Год назад, сразу же после бесланской трагедии, в России была предпринята очередная серьезная внутриполитическая трансформация. Кремль отказался от формирования региональной власти на основе знаменитой «четыреххвостки» (прямых, равных, тайных, всеобщих выборов). Если даже принять тезис лидеров «Единой России» о том, что и сегодня губернаторы краев и областей не назначаются, а выбираются (в том смысле, что кандидатуры претендентов на пост главы субъекта федерации отбирают областные и республиканские представительные органы), то следует признать: на региональном уровне в слегка модернизированном виде возрожден принцип сословного представительства. Теперь избрание главы региона - удел местного чиновничьего класса (или номенклатуры, кому как ближе).
Автор этих строк готов и дальше принимать тезисы партии власти. Допустим, отказ от всеобщего участия народа в формировании региональной исполнительной власти является неизбежной ценой борьбы с международным терроризмом. В отличие от правозащитников, подобный тезис не вызывает у меня отторжения. Но в таком случае неизбежен и другой вопрос - насколько эффективно замещение демократии «секуритизацией». И какова в таком случае позитивная динамика за отчетный период? Более 80 терактов только в первой половине 2005 года в Дагестане, рост террористической активности в некогда стабильной Кабардино-Балкарии, этнополитические споры вокруг Пригородного района, «бороздиновская битва», борьба за собственность в Карачаево-Черкесии говорят о том, что с безопасностью, увы, лучше не стало. Скорее, напротив, можно вести речь о ее дальнейшем коллапсе. И печальный список можно продолжить. Благовещенский инцидент в Башкирии, конфликты в Астраханской и Ростовской областях. Заметим, в этом списке не упоминается Чечня как отдельная самостоятельная проблема. Таким образом, выводы о неизбежной и окончательной стабилизации и победе над экстремистами явно преждевременны. Говоря еще более грубо, порядка больше не стало, зато гораздо меньше стало свободы.
Но самое главное не в этом. Центральная власть, объявившая войну экстремизму, пошла по пути саморазрушения и развала России. Система назначения глав регионов помимо всего прочего усилила коррупцию и создала предпосылки для нового парада суверенитетов. Инициатива Кремля по изменению основ региональной политики снова продемонстрировала отсутствие системного мышления у руководства страны. Сначала полномочия по отбору кандидатов в главы регионов были возложены непосредственно на президента. Потом ключевую роль отвели президентским полпредам. Аппараты полпредов превратились в своеобразные агентства по рекрутингу губернаторов.
До декабря 2004 года аппараты полпредов были всего лишь подразделениями Администрации президента на местах. Вменить им в обязанность поиск "достойных" кандидатов на губернаторское кресло для последующего кремлевского утверждения российский президент мог и простым внутренним распоряжением по собственной канцелярии. Однако новая институциональная роль президентских назначенцев была декредитирована президентским указом.
Решение Владимира Путина в очередной раз продемонстрировало, сколь большое значение глава государства уделяет статусно-бюрократическим вопросам организации власти. К концу 2004 года аппараты полномочных представителей президента в бюрократическом смысле абсолютно девальвировались и превратились либо в синекуру для вышедших в тираж политиков и управленцев (Илья Клебанов, Анатолий Квашнин), либо в место для почетной ссылки (Владимир Яковлев), либо в трамплин для выполнения "особого поручения" главы государства (временная работа Валентины Матвиенко полпредом Северо-Западного округа). Лишенные какого-либо функционала аппараты полпредов играли роль одного из источников (всего лишь) информации о ситуации в "глубинке". После бесланской трагедии и региональных иннноваций президента (отмена прямых выборов глав регионов и частичная "советизация" регионального управления) управленческая бессмысленность и дороговизна таких источников информации (не вполне адекватных, если судить по тому же Беслану, ситуации в Карачаево-Черкесии, Чечне, Дагестане и Поволжье) стала очевидна всем.
Решение функционально нагрузить полпредов в очередной раз продемонстрировало отсутствие у Кремля какого-либо продуманного проекта относительно регионов. Авторитарного или либерального - в данном случае не важно. Одновременно помимо воли Кремля, но с молчаливого согласия президентской администрации осуществляется ползучая "советизация" местного самоуправления. Избрание глав городов и районов становится теперь компетенцией местных законодательных собраний (как в коммунистические времена исполкомы назначались местными советами).
Многоступенчатая система назначений глав регионов в очередной раз продемонстрировала приверженность российской власти маркетизации (или монетизации) управленческого процесса. Российская власть, все более тяготеющая к регулированию рынка в экономике, всячески поощряет неконтролируемый рынок - в сфере администрирования. То есть там, где на самом деле никакого рынка в принципе быть не должно.
При нынешнем уровне коррупции и приватизации власти в стране никакие закрытые кадровые назначения не будут иметь другого результата. Таким образом, аппараты полпредов, лишенные внятного конституционного статуса и будучи административно закрытой структурой, неизбежно станут важным инструментом административно-коррупционного рынка. Проблема в том, что никакого отношения к укреплению власти это не имеет. Напротив, уровень приватизации административного ресурса при отсутствии реальной политической оппозиции и широкой общественной дискуссии вырастет до критического.
Полпреды, получившие финансовые рычаги и сосредоточившие в своих руках значительные черные и серые денежные потоки ("кандидатские" деньги), со временем могут превратиться в практически неподконтрольных Кремлю сатрапов. И губернаторы не станут "новыми опричниками" президента. Главы регионов скорее станут опорой его полпредов, зависимые от их воли (до Бога высоко, до царя далеко), связанные одним административным предприятием и подсознательно антимосковски настроенные.
Теоретически здесь возможен вариант быстрой ротации кадров, для того чтобы не дать президентским назначенцам врасти в местную почву. Однако кадровые резервы Кремля и Старой площади сегодня минимальны, если не близки к нулю. Где набрать десятки новых полпредов и куда трудоустраивать вышедших в тираж? Значит, придется мириться с административным усилением института президентских назначенцев, с формированием вокруг него новых административных (а со временем и политических) клиентел.
До поры до времени сатрапы будут сохранять внешнюю лояльность Москве. Но как только аппараты полпредов осознают свои особые (отличные от Кремля) экономические и политические интересы, начнутся два параллельных процесса. Первый - горизонтальная консолидация полпредов в их антикремлевской борьбе. Второй - новый парад суверенитетов, сначала за обособление от федерального центра, а потом, возможно, и за отделение. На семь частей расколоть страну легче, чем на 89.
Разумеется, не везде этот процесс пойдет одинаково и гладко. Где-то степень суверенизации остановится на требовании приватизации одного квадратного километра госграницы. Но очевидно, что особые кадровые полномочия в условиях рыночной политики и рыночного госуправления сработают не на усиление, а на ослабление страны. Разница лишь в том, что суверенизация пойдет не на уровне Татарстана или Башкирии, а на уровне федеральных округов. Если же появление сатрапов не на шутку испугает Кремль, вполне вероятным представляется новая перекройка проекта "региональная реформа", а то и вовсе возврат к "славной ельцинской эпохе". Однако издержки подобного рода управленческих шатаний могут оказаться слишком высокими и неподъемными для страны.
И последнее (по порядку, но не по важности). Советский Союз растащили по частям экс-первые секретари республиканских ЦК, назначенные Политбюро «надежные товарищи»…
Автор - зав. отделом проблем межнациональных отношений Института политического и военного анализа, кандидат исторических наук
