Центр стратегических разработок опубликовал доклад «Анализ факторов реализации документов стратегического планирования верхнего уровня», в котором дается обзор стратегических планов развития страны, которые были подготовлены в последние годы и делается разбор причин, почему эти стратегии, фактически провалились. Понимание, с какими проблемами столкнулись предшествующие стратегии, необходимо, чтобы избавить от них разрабатываемые на базе ЦСР предложения по Стратегии развития Российской Федерации на 2018–2024 гг. и на перспективу до 2035 года.
Алексей Кудрин, глава ЦСР, не является автором доклада, но написал вступительное слово, которое начинает с вопроса «Что будет отличать новую программу от предыдущих стратегических документов и почему на этот раз получится лучше?» — по сути ЦСР, который обещает представить свою программу развития страны в мае, уже сейчас показывает, чем она будет выгодно отличаться от ранее принятых документов, которые по многим причинам не привели Россию к успеху и процветанию.
Особое внимание эксперты ЦСР уделяют трем концепциям: Стратегии-2020, майским указам Владимира Путина и приоритетным национальным проектам. Так как будущая программа ЦСР более всего походит на Стратегию-2020, причинам ее нереалиации уделяется больше всего внимания. Для сравнения также активно привлекается Стратегия 2010.
По мнению экспертов, которые были опрошены ЦСР, Стратегия-2020, которая хоть официально так и не была утверждена, но все же стала базой для составления многих правовых актов, в среднем она была выполнена всего на 29%. Какие-то темы были исполнены лучше (например, борьба с курением идет практически так, как описано в Стратегии-2020), а какие-то вовсе были упущены из вида правительством и законодателем (тут эксперты отметили, скажем, отсутствие прогресса на пути федерализации и усиления роли местного самоуправления).
Помешали выполнению «Стратегии-2020» несколько факторов. Например, плохая работа администрации. Чиновники и без реализации «Стратегии» были загружены работой, координации министерств фактически никто не занимается, в том числе и из-за слабой позиции премьера. В итоге некому противостоять лоббистам, которые руководствуются не идеологией, а «действуют сугубо прагматически». Так как влияние различных групп интересов не было «должным образом уравновешено через эффективные каналы общественного участия, институты прямой и представительной демократии», общественные интересы оказались не представлены.
Респонденты ЦСР также ответили на вопрос, почему не достигли успеха майские указы. Оказалось, что хотя это была хорошая, краткая форма для фиксации национальных приоритетов, но не все они попали в точку. Так, например, указ о повышении зарплаты сотрудникам сферы образования и здравоохранения был очень важным начинанием, но привел к к разбалансировке региональных бюджетов и, в кнечном счете, к размыванию ответственности исполнительной власти, из-за чего «до сих пор остается неясным, какая степень ответственности за его выполнение лежит на губернаторах и какая на федеральном центре». А некоторые указы и вовсе были не выполнены или их выполнение превратилось в имитацию.
Приоритетные национальные проекты, которые состояли из принятых в 2005 году четырех документов — проектов «Образование», «Здравоохранение», «Жилье» и «Развитие АПК» — были скорее ориентированы «не на институциональные изменения, а на финансирование инвестиционных и текущих расходов, связанных с поддержкой развития соответствующих отраслей». При этом в целом проекты были в каком-то смысле эффективны — но только потому, что почти никакие реформистские планы в них не закладывались. Главные вопросы респондентов ЦСР направлены на выбор приоритетных направлений: они не меняли институциональную среду и в их число не вошли некоторые важные темы.
В итоге в докладе ЦСР приводится несколько способов усовершенствования стратегического планирования. Так, позиции во власти должны быть согласованы, иначе итоговый документ станет либо результатом компромисса, в котором никто особенно не заинтересован, либо «плодом бюрократического выкручивания рук». Также у каждого органа, ответственного за ту или иную меру, должны быть соответствующие ресурсы и полномочия, споры между ведомствами часто приводят к тому, что реформы проваливаются. «Роль премьера в координации приоритетов была недостаточна, и в итоге сложилась ситуация, когда идет не выработка консолидированной позиции и общих содержательных мер, а деление денег и использование административного ресурса и аппаратного веса отдельными министерствами для доступа к бюджетным средствам», — говорится в докладе.
ЦСР предлагает сформировать проектные команды из разных министерств или даже создать «новый надминистерский центр реформ». Главное, чтобы его организация не стала поводом для новых конфликтов госорганов, он должен иметь полномочия только там, где ручному управлению в российских реалиях нет альтернатив.
Также очень интересно, что в ЦСР признают: стоит сдержанно относится к любым KPI как способу контроля исполнения решений, но надо строго применять санкции за невыполнение прописанных мер.
В своей статье Алексей Кудрин пишет о том, что на страницах отчета есть и авторские мнения с рекомендациями по подготовке новой стратегии от Вадима Волкова, Ивана Бортника и Виктора Полтеровича. "Я разделяю не все выводы и точки зрения, но рад, что этот доклад уже на этапе подготовки стал площадкой для дискуссии", - продолжает он.
К числу разделяемых, вероятно, относится мысль Вадима Волкова о критической значимости реформы правоохранительной и судебной систем: "И речь идет не об отдельных поправках в законы, а об организационных и структурных преобразованиях, ведущих в конечном итоге к появлению полноценной и самостоятельной судебной власти... новая стратегия достижения качественного роста в первую очередь должна содержать программы кардинальных преобразований в судебной и правоохранительной системе, в уголовной политике, а уже потом — все остальное". Основания для такой позиции просты: именно правоохранительная и судебная системы - "основные элементы, которые определяют качество институциональной среды, безопасность человека, ощущение справедливости, горизонты ожиданий, понимание того, что собственность будет защищена, а результаты экономической активности никто не отнимет".
Алексей Кудрин по этому поводу пишет: "Еще одним упущением Стратегии-2020 является ее избыточная сосредоточенность на экономической повестке – отчасти в ущерб неэкономическим институтам. Так, очевидно недостаточно внимания уделялось судебной системе – на наш взгляд, важнейшей для реализации любой программы развития. Поэтому в ЦСР разработке предложений по совершенствованию этих институтов посвящено целое направление".
