Анализ экономической политики государства требует максимально точного понимания того, из каких представлений она строится, по каким критериям и как оценивается текущее состояние отечественной экономики, что выступает в качестве ориентиров для ее развития. Своим видением ответов на эти вопросы с нами согласился поделиться известный экономист, начальник Экспертного управления Президента Аркадий Владимирович Дворкович. Интервью взяли Борис Долгин и Михаил Захаров. (См. также первую часть)
Понятно, что каждая страна специфична, и что все страны со временем меняются, но иногда, для того чтобы объяснить и обдумать ситуацию, практикуются сопоставления. Что в мировом опыте вам кажется продуктивным с точки зрения сопоставления с нашей нынешней ситуацией: какая страна, какие этапы ее развития?
Мы постоянно изучаем зарубежный опыт – как исторический, так и текущий. Если говорить о 90-х годах, то большая часть законодательной базы была основана на сочетании европейского и американского опыта. Не всегда это сочетание было лучшим решением, поскольку брали за основу разные законодательные традиции, возникали противоречия.
Налогово-бюджетная система построена у нас в большей степени на немецком опыте, при этом налоговое администрирование – больше на американском. Это сочетание работало хорошо далеко не всегда. Сейчас наша система государственного устройства скорее, приближается к французской системе, где регионы больше зависят от государства. Не в полной мере, но где-то в промежутке между немецкой и французской системой.
При этом мы не можем заимствовать их опыт из-за совершенно других политических традиций.
С пенсионной системой мы смотрели на чилийской, канадский опыт, но тоже не в полной мере – это все равно сочетало их систему и нашу, привычную.
Так что нет такого региона, с которого можно было бы перенести что-то целиком. У нас другое время, совсем другой темп технологических новаций, финансовые рынки, масштабы интеграционных процессов, которые происходят в мире, культурные традиции.
В конце концов, мы просто не можем работать так, как работают Китай, Япония. У наших предпринимателей другие мотивационные сигналы. Мы не можем работать и так, как в Европе, потому что там это во многом основано на протестантской этике, а, значит, у нас неприменимо, здесь другие акценты и сигналы. Эти факторы нужно учитывать при переносе любого опыта на российскую почву.
Из сказанного следует, что мы все время должны изобретать лучшее, понимая, каких ошибок мы можем избежать, учитывая другой опыт, но, тем не менее, не перенося автоматически даже то, что принесло где-то хорошие результаты.
Вот, например,13%-ный подоходный налог. Его не было в других странах, пока мы его не ввели. Я думаю, что это решение было адекватным для нас в том положении, в котором мы находились и сейчас еще находимся, и в перспективе лучшего решения не будет. Означает ли это, что мы пошли против принципов социальной справедливости? С точки зрения поверхностного восприятия – да, пошли, потому что кажется, что, если есть прогрессивная шкала налога, то в этом справедливости больше. Но, если разбираться глубже, думать, что было, когда такая шкала была, какие платились налоги и какие были мотивы, какими они будут, если ввести ее обратно. Не снизится ли мотивация к труду у тех, кто сегодня зарабатывает больше? Не повлияет ли это на общее состояние экономики? Очевидно, повлияет.
В действительности, сегодня «прогрессивность» в системе налогов существует, потому что есть стандартные вычеты к подоходным налогам, есть налог на имущество и транспортный налог, где богатые платят больше. Не хочу сейчас обсуждать, хорошо это или плохо, но в целом в налоговой системе принцип социальной справедливости есть. Совсем неочевидно, что это можно дополнить прогрессивной системой налогообложения. Для меня очевидно, что этого не нужно делать, поскольку мы получили хороший результат: поступления по подоходному налогу растут, и в 2006 году впервые превысили сборы по внутреннему НДС. Думаю, что, если мы перейдем обратно на прогрессивную шкалу, то и результат будет просто обратным.
Раз уж мы заговорили о налогах, Вы – традиционный участник дискуссий по этим вопросам, известно, что Вы выступаете за уменьшение или ликвидацию НДС, за введение налога с продаж. В таких дискуссиях у каждой из сторон есть свои профессиональные аргументы. Единственное, что не всегда предъявляется, это некоторая имеющаяся в основе аргументации идеальная модель налогового дизайна. Из какой логики, как Вам кажется, нужно исходить?
Во-первых, идеальной налоговой модели априори не существует.
Речь идет, конечно, о России.
Даже и такой. Есть, наверное, некая оптимальная налоговая система для определенной страны в определенное время. Если говорить о России начала XX века, то это одна система, о России 1990-х годов – другая, о России сегодня – третья. Точнее даже так: для Россия 2000-го года – третья, а для России 2010-го – четвертая.
У Министерства финансов, насколько я знаю, логика другая: оно считает, что мы создали в последние 15 лет налоговую систему, и мы должны ее стабилизировать, независимо от того, что происходит в экономике, чтобы правила игры были определенными. В этом есть, конечно, логика, потому что правила игры – это вообще хорошо. Но плохо, если эта стабильность не соответствует интересам экономического развития. И наш аргумент состоит именно в этом: то, что мы считаем важным для экономического развития (а это развитие интеллектуального потенциала, высокотехнологичных отраслей, высокой степени переработки ресурсов) – этим интересам сегодняшняя налоговая система неадекватна, потому что она делает как раз максимальный акцент на добавленную стоимость, на налогообложение заработной платы – сочетание подоходного налога, ЕСН и НДС.
В учебнике это не так, потому что НДС, в конечном счете, закладывается на последней стадии в цену и, соответственно, ложится на потребление. У нас цепочка обрывается на производящих отраслях, НДС в сфере торговли не берется – его почти нет. Есть, конечно, крупные сети, которые платят НДС, но это пока только 5-10% рынка. Поэтому основная нагрузка падает на компании, производящие товары.
Главная проблема – это, конечно, администрирование. Если бы оно было эффективным, это не было бы таким тяжелым бременем для этих отраслей. Но проблемы с администрированием все время заставляют производителей платить из прибыли, потому что они не могут вернуть входящие НДС, зачесть все свои издержки (например, огромные проблемы с тем, чтобы зачесть маркетинговые услуги и т.д.).
На это обычно звучит ответ: «Давайте улучшать администрирование». Если у нас есть на это 15 лет, то давайте, потому что быстрее улучшение администрирования ни в одной стране не происходило, и я не верю, что у нас это может произойти, особенно с той психологией администраторов, которая на данный момент имеется. Отсюда делаем вывод: рационально поменять хотя бы отдельные ключевые моменты в структуре налоговой системы, чтобы упростить работу, с одной стороны, для высокотехнологичных отраслей, а с другой – для администрирования. Именно из этого исходит логика замены НДС на налог с продаж и реформирования единого социального налога в сторону переноса на получающего зарплату. ЕСН – это, по сути, социальное пособие, предлагается восстановление системы страхования, чтобы ваш вложенный в страховую систему рубль вернулся конкретной услугой. Сейчас эти две вещи разорваны, есть только небольшая часть страхования – в накопительной пенсионной системе.
Мы считаем, что принцип переноса в налогообложении акцента на потребление – правильное направление, поскольку в ближайшие 10 лет потребление будет расти опережающими темпами, и, чтобы не дестимулировать инвестиции, нам нужно снять с производственной части нагрузку – даже формальную.
Если, опять же, говорить об учебниках, то эта нагрузка, действительно, формальная, потому что дальше идет перенос по цепочке. Но за наличием формальной нагрузки стоят огромные затраты, связанные с администрированием, с исчислением налогов, возвратом и т.д.
То есть, вы хотите компенсировать меньшую гибкость и подверженность изменениям администрирования…
… изменением самих налогов. В теории это не самый лучший сценарий, но на практике он может оказаться лучше, чем кропотливая работа над администрированием.
Это не отменяет необходимость такой работы. В любой налоговой системе администрирование должно быть максимально эффективным. Но если мы за последние 10 лет не смогли создать базу электронных паспортов, то о чем можно говорить? Мы не делаем элементарных вещей, и непонятно, когда сделаем. А ведь это вещи, которые могут серьезно упростить администрирование по многим вопросам.
Что реалистичнее: замена НДС налогом с продаж или реформа ЕСН? Что, на ваш взгляд, ближе к воплощению?
Я думаю, что ближе второе, хотя и здесь требуются детальнейшие расчеты, поскольку это связано с оказанием услуг гражданам, с пенсионным обеспечением, но это хотя бы идеологически выверено.
Что касается замены НДС налогом с продаж, то здесь есть не только плюсы, но и минусы, о которых говорится, например, снижение бюджетных доходов. Оно произойдет по той простой причине, что налог с продаж не может быть выше 10%, иначе будут слишком высокие стимулы для ухода розничной торговли в тень. Мы эти потери считали, они точно не будут превышать 1,5% ВВП. С учетом того, что у нас профицит бюджета в прошлом году был 8,5% ВВП, ничего невозможного здесь нет, хотя мы понимаем, что рост расходов и снижение цен на нефть этот профицит будут уменьшать. Но, тем не менее, по нашим прикидкам, 1,5% ВВП у нас есть – с учетом, в том числе, накопленных резервов. К тому же, мы считаем, что это падение будет временным, а либерализация экономической деятельности приведет к восстановлению доходов.
То есть это будет некоторым вложением в развитие?
Да, как и изменения в ЕСН. У нас собираемость ЕСН вряд ли выше собираемости НДС, и, по крайней мере, не превышает 70%. А значит, проблема будущего дефицита должна решаться за счет повышения зарплат и их легализации, а не за счет повышения налогов или ликвидации накопительной составляющей.
Вы возглавляете Экспертное управление Президента. Сфера экспертизы – государственной, коммерческой, разных уровней государства – что вы можете сказать об этом? Где здесь проблемы, дефицит компетенции, дефицит информации, где, наоборот, все замечательно?
Дефицит информации, действительно, есть. Ее много, но нет эффективной системы доступа к ней, когда точно знаешь, как оперативно получить именно нужные тебе данные. Постепенно такие системы начинают создаваться, но очень медленно, к тому же, разные ведомства создают собственные базы, они никак не интегрированы с другими. То же самое касается и информационной связки между бизнесом и государством.
Вторая часть проблемы заключается в том, что в большей степени экспертизу осуществляют чиновники, а не профессионалы, которые должны это делать.
Нельзя сказать, что межэкспертного общения нет, но оно большей частью построено на системе научно-исследовательских работ, мотивы работы здесь имеют слабое отношение к результативности деятельности. Есть и полезные работы, но их небольшое количество. Если бы эта деятельность была переориентирована на экспертную работу, я думаю, что результат был бы большим, с точки зрения эффективности выполнения государством своих функций.
Еще одна проблема – отсутствие в научной и государственной сферах нормальной экспертизы коммерческих или близких к коммерческим проектов. Это означает, что мы не можем в полной мере обоснованно принимать решения по выполнению своих государственных функций в той или иной сфере экономики. Мы не понимаем, почему и в какой степени предлагаемые меры будут эффективны или неэффективны, мы не вовремя принимаем решения по инфраструктуре, в том числе, по изменению таможенных пошлин, налоговой системы, по техническому регулированию – все это происходит из-за непонимания реальных потребностей. И, когда говорят: «А давайте делать так», – то никто не может понять – это частный интерес, который никак не связан с реальной эффективностью, или это, действительно, правильное направление деятельности. Причем, экспертами должны быть не только экономисты, но и профессионалы в других сферах деятельности: в технологиях, праве и т.д.
Существует ли прослойка независимых (или даже зависимых) экспертных центров, которые настолько боятся потерять свое реноме, что будут исходить не из текущего коммерческого интереса? Насколько часто государство к ним обращается?
Они существуют, но их немного по сравнению с тем, что есть в других странах. Большинство центров работают на кого-то, независимых центров мало, а в сфере экономической политики я не думаю, что их число превышает десяток.
Здесь нужен правильный баланс: нужно, чтобы у таких центров была стабильная финансовая база, и я думаю, что нет ничего плохого в том, чтобы государство давало гранты на поддержку таких центров. При этом они не должны зависеть от кого-то одного, а должны выполнять заказы для широкого круга организации. Тогда, действительно, независимость возникнет: сам центр не будет беспокоиться о сиюминутных потребностях в деньгах и, в то же время, организации будут знать, что центр более-менее независим.
Не исключено и существование структур, которые работают непосредственно на какую-то организацию. В этом нет ничего плохого – просто это разные задачи.
Для создания этой системы значимая роль на данном этапе должна принадлежать государству?
Сейчас да. Пока недостаточно развиты частное меценатство и благотворительность, государство может это заместить, причем это должны быть безвозмездные вложения. Но при этом нужно одновременно стимулировать и благотворительность.
Насколько часто вы склонны обращаться за экспертизой?
Мы это делаем ежедневно, причем, как к экспертным центрам, так и к отдельным людям, компаниям, которые профессионально разбираются в интересующих нас вопросах. Это не значит, что решения принимаются в том виде, в котором они предложены экспертизой, потому что есть всегда и другие мотивы, в том числе, политические, которые не связаны в чистом виде с экономикой. Но, тем не менее, с экспертами идет постоянная работа, без которой немыслима наша деятельность.
Что, на ваш взгляд, в истории реформ экономики, экономической политики новой России, было самым удачным, и что – самым неудачным?
Если говорить о последнем времени, то самой большой удачей было формирование адекватной законодательной базы для дальнейшего развития. Это касается, несмотря на все, что было сказано раньше, и налоговой системы, и земельного, и трудового законодательств, и Таможенного кодекса, либерализации валютного урегулирования, страхование вкладов, завершение принятия Гражданского кодекса и так далее – можно перечислять много законов. Они не лишены недостатков, постоянно идет корректировка, но они действительно являются хорошей базой для дальнейшей деятельности, и если бы правоприменение было такого же качества, как эти законы, я думаю, что многие проблемы в нашей экономике были бы решены.
Правоприменение же, как раз, – самая большая неудача, и с точки зрения коррупционных проявлений, и с точки зрения неумения реализовать на практике принятые законодательные нормы. Все это затягивает любой процесс даже не на месяцы, а на годы.
С точки зрения не процесса, а результатов, хорошее – повышение качества жизни, а в самый последний период – повышение рождаемости и снижение смертности.
А можно ли как-то устранить те институциональные недостатки, о которых вы говорите? Они непреодолимый результат каких-то объективных обстоятельств или с этим что-то можно сделать?
Нужен рост качества государственного управления. Я думаю, что можно гораздо оперативнее наказывать лишением должности людей, которые не справляются со своими обязанностями, на всех уровнях – от низового сотрудника до руководителя того или иного органа власти.
Есть и объективные обстоятельства: я считаю, что в вопросах государственного управления многое зависит от постепенной смены поколений. Должны оставаться те люди, которые обладают значительным опытом, хорошо знают страну, как она развивалась, одновременно должен идти приток новых кадров, людей из бизнеса, ученых – и это сочетание быстрее будет продвигать решение тех или иных вопросов. Нужно целенаправленно заниматься кадровой политикой.
На федеральном уровне это происходит?
Да, но очень медленно.
Такой, может быть, философский вопрос. Некоторые эксперты и политики, поясняя свои действия, апеллируют к некоторой системе аксиом, которой они руководствуются, отстаивая свою линию – порой, вопреки мнению окружающих. Какова ваша система аксиом?
Я заканчивал математическую школу, поэтому у меня словосочетание «система аксиом» вызывает вполне определенные ассоциации.
Для меня лично абсолютной аксиомой является, несмотря ни на что, приоритет интересов человека перед интересами государства. Это уже само по себе укрепляет государство, поскольку при подобном подходе оно основывается на общности интересов людей, а не на каких-то искусственных конструкциях. Именно в этом случае государство в целом является сильным, а не в обратной ситуации, которая ведет к тоталитарному режиму. Вторая аксиома заключается в том, что если мы говорим о приоритете интересов человека над интересами государства, то, значит, и право принятия решений в максимальной степени должно быть за ячейкой общества – будь то отдельный человек или семья, а не за объединениями этих людей, семей, организаций, в том числе, за государством. Ограничено это право решения должно быть законами, принятыми с помощью демократических процедур. Вся мощь государства должна быть направлена именно на это.
Эти две составляющие мне кажутся наиболее важными. По крайней мере, я пытаюсь руководствоваться ими.
