклараций о том, что основой рыночной экономики и демократического строя в стране является именно мелкий и средний бизнес. Ставить его теперь фактически в советские условия, при которых он не сможет нормально существовать, это значит подрывать саму эту основу...
- Естественно. Есть и еще очень серьезный аспект той же проблемы, о котором тоже мало кто говорит, и это меня удивляет. Вспомним заявления президента и его советника по экономическим вопросам Андрея Илларионова относительно того, что у правительства недостаточно амбициозные планы и надо резко увеличить темпы роста. Каким же образом можно этого добиться? За счет крупного бизнеса это сделать нельзя - он и так работает не хуже, чем на Западе. Темы роста можно увеличить только за счет малого и среднего бизнеса, который у нас развит очень слабо и дает очень незначительную долю ВВП. Если мы хотим увеличить темпы роста и добиться благосостояния, если мы говорим о том, что нужно поднимать уровень жизни в малых и средних городах, то каким же образом можно при этом наносить удар по малому и среднему бизнесу?
- Единственный ответ, который напрашивается на этот вопрос, - власть, видимо, не удовлетворена тем, как этот бизнес сейчас развивается, будучи предоставлен сам себе, и надеется, что сможет вести его железной рукой.
- Малый и средний бизнес принципиально невозможно вести железной рукой. Это не конвейер, это непрерывный процесс банкротств и возникновения новых фирм, борьбы эффективностей. Он развивается только в условиях анархии, а когда его начинают "выстраивать", он просто прекращает свое существование. Любое вторжение государства в эту сферу ни к чему хорошему не приводит.
Вообще к идее "порядка" надо относиться с большим подозрением. Когда власти нет, люди начинают договариваться, возникают отношения, основанные на доверии, и в конечном счете возникает такая эффективная экономика, основанная на доверии, как американская. Хотя сейчас мы наблюдаем, как американское правительство пытается диктовать правила бизнесу, подрывая основу целых секторов экономики под лозунгом защиты обиженных потребителей. Например определяют сверху, какая ставка по кредитам является справедливой, а какая - нет. Но я думаю, что американцы при их самоорганизации еще найдут рычаги, чтобы надавить на свое правительство и прекратить эти глупости.
- Как же, на Ваш взгляд, будут развиваться события у нас в том случае, если реформа будет осуществлена в том виде, в котором она предлагается?
- То, что я только что описал, называется планированием через катастрофу. Допустим, американцы приняли эти положения, а через некоторое время у них начнутся проблемы, и они их отменят. Так может случиться и у нас, но лучше бы этого не было.
Ставить крест на России даже после принятия такого закона, конечно, нельзя. Но этот закон обязательно вызовет стагнацию - торможение политического созревания общества и экономики мелкого и среднего бизнеса, и недовольство населения, которое даже не будет понимать, в чем дело, почему стало хуже. Даст ли он какие-то дополнительные рычаги для построения чего-то? Не верю, поскольку никогда малый и средний бизнес и местное самоуправление сверху не выстраивались.
Но прежде всего будет произведен передел собственности в мелком и среднем бизнесе - закон дает такую возможность. Вызовет ли это какие-то крупные осложнения, рост организованной преступности и т.п., сказать трудно. Все будет зависеть от того, с каким рвением будет выполняться этот закон, ведь русские законы имеют обыкновение не выполняться.
