Сегодня, 12 ноября, выходит из отпуска самарский губернатор Константин Титов. Дело в том, что на прошлой неделе областная администрация официально заявила о своем решении ввести внешнее управление бюджетом Самары. Формальным поводом демарша стали долги города, которые превысили 20% городского бюджета. В соответствии с нормами Бюджетного кодекса это является достаточным основанием для введения внешнего контроля за исполнением бюджета. Впервые в России на основании норм Бюджетного Кодекса РФ вышестоящий орган государственного управления может взять под свой финансовый контроль бюджет нижестоящего органа власти (муниципального управления). Мэрия Самары предпринимает ответные шаги, направив в прокуратуру иск о признании незаконным областного бюджета на будущий год. Однако формально все зависит от подписи губернатора.
С экономической точки зрения введение «внешнего управления» в Самаре ничего не решит. Финансирование государственных функций в городе и так осуществляется из областного бюджета, который для этих целей получает из центра трансферты и в виде дотаций переводит деньги в муниципальный бюджет. Кредиты же местные самоуправления берут, как правило, потому, что положенные дотации поступают к ним с большими задержками, а платить зарплату бюджетникам и расплачиваться с энергетиками нужно в срок. Пикантности самарской ситуации придает и тот факт, что мэр Самары Лиманский только что получил почетное звание "мэр года".
В реальности беспрецедентное решение областной администрации во многом обусловлено политическим конфликтом между губернатором области Титовым и мэром Лиманским, который обострился накануне выборов в областную Думу, где Лиманский намерен сформировать "свою" фракцию. В подоплеке губернаторской атаки на Лиманского лежит наметившееся в последнее время ослабление позиций Титова как среди местной бизнес-элиты, так и в Москве. На этом фоне (учитывая то, что Титов отбывает свой последний губернаторский срок) Лиманский все явственнее выглядит кандидатом в губернаторы.
Так или иначе, уже в ближайшие дни может быть создан прецедент, который наверняка будет использован в практически повсеместной борьбе губернаторов и мэров областных столиц как инструмент передела политических и экономических ресурсов между различными уровнями власти.
5 ноября 2001 года администрация Самарской области устами вице-губернатора Виктора Казакова официально заявила о введении внешнего управления бюджетом города Самары. Впервые в России применяются нормы Бюджетного кодекса, в соответствии с которыми в случае, если совокупные долги нижестоящего бюджета превышают 20% всего бюджета, то контроль за его использованием переходит к вышестоящему бюджету, в данном случае - к финансовым органам Самарской области. Тяжелое экономическое состояние муниципальных и областных бюджетов не новость. Однако до применения норм бюджетного законодательства, по сути переподчиняющего финансы нижестоящих органов власти вышестоящим, дело не доходило. Есть основания полагать, что это лишь первый случай и самарский прецедент получит продолжение в политической и экономической жизни России. При этом, как всегда, политика и деньги будут теснейшим образом переплетены. С этой точки зрения самарская интрига также может считаться модельной.
Самара не тот город, который изначально имеет предпосылки для финансового коллапса. Являясь столицей региона-донора с развитой и, главное, вполне дееспособной промышленностью, она не страдает отсутствием инвесторов и состоятельных налогоплательщиков. Финансовые проблемы, испытываемые городским бюджетом, связаны в первую очередь с историей политической борьбы в Самаре в последние пять лет. В 1996 году, опираясь на свой непререкаемый в Самаре авторитет, тогдаший мэр Олег Сысуев провел коммунальную реформу, в соответствии с которой жители стали оплачивать 60% реальной стоимости услуг вместо прежних 40%. В 1997 г., после ухода Олега Сысуева на вице-премьерскую должность в Москву, были назначены досрочные выборы мэра. Изначально не бывший фаворитом, Георгий Лиманский смог победить на них в том числе благодаря выдвинутой им инициативе снижения оплаты коммунальных услуг. Никто из оппонентов не решился взять на себя аналогичные обещания, ограничившись обвинениями Лиманского в популизме.
Через несколько месяцев Георгий Лиманский выполнил свои предвыборные обещания, снизив оплату коммунальных услуг до уровня 1996 г. В итоге новый глава города закрепил за собой имидж борца за народные интересы, заступника обездоленных и даже почти оппозиционера, пришедшего во власть "наводить справедливость". Лиманский заявил, что снижение платы за коммунальные услуги стало возможно в результате "рачительного использования бюджетных средств", а также вскрытия "ряда злоупотреблений" в финансовой деятельности предыдущего состава городской администрации. "Экономическая реформа" с задним ходом, инициированная Лиманским, явно шла вразрез с концепцией реформирования ЖКХ, принятой во всероссийском масштабе и неоднократно поддержанной губернатором области Титовым. В 1997 году городская администрация взяла кредит на сумму 36 млн долларов у МБРР под гарантии обладминистрации и Минфина. В 1998 г. город начал задерживать выплаты по процентам, а затем и вовсе отказалась соблюдать график погашения долга. В 1999 г. выяснилось, что долги Самары перед областным центром достигли нескольких миллионов долларов и продолжают расти. В 2000 г. администрация области погасила за Самару ее долги по кредиту в размере 208,8 млн рублей. В 2001 г. срок аналогичного платежа настал в понедельник 1 октября, и область проплатила Минфину за Самару 81,4 млн рублей. Такова история только одного из самых крупных займов, сделанных городской администрацией, а что касается кредитов, которые мэрия брала под свою ответственность, то в их точных объемах может разобраться только тщательная финансовая ревизия.
Самарский бюджет явно не выдерживал возрастающих дотаций на покрытие оплаты коммунальных услуг. О том, что город находится на пороге банкротства, аналитики говорили уже давно. Однако Лиманский не мог поднять плату за коммунальные услуги до очередных выборов мэра Самары летом 2001 г. Проведя перед выборами заимствования у коммерческих банков на сумму свыше 200 млн рублей, Лиманский смог ненадолго отсрочить дефолт. На мэрских выборах 2001 г. Лиманский победил, заручившись поддержкой коммунистов, которые оценили его критику областного закона о продаже земли, принятого в 1998 г., и твердость в «коммунальном вопросе». Дополнительные политические очки Лиманскому принесла публичная поддержка со стороны местной епархии РПЦ, которой, несмотря на дефицитный бюджет, Лиманский выделил значительные суммы и с которой заключил договор о сотрудничестве, обеспечив ей режим максимального благоприятствования в городе.
Взаимоотношения Лиманского с губернатором Титовым с 1997 г. верно дрейфовали в сторону конфронтации. Лиманский неоднократно выступал против инициированного Титовым областного закона о продаже земли в собственность. В 2001 г. на выборах мэра Титов негласно поддерживал директора областного департамента по ТЭК Юрия Присекина, который ранее был замом Лиманского по финансам.
Во время обсуждения бюджета области 2002 года Лиманский, будучи депутатом Губернской Думы, лоббировал увеличение финансирования города из областного бюджета, но потерпел фиаско. Сотрудники городской администрации незатейливо предложили включить в выделяемые трансферты часть расходов города на ЖКХ. То есть отсрочить за счет области момент поднятия коммунальных платежей и тем самым спасти репутацию г-на Лиманского. Однако лояльная по отношению к Титову областная Дума этот план заблокировала. Патовая экономическая ситуация с городским бюджетом заставила Лиманского всерьез заняться подготовкой к выдвижению своих кандидатов на выборы в Губернскую Думу, которые пройдут 9 декабря этого года, с целью сформировать там собственную группу давления, способную «выбить деньги» для городского бюджета. Из 25 депутатов местной Думы 9 избираются в Самаре. Если учитывать, что политический авторитет Лиманского в городе достаточно велик, то шансы быть избранными в Самаре у депутатов от списка Лиманского достаточно велики.
Решительные события начали разворачиваться 5 октября, когда было направлено письмо в прокуратуру, авторы которого констатируют: в нарушение положений статей 100, 110, 135 Бюджетного кодекса в бюджете Самары на 2001 год не утвержден объем расходов на обслуживание муниципального долга, составление и исполнение бюджета произведено без учета принципа исполнения долговых обязательств, а также отсутствует программа муниципальных заимствований для покрытия дефицита бюджета города. "В бюджете города, - утверждается в письме, - не указан предельный объем обязательств по муниципальным гарантиям... что не позволяет администрации Самары погасить свою задолженность перед администрацией области". По сути дела речь идет о признании областной столицы банкротом. В связи с чем областные власти просят установить контроль за внесением изменений в бюджет Самары для учета интересов кредиторов.
Следующим шагом областной администрации было упомянутое в начале статьи заявление о введении внешнего управления в отношении бюджета Самары. В перспективе областная администрация может использовать свое решение как предмет торга с мэром Самары: предложить ему свернуть планы по созданию собственной фракции в Губернской Думе, а взамен пообещать отказаться от процедуры «банкротства» бюджета города. Лиманский может пойти на это, но в таком случае ему придется, видимо, отказаться от губернаторских амбиций, повысив плату за коммунальные платежи. Еще одним вариантом развития событий может стать попытка Лиманского втянуть областную администрацию в судебные разбирательства, обжаловав в суде ее решение, а параллельно проводить своих кандидатов в областную Думу, актуализировав образ пострадавшего в борьбе за социальную защищенность граждан.
