О львах, драконах и о местном самоуправлении

Мы часто говорим и пишем о местном самоуправлении формально, неуглубляясь в изучение социальных процессов, в потоке которых сформировались исуществуют, и неотъемлемой частью которых являются структуры муниципальнойвласти и местные сообщества.

Между тем, понять местное самоуправление можно, только изучив общество,в котором оно действует. Подход к местному самоуправлению, как к институту икак к социальному явлению, с этой позиции позволяет выйти за рамки сугубоформальной, во многом искусственно созданной по букве федерального закона илиЕвропейской хартии МСУ муниципальной тематики, и прикоснуться к «хаосу»,который «шевелится» за гранью внешне упорядоченного государственного «космоса».

Рубеж государственного и муниципального – далее мы увидим, где он приблизительнопроходит – это одновременно граница социальных миров, из которых состоитсовременная Россия. Их сосуществование уходит корнями в глубину веков. Именно характеротношений между этими мирами программирует отношения между системой органовгосударственной власти – или Государством в широком смысле слова – и местнымсамоуправлением.

В настоящей статье мы попробуем рассмотреть вопрос о том, что естьпореформенное местное самоуправление, двигаясь от привычных муниципальныхкатегорий к тем социальным явлениям, которые за ними просматриваются.Попытаемся сопоставить традиционную муниципальную проблематику с проблемамивыстраивания новой социальной структуры и через это увидеть взаимосвязанныепути трансформации взаимоотношений Государства с местным самоуправлением и собществом в целом.

Местное самоуправление: от идеала к реальности

Итак, что есть наше «местное самоуправление»?

В нижеследующей таблице мы в самом упрощенном виде сопоставилиидеальное и реальное местное самоуправление, сформировавшееся к 2009-2010 гг.Идеальное – это такое местное самоуправление, которое формально вытекает из международныхактов, Конституции Российской Федерации, законов и муниципальной доктрины.Реальное – это то местное самоуправление, которое существует на самом деле.

Местное самоуправление как «буфер» между государственной властью и«земщиной».

Такое отношение к местной власти, в принципе, является традиционным со временцарской России. Несмотря на многократное изменение социальной реальности, этотстатус местной власти устойчиво воспроизводился во вновь возникающихобщественных условиях.

Очень иллюстративно данная логика отношений государственной власти и местногосамоуправления показана в старинной сказке, в которой Лев, вместо того, чтобысамому каждый раз выбирать себе новую жертву, поручает этот выбор зверям, тоесть учреждает у них «самоуправление». Аналогично этому жители сказочногогорода сами выбирают девушку, котораябудет съедена драконом.

Местное самоуправление как низший по статусу исполнительгосударственных поручений и функций.

Режим «ручного управления» страной также можно считать традиционным.Психология российской власти, к сожалению, всегда исключала возможность ееограничения, например, социальными нормами. В иные периоды власть шла насамоограничение, но оно, если не было вынужденным, являлось оборотной сторонойвсе того же властного произвола. В противостоянии Власти и Закона перевесвсегда был на стороне Власти. Где-то в подсознании считая себя божественной,Власть не воспринимала Закон иначе как свое творение. Отсюда логичный вывод: «ятебя породил, я тебя и убью». И вот – меняются или перестают исполнятьсяЗаконы, создаются и легко трансформируются правовые институты.

Одним из примеров является кажущийся почти сознательным отказ отустановления четкой и неизменной компетенции местного уровня власти. Разопределив в статьях 14 – 16 Федерального закона № 131-ФЗ вопросы местногозначения, государство многократно их перекраивало. Кроме того, компетенция муниципалитетов,прежде всего, поселений, в значительной степени определяется властнымусмотрением на региональном уровне, постоянно корректируется в текущем режиме.

Так или иначе, принцип разграничения предметов ведения и полномочий,самостоятельности органов местного самоуправления, не является и, надополагать, не будет являться серьезным препятствием для того, чтобы переложитьна муниципалитеты дополнительные «неудобные» функции, «забыв» передать при этомнеобходимые источники покрытия их расходов.

У сильного всегда бессильный виноват

Нечеткое распределение компетенции между государственной властью иместным самоуправлением и нечеткое определение полномочий органов местногосамоуправления зачастую выводит отношения муниципалитетов и государства зарамки правового поля.

В целом, можно выделить следующие формы взаимодействия между системойорганов государственной власти и органами местного самоуправления[1](каналы взаимного влияния):

Сверху – вниз:

- правовые (законы и иныенормативные правовые акты, регулирующие институт местного самоуправления);

- неправовые – проявлениепроизвола, что, к сожалению, нередко имеет место. Речь идет о разнообразныхформах превышения власти. Например, со стороны проверяющих и контролирующихорганов. Либо со стороны региональной власти в отношении «неугодных» мэров.Изъятие муниципальной собственности и т.д. Все эти формы могут сочетаться, либоприменяться по отдельности. Многие из них имеют природу злоупотребления правом,то есть формально законны, но по существу неправомерны;

- политические: формальные(например, в рамках системы политических партий или организации избирательногопроцесса) и неформальные – включениемуниципалитетов в «политическую вертикаль» и отдача им многочисленныхнеформальных поручений политического характера («административный ресурс» навыборах и т.д.);

- административно-функциональные:встраивание органов местного самоуправления в бюрократическую систему, отдачасоответствующих поручений и т.д.;

- экономические:перераспределение собственности.

Снизу-вверх:

- правовые: реализация органами местного самоуправления своих прав, втом числе в рамках различных механизмов защиты прав органов местногосамоуправления или защиты права граждан на местное самоуправление;

- политические: ресурс влияния муниципального сообщества в политическойсистеме;

- административно-функциональные, в рамках бюрократической системы:предоставление информации, выбор путей исполнения поручений и т.п.;

- экономические.

Определяющее значение в настоящее время имеют отношения по схеме «сверху–вниз».Во взаимоотношениях с муниципальным сообществом государство, прежде всего влице контролирующих, а также региональных органов власти, как правило, нестесняется использовать силу и, не если не встречает серьезногопротиводействия, нередко выходит за рамки «правил игры» – то есть правовогополя.

Обратные процессы, снизу–вверх, в разы слабее. По большому счету онисводятся к подчинению органов местного самоуправления властному давлению сверху– со стороны регионов, а в случае поселений – также нередко со сторонымуниципальных районов.

Очевидно, такая ситуация связана с несопоставимостью «весовыхкатегорий» государственной власти и «земщины». Действительно, муниципаламтрудно противопоставить государству серьезные политические и экономическиеаргументы, ведь:

- органы местного самоуправления не обладают достаточными ресурсамипубличной собственности и деньгами; финансово они во всем зависимы отвышестоящей власти;

- органы местного самоуправления не участвуют в сборе налогов; налогисобирает специальный административный аппарат, что делает государство полностьюнезависимым от муниципального сообщества в сборе доходов;

- в отличие от регионов, муниципальное сообщество не может бравироватьидеями суверенитета, независимости, национализма и т.д. Муниципальномусообществу нечем «пугать» вышестоящую власть, чтобы выбить себе преференции;

- органы местного самоуправления (кроме муниципалитетов крупныхэкономически развитых городов) не представляют интереса для крупного капитала ине могут заручиться его поддержкой;

- муниципальное сообщество не может эффективно опереться на ресурс«населения» и так называемых средних классов:

население не проявляет активности для защиты муниципальных институтов, потомучто не обладает культурой гражданской солидарности и социальной ответственности;

средние классы пока недостаточно представлены в политической системе,не сформировали собственной идентичности и каналов самоорганизации. Иначеговоря, они не являются организованной силой, как в масштабе страны, так и вмасштабе отдельных территорий.

*  *  *

Администрируя местное самоуправление, задавая формат егожизнедеятельности, государство крайне медленно формирует механизмы защиты прав местногосамоуправления, которые позволили бы уйти от неправовых, проще говоря –силовых, форм взаимоотношений между уровнями публичной власти и гибкорегулировать режим разграничения власти и собственности.

Формально существующие институты, защищающие права местногосамоуправления, функционируют не вполне эффективно. Норма Конституции РоссийскойФедерации о гарантиях местного самоуправления остается во многом декларативной.

В частности, остается слабым один из главных конституционных механизмовзащиты права на местное самоуправление – механизм судебной защиты. Недостаточноэффективен и прокурорский надзор: в сегодняшней России он сам нередко выступаетисточником злоупотреблений.

Крупные экономически развитые города, как показывает практика, могутпостоять за себя, договориться с регионом и Федерацией. Со своей стороныФедерация проявляет внимание к их проблемам. Совершенно иная ситуация впоселениях и других муниципалитетах, не обладающих политическим и экономическимвлиянием.

Правомерно задать вопрос: почему Государство не проявляет внимания к введениюмеханизмов защиты местного самоуправления? Почему оно не оказывает системнойподдержки муниципальному сообществу?

Основная причина этого видится в следующем: сложившийся «пакт» элит посвоему существу означает союз элит федерального и регионального уровня, прикотором местные элиты де факто исключаются из «пакта» и, вследствие этого, какполитически более слабые, оказываются в зависимости от элит региональных.

Однако есть у рассматриваемого явления еще одна, более глубокаяпричина: Государство, Бюрократия все еще мыслит себя в аристократическом контексте,отделяет себя от населения как высшая каста и замкнутая корпорация, котораяможет только диктовать условия и правила, но сама изъята из правового и«профанного» социального контекста.

Отношения между «низами» и «верхами» большого административногоаппарата указывают на сохраняющийся «мобилизационно-модернизационный» типуправления, который сформировался в известных нам чертах в петровской России и былдоведен до совершенства в советское время.

Здесь мы подходим к сути: если копнуть глубже, то не сложно заметить,что за разрывом в «системе публичной власти» – между государственной властью иместным самоуправлением, просматривается более сложный разрыв – между элитами разныхуровней, а также между элитами и населением, разрыв в социальной структуре.

Не-единая Россия

Какова анатомия этого разрыва? Где проходит граница междугосударственным «космосом» и народным «хаосом», между Государством и«земщиной»?

Стоит отметить, что созданное в России «местное самоуправление» неявляется единой и стройной системой, как это вытекает из Конституции РоссийскойФедерации и федеральных законов.

Схематично, можно выделить следующие основные компоненты местнойвластно-территориальной организации:

- крупный, экономически самостоятельный город – центр развитиятерритории[2];

- муниципальный район;

- малый, средний город;

- сельское поселение;

- муниципалитеты в национальных республиках и автономиях (национальныетипы местного самоуправления).

В целом, без учета национальных типов, можно выделить три основныемуниципальные (и различного рода переходные) структуры современной России:

1) Крупный город –экономический, финансовый, административный, культурный центр территории. Здесьфункционирует местное самоуправление особого рода – городское самоуправление.

Местные элиты крупного города интегрированы в систему региональной, идаже нередко столичной элиты; как правило, имеют прямые связи с Москвой ирегиональной властной верхушкой.

Крупный город имеет две властные сферы: сферу собственно местных,городских дел и сферу государственных функций – экономических, политическихадминистративных. В последнем случае город выступает как центр территории, в том числе как центр ее модернизации и развития.Это – «латентные» государственные функции крупного города. Ни в одном законеони прямо не записаны, но фактически именно они определяют его политический икультурный статус.

Крупный город–центр территории обладает специфической автономией:

- муниципальной – в сфере локальных дел, управления городскимхозяйством;

- особой автономией города–властного центра, центра развития (в силунеобходимости концентрации в нем ресурсов и управленческих структур).

Учитывая это, представляется оправданным «двойное» подчинение крупногогорода – а) региону, в котором он играет роль первостепенного иливторостепенного центра развития, и б) Федерации, поскольку цивилизующая рольгорода выходит за рамки территории региона и имеет общенациональное значение.

Связь с федеральным центром возможна через специальные формальные и неформальныеканалы, такие как ассоциации городов, имеющие резиденцию в Москве, советы приорганах власти, неформальные совещания с мэрами и депутатами и т.п.

Безусловно, для реализации вышеприведенного подхода необходимо четкоеопределение понятия крупного города и формирование адекватных для неготерриториальных форм организации местного самоуправления.

2) Муниципальный район –важнейшая для нашей огромной страны административная инстанция, без которойтрудно себе представить систему управления Государством, особенно вмодернизационно-мобилизационном стиле. Район – субрегиональный уровеньуправления. Он имеет глубокие исторические корни: после отмены крепостногоправа и постепенного вхождения крестьянства в общий социальный контекстпрообразом будущих районов стал институт земских начальников. В советское времявозникает административный район, а после реформы МСУ на смену ему приходитновое-старое явление: район муниципальный: «слуга Царю» – «отец поселениям».

Как неоднократно отмечали эксперты, де факто муниципальный район – этоне местное самоуправление, здесь сохраняются лишь отдельные элементы муниципального. По существумуниципальный район – это «опорный пункт» Федерации и региона, администраторболее низких уровней местной власти.

3) Малые города и села[3].

Граница данной категории – это, как правило, и есть граница двух социальныхмиров. Переходя на этот уровень, мы оказываемся в иной социальной реальности.

Именно здесь по идее должно функционировать настоящее народное местноесамоуправление, не опосредованное промежуточными институтами. И именно здесьоно сложилось, пускай и ослабленное, не самодостаточное – в форме поселений,городских и сельских[4].

Поселения причастны «Земле» в ее традиционном понимании, уходящемкорнями в русскую архаику; они и есть «земщина», отделенная в культурномотношении от цивилизирующих ареалов – крупных городов и от «опричнины»[5] – властнойбюрократии. Это малоизвестная в культурном отношении, «глубинная» Россия, раскинувшаясякак море вокруг островов – центров мобилизации и модернизации. Местноесамоуправление в поселениях лишь отчасти интегрировано в государственнуюсистему.

Местное самоуправление в поселениях – это народное самоуправление.Назвать его властью – язык не поворачивается, потому что Власть, в первуюочередь малопросвещенная региональная, не признает поселенческие структурысвоей составной частью и никакой реальной властью они не обладают, разве чтоморальной, основывающейся на тесной связи муниципалов с населением.

Наличие границы двух социальных миров делает понятным существованиеграницы между «системой органов государственной власти» и органами местногосамоуправления, прежде всего, в поселениях. А наличие социальных, политическихи культурных контрастов, о которых пойдет речь ниже служит объяснениемхарактера отношений государства и местного самоуправления – отношений,построенных по логике «сверху-вниз».

Необходимо констатировать, что между«земщиной» и Государством в общем смысле слова существует целый ряд разрывов, средикоторых основные – следующие:

Социальный. Он выражен вотсутствии эффективных социальных лифтов между «верхами» и «низами», в разрывемежду Городом и Деревней в его широком, культурном смысле.

Социальный разрыв порожден бывшей традиционной, к сожалению, в прежниеэпохи склонностью Государства обособлять себя от сельского населения инаселения малых городов, эксплуатировать его, изымая ресурсы для «модернизации»или на иные цели, предоставляя населению лишь минимальную социальную поддержкудля выживания.

Логика «выкачивания» ресурсов из деревни с целью финансированиямодернизации страны известна еще из русского средневековья. Четкие рамки онаприобрела во времена царствования династии Романовых и имела одним из своихпроявлений крепостничество. При советской власти та же самая логика легла воснову коллективизации. В настоящее время деревня почти полностью опустошена, авместе с ней нелегкие времена переживает малый город, раньше бывший частью«аграрной цивилизации». «Глубинка» из источника ресурсов превратилась в «чернуюдыру», существование которой заставляет всерьез задуматься о внутреннейбезопасности страны и ее экономическом будущем.

В 1990-2000-е годы «мобилизационный принцип» перестал применяться,однако новые отношения между Государством и «земщиной» пока не сформировались,вопрос остается открытым и требует создания новой идеологии этих отношений и ихвыстраивания на новых, цивилизованных принципах, позволяющих создатьинновационную экономику.

Культурный и политический.Психология «опричнины» и «земщины» – традиционно различны. Речь идет об уходящемкорнями вглубь отечественной истории разрыве власти и народа. Властьстереотипно вела себя, прежде всего, как Сила, причем не сила закона, а силафизическая, произвольная. Ее легитимность основывалась больше на харизматичномлидерстве, чем на четкой инстуционализации и соблюдении публичных правил.

В настоящее время новая роль Власти и новые принципы ее взаимоотношенийс населением определены не до конца. Провозглашение демократических принциповсамо по себе не способно изменить веками сложившуюся социальную логику. Поэтомуразрыв сохраняется, Власть и общество ищут пути сближения. Как представляется,связующими звеньями между ними могли бы стать, не в последнюю очередь,институты местного самоуправления.

Разрыв, о котором идет речь, способствует постоянному воспроизводству внесистемнойоппозиции, как логики отношениянарода к власти. Ее природа – народный нигилизм и утопизм. Для определения такойоппозиции электоральная статистика и данные официальных соцопросов – мало показательны.Выборы нередко воспринимаются населением как элемент государственногомеханизма, как нечто чуждое, идущее от власти и нужное власти, а не народу. Ктакому восприятию выборов подталкивают фальсификации, к сожалению ставшие частойпрактикой.

Внесистемная оппозиция выражается в различных формах, среди которыхлатентное неповиновение (саботаж), пассивность и отказ от проявленияинициативы, правовой нигилизм, реже – открытые протесты.

Между тем, нужно помнить, что именно в локальной сфере сосредоточеныисточники легитимности власти. Сохранение культурного разрыва, обусловленного властнымпроизволом в местных делах, несет риск делегитимации власти, потери еюсоциальной опоры. Никакие силовые методы против такого оборота событий, какизвестно, не помогают.

Перечисленные разрывы не позволяют говорить о социальном единствеРоссии. Прежде всего, Россия оказывается неединой внутренне, в самой своей основе.

Отмеченные противоречия могут оказаться фатальными для модернизационныхпроектов, предложенных Правительством накануне кризиса, а в условияхэкономического спада создадут риск расшатывания созданной в стране политическойструктуры.

Как объединить Россию?

Хотя все перечисленные разрывы сложились исторически и существуют ужене первое десятилетие (если не столетие), в настоящее время есть возможность ихпреодоления. Впервые в истории России в ней признаны одновременно свобода иравенство людей, а также свобода и государственная защита частнойсобственности. Имеются предпосылки для укрепления третьего сектора ипредставительных институтов. Есть шансы сбалансировать социальную структуру засчет усиления «средних классов».

В этой связи в настоящее время представляется необходимым принципиальноуйти от «модернизационно-мобилизационной» логики управления и постаратьсяпреодолеть отрыв системы государственной власти от населения, содействоватьформированию интегрированной социальной структуры.

Важнейшая роль в этих процессах принадлежит местному самоуправлению –социальному регулятору, «буферу» между государством и «земщиной», инструментуинституционализации и защиты интересов «средних классов».

В качестве основных направлений государственной политики в данномнаправлении нам видятся следующие:

1) Сочетание интересов «города» и «деревни», преодоление разрыва междуцентрами развития и «глубинкой»; нужно отказаться от отношения к населению и муниципалитетам-поселениямкак к объекту эксплуатации, какими бы возвышенными целями она не оправдывалась;прекратить разделять государство на верх и низ, высшие касты и «дно».

Механизмы решения этой задачи следует создавать в сферах бюджетного,налогового регулирования (разговоры на эту тему ведутся уже не первый год);распределения публичной собственности, в том числе путем формированиястабильного фонда муниципальной и межмуниципальной собственности; адекватной территориальнойструктуры местного самоуправления и регионов.

Проводниками-посредниками развития «глубинки» должны стать малые исредние города – каналы связи села и центров урбанизированной,модернизированной культуры.

2) Социальную основу для решения поставленной задачи поможет создать системнаягосударственная поддержка формирования и укрепления «средних классов» –городских и сельских элит:

а) включение их в социальные и политические процессы через:

- политически иэкономически самостоятельные органы местного самоуправления в поселениях,способные влиять на социальные процессы через налоговые и иные механизмы. Принципиальноважно не просто выделять муниципалам «деньги», а передавать им постоянные,стабильные источники формирования доходной базы, позволяющие конструироватьсоциальные связи на своей территории;

- региональныеинституты, например, межмуниципальные ассоциации, вторые палаты региональныхзаксов и т.д.[6]

б) формирование подвижных социальных лифтов, обеспечивающих доступгородских и сельских элит к политическим институтам вышестоящих уровней,предпринимательской деятельности и т.д.

в) развитие сети местных отделений политических партий, общественныхобъединений, их интеграция в избирательный процесс;

г) реанимация избирательной системы как демократического института.

3) Создание работающих механизмов государственной, в том числе судебнойзащиты:

- права граждан на местное самоуправление;

- прав органов местного самоуправления, в том числе на справедливоераспределение компетенций и публичной собственности;

- одновременно – защиты граждан, предпринимателей, других категорийнаселения – от произвола чиновников любого уровня, в том числе муниципального;

- прав муниципальной собственности;

- права частной собственности, в том числе от рейдерских захватов.

4) Формирование работающего рынка земли; ускорение процессовразграничения собственности на землю.

5) Развитие местных и региональных финансовых рынков, банковскойсистемы.

6) Развитие механизмов межмуниципального экономического сотрудничества.

7) Стратегическое планирование выхода АПК из затяжного упадка.

8) Комплексное развитие социальной инфраструктуры малых, среднихгородов и села, в частности, сохранение сельских школ; реализация государственныхпрограмм поддержки переселения населения в сельскую местность из городов; и изкрупных городов – в малые.

Приходится еще раз напоминать: разрывы во внутренней структуреГосударства всегда приводили страну к потере стабильности, ослаблению Власти исоциальным катаклизмам. Риск этого остается и в настоящее время и требуетсистемной работы Власти и общества по выстраиванию новых отношений,соответствующих стандартам демократического общества и цивилизованного,сильного Государства – сильного, прежде всего, своим живым, а не искусственным,социальным единством и способностью к инновациям.

Автор – директор Института содействия социальному, экономическому иобщественно-политическому развитию регионов «Институт регионов», заместительруководителя центрального исполкома Всероссийского совета местногосамоуправления по экспертно-аналитической работе.

[1] Речьидет, главным образом, о поселенческом уровне местного самоуправления.

[2] Кэтой категории мы, для целей настоящей статьи, условно отнесли и столичныегорода, хотя они имеют самостоятельную социальную природу.

[3]Очевидно, что рассматриваемая категория не является монолитной. Многие средниеи малые города противопоставлены своему сельскому окружению, являютсясамостоятельными культурными ареалами. В свою очередь сельские поселения сильноразличаются по своему социальному, политическому, экономическому положению взависимости от региона, экономической зоны и т.д. Поэтому речь идет окатегории, весьма схематично выделяемой, прежде всего по культурному, цивилизационному признаку (специфическая социокультурнаясреда). Главный смысл ее обособления в том, чтобы наглядно показать контрасты иразрывы, о которых пойдет речь ниже.

[4]Безусловно, речь идет не обо всех поселениях России, так как многие из нихсозданы на базе экономически развитых городов, либо формально объединяют несвязанные друг с другом культурно или социально населенные пункты, выполняющиеспецифические государственные или хозяйственные функции.

[5] Дапростят мне «государевы люди» использование этого термина! Я ни в коей мере нехочу их обидеть сравнением с одиозным репрессивным аппаратом времен ИванаГрозного. Под «опричниной» я, вслед за многими историками, социологами иполитологами, понимаю, прежде всего, социально, юридически и экономическиобособленный от «земщины», то есть народа и его самоуправления, аппарат,призванный служить суверену-государству. В более широком смысле «опричнина»,это сфера государственного (в культурном отношении цивилизующего) начала, а«земщина» - «земли», народа, населения.

[6] Вданном случае принципиально важно говорить о самых разных формахпредставительства, присутствия муниципального сообщества на региональном ифедеральном уровне и лишь во вторую очередь об МСУ как инструментерекрутирования кадров для вышестоящей власти. В первом случае интересы местнойвласти и населения получают дополнительную защиту; во втором – происходит оттоккадров с мест; при этом, приехав в столицу, бывший местный чиновник редкосохраняет идейную связь со своей alma mater – напротив, нередко он становится проводникомантимуниципальных идей.