Согласно переходным положениям новой редакции закона об общих принципах организации местного самоуправления, до 1 января 2005 года необходимо установить границы муниципалитетов в соответствии с новым законом.
Для сельской местности предполагается двухуровневое местное управление – муниципальные районы и поселения под ними. Для городов предполагается особый тип муниципального образования (городской округ), который решает вопросы местного значения двух уровней. Но как бы там ни было, вопрос о разграничении земель будет решаться на уровне субъекта федерации и, очевидно, в его пользу. Так что непонятно, что в реальности будет означать популярное слово «управляемость» в применении к управлению страной.
При этом правильной, но никем не принимаемой всерьез задачей козаковской муниципальной реформы было сделать местную власть доступной и демократичной, при этом эффективной. Но даже "не всерьез" поставленные цели влияют на форму производимой реорганизации управления территориями: в ее двухуровневой модели эти две противоположности развели - за эффективность отвечать должны районы, а за близость к народу - поселения. При этом, если поселениями должны управлять обязательно выборные люди, то в районе вполне могут сидеть и назначенные.
Реальный смысл проекта - встроить муниципалитеты в систему власти, оставив им некоторые декоративные полномочия. Причем вопрос о том, какие же полномочия будут у местного самоуправления, так и не решен – это должны определить поправки в Бюджетный и Налоговый кодекс в Думе, так и не прошедшие дальше второго чтения. Герман Греф пообещал, что они будут приняты до вступления в силу закона о местном самоуправлении, т.е. до 1 января 2006 года.
Несмотря на все уверения Минфина, что местное самоуправление не потеряет ни в деньгах, ни в финансовой самостоятельности, оно, скорее всего, потеряет и в том, и другом. По словам мэра подмосковного Красноармейска Валерия Пашинцева, по новым правилам город теряет до 20 процентов собственных доходов. Сокращение финансовой самостоятельности провоцирует муниципальное иждивенчество, которое и до всего этого было главной проблемой местного управления. Деньги сверху имеют возможность получить те, кто больше просит, причем у губернатора. Ведь через субъект проходят все федеральные субсидии, а не только те средства, которыми субъект поддерживает муниципалитет.
В этой ситуации трудно представить, что при перекройке территории муниципальные чиновники будут хоть как-то препятствовать воле губернатора. А вопрос достаточно важный – согласно закону, территории между поселениями должны управляться районами. Кроме лесов и водных пространств, это могут быть, например, предприятия, находящиеся в некотором отдалении от населенных пунктов. Доставаясь району, они, по сути, достаются губернатору.
Но главный вопрос даже не в размере полномочий на разных уровнях, а в финансовых стимулах для управленцев на территориях. А это – совсем другая задача, чем просто не волновать губернаторов и уменьшить «нецелевое использование средств», то есть власть местных бюджетов.
В конце прошлой недели на круглом столе, посвященном территориальному планированию как экономической основе местного самоуправления, Владимир Сивицкий, руководитель аппарата Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, заявил, что в президентской администрации готовятся поправки в предвыборное законодательство, согласно которым можно будет переносить муниципальные выборы для совмещения их с губернаторскими и федеральными.
Совмещение губернаторских выборов с выборами глав местного самоуправления позволит губернаторам проводить в муниципалитеты своих людей, поскольку позволит объединить ресурсы губернаторской и муниципальной кампаний. В том, что касается выборов, «управляемость» действительно в большой мере присутствует, и не обязательно со стороны федерального центра.
Согласно переходным положениям (82 статья) закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", передвигать выборы можно и сейчас, но только до 1 мая 2004 года. По словам Савицкого, разработчиками закона обсуждаются два варианта "удлинения" действия 82 статьи – 31 ноября 2005 и 1 января 2006.
Когда эта норма принималась весной 2002 года, предполагалось, что за этот срок во всех регионах успеют синхронзировать местные выборы с федеральными и дальше они будут такими совмещенными всегда. Теперь же оказывается, что на местах не успевают.
Очевидно, что не в интересах региональных властей перекраивать территории раньше времени и еще допускать к этому новые выборные органы. Известно, что в большом количестве регионов местного самоуправления нет, районные администрации возглавляют назначенные губернатором люди. Согласно же закону о местном самоуправлении, все "муниципии" должны иметь выборные органы. Если их выбрать сразу и отдельно от губернаторских кампаний, они неминуемо будут участвовать в территориальном планировании.
Несмотря на то, что традиционно главная угроза центральной «управляемости» в стране – это политическое влияние губернаторов, нижний, муниципальный уровень, который мог бы рассматриваться как союзник федерального центра, никак не используется. По сути, губернаторам дается возможность создать то местное управление, которое им удобно.
Так что не очень понятно, чем именно собирается управлять «управляемая демократия».
