- Михаил Эгонович, Вы утверждаете, что реформа государственной службы, над разработкой которой вы сейчас трудитесь, призвана стать одной из ключевых реформ будущего. Поясните, пожалуйста, какое значение она может иметь для нашей страны.
- Сейчас в стадии активной подготовки находится документ под названием «Программа реформирования государственной службы в Российской Федерации». По сути дела, это перечень мероприятий, которые планируется в течение ближайших нескольких лет осуществить в плане реформы государственной службы. По целому ряду существенных направлений этой реформы предусматриваются решения, напрямую связанные с возрастающей ролью гражданского общества, с точки зрения его взаимодействия с институтами государства.
Такого рода решения закладывались отнюдь не от прекраснодушия чиновников, которые планируют подготовку этой реформы. Со стороны государства существует четкое понимание того, что государственный аппарат, который изолирует себя от общества, в котором не развиты эффективные механизмы обратной связи, обмена информацией, диалога и контроля со стороны общества, не соответствует современным требованиям. В отсутствие этих механизмов резко падает эффективность государственных институтов, причем по тем направлениям, которые напрямую связаны с перспективами успешного развития страны, в том числе и с перспективами обеспечения высоких темпов экономического роста и роста уровня жизни населения.
- Какие ведомства работают над этим документом?
- На сегодня этот процесс координируется Администрацией президента; там создана специальная рабочая группа во главе с заместителем главы Администрации Дмитрием Анатольевичем Медведевым. В эту группу входят помимо представителей Администрации представители Министерства юстиции, Министерства труда и социального развития, Минэкономразвития, Минфина, МИДа и силовых министерств, поскольку эта реформа затрагивает и министерства силового блока.
- По результатам Гражданского форума появилось на свет решение правительства о создании целого ряда смешанных общественно-государственных рабочих групп для решения отдельных проблем и общественных советов при министерствах и ведомствах. Это как-то связано с подготовкой реформы?
- Напрямую нет, но исторически эти два процесса развивались параллельно вследствие того, что элементы нового взгляда на взаимоотношения с обществом стали проникать в государственные структуры.
- Можете ли Вы охарактеризовать этот новый взгляд и определить, когда он оформился?
- Я не могу еще сказать, что он оформился окончательно. Те документы, над которыми мы работаем, пока либо являются рамочными, либо представляют собой просто планы действий, в которых кратко излагается существо предлагаемых мер, но не регламентируется детально их содержание. Но то обсуждение, которое сейчас проходит, показывает, что во многих случаях уже закладываются решения, которые способны оказать революционное воздействие на исторически сложившиеся отношения государства и негосударственного сектора российского общества.
- Какой-нибудь пример можете привести?
- Наиболее, пожалуй, очевидный пример привел Путин в своем обращении к Федеральному Собранию; это касается необходимости принципиального пересмотра вопросов транспарентности государственных органов и государственной службы по отношению и к отдельным гражданам, и к структурам гражданского общества. Сейчас мы имеем достаточно прогрессивный Закон "Об информации", который провозглашает право граждан на доступ к любой информации о госслужбе за исключением той, которая внесена в особые списки закрытой информации по каждому ведомству. Но порядок реализации этого закона таков, что позволяет обходить его практически всегда, когда ведомство или конкретный чиновник не хотят давать информацию. Более того, система устроена таким образом, что чиновник рискует гораздо больше, если он даст информацию, которую по каким-то причинам не хочет предоставлять гражданам его руководство, и практически ничем не рискует, если откажется это сделать.
Такая система плоха не просто потому, что нарушает абстрактное право гражданина на получение сведений о том, чем занимаются чиновники в стране. Это один из ключевых факторов низкой эффективности всех государственных институтов. В отсутствие информации создаются не только благоприятные условия для коррупции, но и затрудняется возможность оценки эффективности работы государственных органов, расходования бюджетных средств и использования имущества, которое находится в государственной собственности.
Кроме того отсутствие информационной прозрачности очень сильно сказывается на качестве решений и действий государства. Типичный пример - работа судебной системы. Нередко бывает, что судья по двум совершенно одинаковым случаям принимает противоположные решения. Элементарное выставление всех судебных решений в Интернет, когда любой может зайти на сайт суда и просмотреть все решения, которые принимал конкретный судья, уже позволяет выводить на чистую воду любого такого судью или судебный орган, который позволяет себе необъективное, внутренне противоречивое рассмотрение дел. Это одно уже позволит добиться существенного повышения качества работы судов.
Проблема отсутствия элементарной информированности граждан о деятельности государственных органов тесно связана с проблемой реализации их права на обжалование действий чиновника. Между тем эффективная система обжалования обеспечивает и более благоприятные условия для развития экономики, и более полноценную реализацию потенциала демократических институтов - короче, все то, что ведет нас в сообщество цивилизованных государств.
- То есть можно, обобщая, сказать, что эта реформа представляет собой генеральную модернизацию управленческой идеологии в России?
- Да, совершенно верно - генеральную модернизацию, во многих случаях просто коренным образом переворачивающую характер взаимодействия чиновника и гражданина. К сожалению, до сих пор, несмотря на все декларации, Конституцию и множество разумных законов, которые были приняты за последние десять лет, модель российского государства во многом остается архаичной. Она базируется на принципе, согласно которому не государство существует для народа, а гражданин для чиновника, тогда как в современном демократическом государстве эти взаимоотношения должны быть перевернуты наоборот. Государство - это не более чем один из институтов, которые обеспечивают успешное функционирование общества. Его деятельность должна быть подчинена интересам граждан, создавших его. Иначе демократическое государство существовать не может. И переход от старого исторического принципа, который пока продолжает жить в силу инерции госаппарата, к новому принципу служения чиновника и всех государственных органов и государства в целом населению, конкретным гражданам - это просто революционное событие.
- Как всякая революция это дастся, видимо, очень непросто, медленно и большой кровью?
- Да, безусловно. Мы прекрасно отдаем себе отчет в том, что начинаем процесс, который продлится не годы даже, а десятилетия. Но в данном случае не государству, ни чиновникам, ни гражданам не остается ничего иного, как руководствоваться древней китайской пословицей «Путь длиною в тысячу ли начинается с первого шага». Этот первый шаг - та программа первоочередных действий в рамках реформы государственной службы, которая сегодня разрабатывается в ходе работы рабочей группы и комиссии по реформе государственной службы под председательством Касьянова.
- Участвуют ли в деятельности этой рабочей группы независимые эксперты?
- Участвуют и весьма активно. По многим вопросам именно они являются инициаторами рассмотрения тех или иных мер, особенно что касается транспарентности, норм этического поведения госслужащих, конфликта интересов, новых методов финансирования государственных органов, ориентации на результаты, а не на затраты.
Когда мы готовились начинать эту работу, то провели изучение рынка специалистов, которые были бы способны активно включиться в этот процесс, и всех экспертов, которых смогли найти, к этой работе привлекли. По большому счету, нас не интересует, где они работают. Для нас важны, прежде всего, их способности квалифицированно готовить документы и предложения, наличие опыта, профессиональных представлений о предмете и готовность работать в этом направлении.
По ряду направлений у нас работают и международные эксперты. Скажем, предложения, касающиеся конфликта интересов, новых кодексов этического поведения государственных служащих и механизмов, которые обеспечивали бы соблюдение всех этих требований, готовились российскими негосударственными экспертами совместно с экспертами Великобритании и Голландии в рамках проекта ТАСИС.
- На какой из существующих в мире типов взаимоотношений между государством и обществом ориентируются создатели реформы?
- Мы очень много времени и сил потратили на изучение опыта развитых стран в области развития институтов государственной службы, и должен сказать, что на сегодня мировая ситуация в этой области оказывается весьма динамичной. В большинстве развитых стран мы наблюдаем тенденцию к переходу к новой, гораздо более современной модели управления государственной администрацией, которую в широком смысле Всемирный Банк определяет как new public management или "новое общественное управление". Во многом она заимствует методы, применяемые в негосударственном секторе - как в некоммерческих организациях, так и в бизнесе, в практике корпоративного управления. Эти методы ориентированы прежде всего на существенное повышение гибкости принятия решений в государственном аппарате, уменьшение его иерархичности, делегирование полномочий на нижний уровень принятия решений, и усиление механизмов обратной связи.
- Значит в этом отношении Россия не следует готовым иностранным образцам, а движется наравне с развитыми странами?
- Да, именно. Сейчас принято делить реформы в странах с переходной экономикой на поколения. Были реформы первого поколения - либерализация, финансовая стабилизация и приватизация. Эти реформы, с точки зрения их технической реализации, относительно просты и требуют относительно мало административных усилий. Второе поколение реформ гораздо более сложное. Это, в частности, реформы, связанные с новыми институтами защиты собственности, к примеру новый механизм банкротства, укрепление институтов правосудия, социальные реформы - пенсионная, реформа трудового законодательства. Они предполагают создание уже совершенно новых правил игры, характерных для современной демократической рыночной экономики, новых институтов, новых стереотипов поведения большого числа людей. Эти реформы не только более сложны для исполнения, но и гораздо более длительны, чем реформы первого поколения. Но, в принципе, и в них Россия идет по стопам развитых стран. А в реформе государственной администрации мы фактически впервые в истории нашей страны выходим на уровень реформ третьего поколения, где оказываемся на передовой линии мирового опыта реформ.
Скажем, Франция с ее традиционной довольно негибкой системой государственной службы сейчас осуществляет аналогичные реформы, опережая нас примерно на три-четыре года. Пока там идут в основном эксперименты, и далеко не все меры реализуются в полном объеме. Сейчас у нас установлены партнерские отношения, подписан договор с министерством по делам государственной службы Франции, которое является разработчиком реформ государственной администрации, и мы напрямую изучаем самый свежий французский опыт. А кое в чем мы можем их даже и опередить. К примеру, в вопросах реформирования кадровой политики и оплаты труда госслужащих наши предложения оказываются гораздо более гибкими, чем то, что сейчас рассматривает французское правительство.
- Говоря о кадровой политике, Вы имеете в виду модные ныне открытые конкурсы на замещение руководящих должностей на государственной службе?
- Не только и не столько об этом. Открытые конкурсы это достаточно традиционная концепция, которая применялась и в государственных службах старого поколения, которые сложились в развитых странах еще в течение XIX и начала XX столетий. Речь идет, скорее, о другом. Здесь мы опять выходим на вопрос диалога и взаимодействия государственной службы и институтов гражданского общества.
Перед нами стоит задача добиться того, чтобы государственная служба перестала быть кастой, изолированной от общества по своему кадровому составу. Традиционная концепция государственной службы XIX века предполагает вступление на государственную службу с молодых лет и постепенное продвижение последовательно через все ее ранги, начиная с самого низшего. Это значит, что если мы находим на стороне какого-нибудь успешного специалиста, который мог бы хорошо проявить себя на государственной службе (допустим, талантливого юриста, который отлично зарекомендовал себя в частном секторе, или способного менеджера некоммерческой организации), мы не можем принять его сразу на средний уровень принятия решений госуправления. Ему пришлось бы начинать с нижних ступеней служебной иерархии, но такой человек, естественно, никогда не согласится на то, чтобы его способности были так недооценены.
Формально такого рода запретов не существует, но на деле есть целый ряд гласных и негласных ограничений, которые препятствуют механизму "бокового входа", то есть прихода на средний уровень государственного управления людей из негосударственного сектора. Сейчас такое случается достаточно редко. Пример - моя карьера. За последние десять лет я трижды занимал достаточно высокие должности в государственной администрации и трижды в промежутках работал в негосударственном секторе - в некоммерческих организациях, причем не только российских. Но такого рода карьеры - скорее исключение, чем правило, в будущем же в силу повышения требований к гибкости государственного аппарата и его способности быстро реагировать на изменения в обществе и экономике, такого рода взаимные обмены кадрами должны стать гораздо более интенсивными. Это повлечет повышение эффективности госаппарата, в чем заинтересовано и государство, и общество.
Это также связано с повышением открытости государства. Развитие механизма "бокового входа" ведет к тому, что исчезает каста людей, которые все друг друга знают и солидарно хранят заговор молчания в отношении определенных негласных правил и процедур, а значит исчезает само понятие инсайдеров.
- Недавно Вы признались, что пару лет назад, не могли бы себе даже представить, что будете так серьезно и плодотворно работать над разработкой важнейших документов совместно с представителями НПО. На Ваш взгляд в этом направлении действительно произошел прорыв?
- Да, безусловно. Должен сказать, что многие изменения даже у меня вызывают удивление. По своему опыту я могу сказать, что всего четыре года назад, когда я работал в министерстве труда и социальной защиты, вопросы реформы государственной службы бессмысленно было даже ставить перед правительством. Мы говорили бы в глухие уши. Да и в обществе эта проблема тоже не понималась и недооценивалась. И три года назад, когда мы уже ожидали таких перемен и поэтому много сил тратили на разработку этих предложений, мы все равно не представляли, насколько сильным будет реальный политический спрос на такие решения. А теперь мы имеем совершенно иную ситуацию. В эти дни спрос действительно очень силен.
Степень проработки многих вопросов, которые сейчас включены в одобренную президентом концепцию реформы госслужбы и в готовящуюся сейчас программу, уже к началу 2000 года была достаточно высокой, но работа далеко не всегда велась по инициативе государства и внутри государства. Когда я начинал заниматься этим, я не был чиновником, а работал в американской негосударственной некоммерческой организации "Фонд Карнеги за международный мир". Но я и мои коллеги разрабатывали эти предложения тогда отнюдь не по инициативе американцев. Наоборот, мы как бы навязали Фонду Карнеги эту тему, потому что им в то время это было не очень интересно, и никто не верил всерьез, что такого рода изменения могут произойти быстро. И это, в первую очередь, была наша инициатива просто как граждан России, которые заинтересованы в том, чтобы иметь дело с нормальным, эффективным, современным госаппаратом.
- Значит сейчас заказ, идущий со стороны государства, встретился с определенной степенью готовности со стороны неправительственных организаций?
- Да, по сути дела так. Зная как работает наш государственный аппарат, я глубоко сомневаюсь в том, что если бы такой предварительной работы независимо от государства не было проведено, реформа госслужбы могла бы быть такой, как сейчас. Многие предложения едва ли появились бы из недр государственного аппарата в ближайшие годы.
- Вы ожидаете сопротивления со стороны аппаратчиков старого закала, которые почувствуют в реформе угрозу для своего привычного положения?
- В рамках тех рабочих групп, о которых мы говорим, сейчас совместно работают и независимые эксперты третьего сектора, и чиновники относительно нетрадиционной формации как я сам, и карьерные чиновники, которые практически всю жизнь провели на государственной службе. У них, безусловно, есть свое представление о том, что нужно делать, однако на стадии подготовки политических решений мы вполне способны вести разумный, сбалансированный, конструктивный диалог. Практически всегда нам удается сформулировать решения, приемлемые для всех сторон, и не в ущерб тому ключевому содержанию, которое мы хотели бы провести в рамках реформ государственной службы.
Реально наиболее серьезные проблемы возникнут на стадии практического распространения новых механизмов на весь массив государственного аппарата на разных уровнях власти. Здесь мы можем столкнуться с серьезным сопротивлением среды.
Те, кто в середине 80-х годов проводил реформы в Новой Зеландии, рассказывали мне, что было немало случаев, когда люди заканчивали полностью подорванным здоровьем, изношенным сердцем, инсультами и инфарктами только потому, что полтора-два года проработали, пытаясь провести реформы в одном конкретном ведомстве маленькой страны с населением 3 миллиона человек. Можно себе представить, какова была степень сопротивления, хотя там чиновники изначально имели совсем другую ментальность, чем у нас, были гораздо более открыты населению, действовали в условиях стабильных демократических институтов.
Я думаю, выхолащивание содержания реформы путем формального исполнения будет в России наиболее серьезной проблемой. Хотя государственная служба и ориентирована на выполнение любых приказов, она может выполнять их крайне иррационально, и самая главная опасность состоит именно в пассивном сопротивлении путем имитации соблюдения всех требований, а на самом деле тихого их неисполнения и саботажа.
Приведу пример. Очень важное направление - переход к оценке деятельности органов государственного управления и их финансированию на основе оценки результатов их деятельности. Как на сегодня проверяется качество работы госоргана и правильность выполнения бюджета? - Правильно ли израсходованы деньги в соответствии со сметой - вот и весь бюджетный процесс. Добился ли государственный орган результатов с помощью такого расходования средств, насколько это эффективно, нужны ли вообще такие расходы - это никого не волнует. Сейчас взамен этого предлагается система, входящая в концепцию new public management. Деньги выдаются не под смету, а под тот объем работ, услуг и результатов, которые каждый орган, каждый чиновник должны реализовать. По сути своей это знакомый нам косыгинский хозрасчет. Все эти системы хозрасчетных показателей, личные комплексные планы сейчас уже внедрены в Новой Зеландии, в Великобритании, внедряются в США и во Франции для повышения эффективности государственного аппарата.
Двадцать лет назад мы отказались от этого в экономике, и правильно сделали, но сейчас нам предстоит использовать подобные методы для управления государством, где они более эффективны, чем нынешний метод финансирования по затратам и попытки управлять затратами, а не результатом. Но если мы начнем применять эти методы, надо понимать какие опасности нам грозят. Мы с вами видели, как эта система работала в советские времена. Что такое личный комплексный план, все мы знаем: каждый что-то там из пальца высасывал и потом совершенно формально отчитывался, как он такой-то пунктик исполнил. Ни к какому реальному улучшению деятельности это, конечно, не приводило. Вот такого рода скрытый саботаж, симуляция деятельности - это одна из наиболее серьезных проблем которые возникнут и у нас в государственной службе.
- Здесь-то, по-видимому, транспарентность и становится ключевым звеном?
- Во-первых, транспарентность, во-вторых, безусловно, налаживание диалога с самым надежным и объективным контролером - самим обществом, причем не только с парламентом как выразителем воли избирателей, но и с организациями третьего сектора, которые представляют те или иные специфические интересы конкретных слоев и групп людей. Но здесь возникает и другая очень важная задача - формирование новой культуры поведения самих государственных служащих, совершенно иного отношения их к своей роли в обществе, к исполнению своих обязанностей, нового отношения к собственной работе и ее значимости.
Это, по сути дела, колоссальная культурная революция. Пусть меня простят за такое выражение, но это действительно революция в умах. Здесь мы поднимаем проблему, решение которой заведомо растягивается на целое поколение.
- Но существует и еще одна большая проблема - недоверие со стороны общества к такого рода инициативам, когда их озвучивают представители власти.
- Согласен. И это объективная проблема нашего общества, в котором население испытывает низкую степень доверия к любым внешним институтам. Я сейчас помимо реформы госслужбы занимаюсь реформой пенсионной системы, и практически то же самое мне приходится по несколько раз в день выслушивать и по этому поводу. "У нас население не верит негосударственных пенсионным фондам, - говорят мне. - Чем вы докажете, что они заслуживают большего доверия, чем МММ Мавроди?" Опираясь на прошлый опыт, мы не можем привести стопроцентно убедительных аргументов, потому что прошлый опыт негативный. Мы можем только объяснить, чем наши новые предложения коренным образом отличаются от прошлой практики такого рода организаций. То же самое и в ситуации с новым общественным договором государства и населения. Здесь мы тоже не можем ссылаться на прошлый опыт, а можем только продемонстрировать способы преодоления проблем прошлого и прежде всего предложить схемы, которые не просто провозглашают транспарентность государственных органов, но обеспечивают четкие, понятные процедуры. Каждому гражданину должно быть ясно, как он может добиться нужной информации и получить необходимые ему от государственных органов услуги.
Более того, мы планируем (хотя я пока не берусь озвучивать это как уже готовое и одобренное решение) предложить создание специальных комиссий по вопросам соблюдения кодекса этического поведения государственных служащих и предотвращения конфликта интересов на госслужбе, включив туда помимо самих государственных служащих также представителей гражданского общества. Это должно повысить транспарентность и эффективность соблюдения контрольных процедур самими госслужащими.
Я повторяю, все это проистекает не из нашего прекраснодушия. Мы просто твердо понимаем - без этого не будет ни эффективного МВД, ни эффективного Минэкономразвития, ни эффективного Минфина, ни тем более эффективной пенсионной системы или системы здравоохранения.
- Скорее всего, без этого вообще не будет эффективной страны, потому что если не модернизировать сейчас управленческий аппарат, Россия будет медленно сползать в третий мир...
- Вы абсолютно правы. Рейтинги, подготовленные Всемирным банком по большой выборке стран, это доказывают с математической точностью. По оси ординат здесь везде представлен уровень жизни.
Этот показатель еще достаточно благоприятен для нас, но для того, чтобы у России возникли шансы для экономического роста, ей придется этот рейтинг существенно повысить. Иначе низкое качество государства не позволит нам добиться высокого уровня жизни. По статистике мы видим, что очень мало богатых государств имеют низкие рейтинги в этом отношении.В других случаях ситуация гораздо хуже.
Вот качество государственного регулирования.
Такое положение России говорит о том, что есть почти 100-процентная вероятность того, что если качество государственного регулирования не улучшится, не будет и экономического роста. Мы видим только одну страну, которая намного богаче России, но при этом находится на одном с нами уровне регулирования. Вот типичная иллюстрация того, что государство надо делать эффективным с точки зрения диалога с гражданским обществом, потому что регулирование это прежде всего диалог государства с потребителями его услуг, с теми, кого регулируют.Возьмем теперь уровень законности.
Из стран, которые богаче нас, только четыре находятся на том же уровне законности, и порядка 60 имеют более высокий рейтинг. Говорит это опять-таки о том, что если мы не улучшим качество судебной системы и качество нашего законодательства, мы, вероятнее всего, останемся бедной страной. Без транспарентности он вообще невозможен. Здесь у нас один из самых низких рейтингов в мире, и нет практически ни одной страны, которая была бы богаче нас, имея такой же рейтинг. Шансов выйти на более высокий уровень благосостояния населения у России практически нет, если не будет достигнут более высокий уровень контроля над коррупцией.Все. Это тупик, и это понимают все - от чиновника на моем уровне до президента. Очевидно, что между открытостью государства для гражданского общества и его способностью обеспечить высокий уровень благосостояния есть прямая причинно-следственная связь.
- Для успешного проведения реформы госслужбы, очевидно, была бы очень полезна широкая общественная дискуссия на эту тему, ведь пока общество практически ничего не знает об этих планах.
- Да, мы, разработчики реформы, сознаем недообсужденность этой проблемы, и лично я готов поощрять любое желание средств массовой информации осветить эту тему. Необходимо сформировать интерес общества к ней. Скажем, сейчас у всех на устах тема пенсионной реформы, но тема государственной службы, я думаю, еще более важна для будущего страны. Однако люди отмахиваются от нее, думая: "А, опять они что-то аппаратное у себя затевают..." Именно поэтому мы как участники процесса очень заинтересованы в более активном диалоге. Потому что успех во многом будет зависеть от того, удастся ли вовлечь широкие слои общества в эти дебаты и в соучастие в процессе реформ.
