Репатриация – это, преждевсего, возвращение. Домой, на Родину,к своим. Это важное решение в ситуации избытка чувств. Бросок в отчизну.Переезд навсегда. Решительный поворот собственной жизни и часто жизни своихдетей, родственников, потомков. Порой – исправление прошлых ошибок:собственных, родителей, наконец – канувшего в лету политического режима.
Потому к репатриацииособое отношение. У всех. У стран приема репатриантов, у принимающегосообщества, у самих переселенцев и их родственников, и даже у целого мира,обращающего внимание, насколько та или иная страна ценит «своих», борется за них,помнит о связи с ними, умеет прощать, собирать, помогать.
Поэтому репатриацию никогдане должно смешивать с экономической миграцией, что было допущено на первомэтапе реализации Госпрограммы содействия переселению соотечественников.
Сам факт наличиявынужденных переселенцев-соотечественников – в определенном смысле ужеморальное поражение страны, указание на несовершенную или отсутствующуюрепатриационную политику! Именно так было в нашей недавней истории. Ссылки нато, что в 90-е было не до «своих», живущих за рубежом, потому что руки недоходи до «своих» внутри собственной страны – ответственности с нашей власти иобщества не снимают.
Позже появиласьхамская формула «кто хотел – тот ужепереехал». За нее прятались не только те, кто по сути недопонимал трагедию,произошедшею со страной и ее народом в конце девяносто первого, но и те, ктохотел большего порядка и определенности, хотел как можно скорее провести черту,обозначив популяционные границы новой России. Но именно новую Россию нельзя было начинать с предательства.
Репатриационнаяполитика никогда не должна быть чьим-то средством, поводом для чего-то другого.Ей по определению отказано в таком подходе. Она не может преследовать какую-товышележащую цель как образовательная, деловая или трудовая миграции. Она самапо себе есть цель и нравственный долг. В ней самой есть моральное основание ковсему. В том числе и к экономически затратным схемам переезда.
Это понимают немногие.Немногие даже среди профессионалов – чиновников, журналистов, политиков, ученых.Немногие даже среди целых стран. Вот Россия, к сожалению, не входит в числоэтих немногих чутких.
Сказанное не значит,что репатриационная политика не может быть прагматичной. Может. Но здесь своя особаяпрагматика. Прагматика нациостроительства, укрепления идентичности,формирования моральной политики; прагматика сохранения единого общественногоорганизма под названием Русский мир. Особаяпрагматика существования поверх государственных границ, раз уж эти границы нарезалипо живому!
* * * * * * *
Скажем же о добром. Коренноедостоинство отечественной политики репатриации в том, что коридор для «своих» втой или иной мере всегда оставляли.
Изначально этомусодействовал закон о гражданстве, направленный на скорейшее получениегражданства России гражданами бывшего Союза. Затем действовало положение,благодаря которому гражданство получало подавляющее число приезжих из странпостсоветского пространства. Буквально, до 2002-го – это разные варианты ст.18,после – часть 4 ст. 14, по которой в упрощенном порядке имели возможностьполучить гражданство лица, проживающие в России с 2002 года или имеющие правовойстатус РВП или ВНЖ. Действие последней поправки продлевалось неоднократно и былопрекращено только в июле 2009 года. Однако с конца 2006-го был открытдругой канал быстрого получения гражданства – Госпрограмма по оказаниюсодействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом.Но этот последний оказался обманчивым и тесным.
Свой вклад в упрощениерепатриации внесло четырехстороннее международное соглашение РФ с Беларусью,Кыргызстаном и Казахстаном, благодаря чему натурализацию можно было завершить всегоза три месяца.
Тем не менеерепатриационных задач все перечисленное в полной мере не решало. Осознание того,что Россия – это обширная и малонаселенная территория, с юга и востокаподжимаемая быстро растущими человеческими популяциями, становилось все более тревожнымдля политической власти.
Непонятно, что сыгралрешающую роль, но в 2006-м власть опомнилась. Правительство, получив хорошийпинок со стороны первого лица государства, разработало Государственнуюпрограмму по оказанию содействия добровольному переселению. Увы, первый блинполучился комом.
Расплывчатоеопределение целевой аудитории, непродуманность потенциальных рисков, малозначимыесуммы помощи, неподготовленность территорий вселения, неудовлетворительноекачество предлагаемых соотечественникам рабочих мест, узкий перечень территорийвселения – вот основные претензии к Госпрограмме. Особо тревожным был тот фактом,что запуск Госпрограммы происходил на фоне так и нерешенных проблемпереселенцев-соотечественников прошлых лет.
Подтверждениемсправедливости критики качества программы обычно считают мизерное, по сравнениюс заявленными планами, число переселенцев.
И действительно,вначале общественность услышала следующие ориентировочные цифры: в 2007 годубудут переселены в Россию 50 тыс. человек, в 2008-м – 100 тыс., в 2009-м – 150тыс. человек. Три года – триста тысяч, такими виделись объемы новойГоспрограммы. Затем, в 2007 году, прозвучали уточненные плановые показатели поприему соотечественников (в 2007 году ничего с переселением не произошло, ипотому год списали, назвав его «подготовительным»): на 2008 г. – 85 тыс.человек, на 2009 г. – 110 тыс., а на 2010 год – 115 тыс. человек. Реально, поданным самого ФМС, за 2008 год в Россию переехало около 9 тысяч участников ичленов их семей. За 2009 – чуть меньше. В 2010 году, на начало осени, – 4 тыс. Всегоже за все годы реализации Госпрограммы в Россию переселилось чуть более 20 тысчеловек.
Эти цифры не простомалы по сравнению с заявленными. Они ничтожныпо отношению к общему потоку соотечественников, едущих и продолжающих ехать вРоссию вне всякой Госпрограммы, а также (если уж вспоминать экономическую игеополитическую аргументацию, которой не брезгует власть) – по отношению креальной потребности страны и ее отдельных территорий в человеческом ресурсе.
На практике полныйпакет нормативно-правовых документов, позволяющих запустить Госпрограмму (в томчисле и первые региональные программы, без которых федеральная программа немогла начать функционировать), был утвержден только к середине 2007 года, ареальный прием соотечественников самими регионами начался только в конце2007-го и начале 2008-го годов.
Можно и нужно упрекатьвласть в презренной бюрократической волоките, но все произошло согласно русскойпоговорке – нет худа без добра: именно небольшой поток переселенцев позволил нетолько работать с людьми практически в индивидуальном режиме (позволил, незначит, гарантировал), но и «малой кровью» соотечественников выявить ошибки инедоработки законодателя.
К сожалению, вся этаистория в очередной раз продемонстрировала низкую проектную культуру российскогозаконодателя, который, выпуская сомнительного качества законы, уже заранеепредполагает, что жизнь сама расставит все на свои места, что нормы и положениябудут доведены до ума в ручном режиме – так сказать «напильником и рашпилем».
* * * * * * *
Укажем на проблемы,препятствующие реализации, как было сказано в одном документе, «государственныхпланов масштабного использования зарубежного русскокультурного потенциала».
– Ныне действующиеэтапы реализации Госпрограммы с установленным сроком ее действия – конструкцияумозрительная, не отвечающая потребностям ни регионов, ни участников программы.Этот традиционный бюрократический подход (с обязательным обозначением этапностии конечности) негативно сказался на имидже Госпрограммы, ведь срок окончания морального долга и времязавершения «собирания своих» – вещь весьма странная.
– Привязка права получениястатуса участника Госпрограммы к наличию конкретного рабочего места в одном изрегионов бескрайней России – оказалась не только неработающей, но и простоглупой.
– По авторитету программысильно ударил запрет получения статуса участника Госпрограммы теми, кто уженаходился на территории России (в первоначальной версии Указа №60 такое правопредоставлялось лицам, временно пребывающим в РФ; однако в итоговой версиизакона такое право предоставили только имеющим РВП или ВНЖ).
– Порядокраспределения территорий вселения по трем категориям привел, по признанию самихже ответственных лиц, к неэффективному распределению бюджетных средств (вчастности, подъемных). Это не позволило создать привлекательные условия именно втех регионах, которые более всего нуждались в людях, а также затруднил процесссогласования региональных программ федеральным центром.
– Пагубно сказалось низкоекачество информационной кампании, полнейшая несогласованность действий министерстви ведомств в момент запуска Госпрограммы. Поток переселенцев «споткнулся» всамом начале пути, когда информация о программе была распространена, но никтоне был готов давать вразумительные ответы на многочисленные вопросы соотечественников.Люди, в очередной раз, столкнувшись с равнодушием и некомпетентностьюпредставителей России, упрекнули себя в чрезмерной доверчивости к тому, что стольмногообещающе, но безответственно вещает Москва.
– Весьма серьезный недостатокполитики репатриации – чрезмерное полагание на властный ресурс. Превращениепереселения в исключительно бюрократическоедело сделало программу неэффективной и мало популярной. Местные общественныеорганизации и диаспоры в политику репатриации оказались включены слабо, хотя никто лучше такого рода сообществ способствовать реальной интеграции новыхграждан в принимающий социум не сможет.
– Ну и самое важное, очем нужно повторять вновь и вновь, именно попытка превращения репатриации вэкономическую миграцию привела к провалу первой версии Госпрограммы.
* * * * * * *
К 2010 году российскимвластям стало ясно, что политика по отношению к соотечественникам, ищущим путивозврата в Россию, не должна подменять собой политику в области экономическоймиграции. Согласно заезженному выражению действующего премьера – котлеты и мухидолжны быть отдельно. Таким образом открылась возможность реформирования Госпрограммы,которая, не смотря на всю критику, сохраняет шанс перерасти в полноценнуюрепатриационную политику, правда, при условии ее кардинальной модернизации.
Эту модернизацию началМинрегион. Бог ему в помощь. Но экспертам и лидерам общественного мнения стоитдать собственный ответ на вопрос: за что стоит всем нам бороться?
В первую очередьнеобходимо снять ограничения на срок реализации Госпрограммы, сделать программубессрочной. Выше уже говорилось о моральноститакого решения. Оно подтвердило бы надежность политики России в отношениисоотечественников, что крайне важно для имиджа России как внутри страны, так и заее пределами, как в глазах соотечественников, так и перед лицом других народов.
Одновременно,необходимо отказаться от пагубной идеи, что не вся территория России является территориейвселения. Россия не должна делиться на лакомые и проблемные кусочки, асоотечественникам нельзя указывать, куда ехать можно, а куда въезд им воспрещен.
Во вторую очередь, требуетсярасширить перечень лиц, имеющих право стать участником Госпрограммы. ДействующаяГоспрограмма ориентирована на очень узкий сегмент потенциальных переселенцев.Воспользоваться государственной поддержкой могут только те, кто готовзаниматься трудовой деятельностью в качестве наемного работника. Такое заужениепризнаем ошибкой. Необходимо дать возможность соотечественникам войти впрограмму по таким категориям участников, как:
– обучающиеся в учрежденияхвысшего и среднего профессионального образования (соотечественники, получающиеобразование в России);
– самозанятые илиориентированные на создание собственного бизнеса(соотечественники-предприниматели);
– желающие развиватьсельское хозяйство и заниматься агропромышленным производством(соотечественники-аграрии);
– деятели науки,искусства, исследователи и разработчики (соотечественники, являющиесякреативным человеческим капиталом инновационной России);
– компактно (группой)переселяющиеся в сельскую местность (соотечественники-члены общины);
– соотечественники,имеющие особые заслуги в мировой (российской) науке, культуре, религии, спортеи других областях человеческой деятельности.
Отметим необходимость предоставитьрегиональным властям право разрабатыватьсобственную программу переселения, сняв с них это как обязанность. Региональная программа это всегда дополнительныерасходы. И в деле репатриации они должны быть делом осознано-добровольным ипотому моральным.
Одновременно необходимоизменить порядок предоставления материальной поддержки. Участник Госпрограммыдолжен иметь право на государственную поддержку, предоставляемую за счетсредств федерального бюджета, вне зависимости от того, имеет ли регион, натерриторию которого он переехал, разработанную региональную программупереселения или не имеет. Это даствозможность переехать в Россию тем, у кого есть родственники или друзья в регионах,не включенных в Госпрограмму.
И наконец, надо решитьвопрос с беспрепятственным получением российского гражданства участникамиГоспрограммы вне зависимости от того, есть ли у них регистрация по местужительства, которая в свою очередь, зависит от наличия собственности натерритории вселения.
* * * * * * *
При всем признанииправоты дела, направленного на модернизацию Госпрограммы, необходиморассмотреть глубинные основанияполитики репатриации.
По мнению автора, репатриация– это многолетний труд «собирания своих», бессрочный, бесперебойный, терпеливый.Повторюсь в тысячный раз: это особый вид морального действия самогогосударства, обращенного лицом к своей национальной сущности. Ксожалению, в России это не так. Репатриационный канал, который должен быть впервую очередь гуманитарным, долгое время рассматривался как привлекательное дополнение к экономическомуканалу, ибо вхождение в Госпрограмму участника и региона обговаривалосьэкономическими аргументами (правда, из добрых побуждений).
На сегодня остаются три сложнейшие проблемы:
– поражение в возможностях (но неправах) неимущих соотечественников, проживающих за границей;
– квартирный вопрос, который, какизвестно, испортил не только москвичей, но и всю страну;
– злополучная прописка, встающаянепреодолимым Кавказским хребтом при получении российского гражданства.
Сказанное означает следующее. Репатриациявозможна не для всех, потому что государство не может обеспечить переселенцажильем. Ставка на самообеспечение переселенца приводит к заведомому исключениюиз программы слабых участников. Но жильем мигрантов государство обеспечить неможет не из-за дурного характера, а потому что не может осуществить аналогичноеблагодеяние в отношении собственных граждан. Возможно ли государству перединостранными гражданами (даже если они соотечественники) брать обязательствабольшие, чем перед собственными?! Большинство дают строго отрицательный ответ. Потомуи не берут.
Самое отвратительное то, что представителигосударственной бюрократии не желают менять правила, согласно которымрегистрация по месту проживания возможна только при наличии права пользованияжилым помещением. То есть все по-прежнему решает прописка, пусть этого слова и нет в самом законодательстве. Посути, в стране существует имущественный ценз, отсекающий неимущих отГоспрограммы.
Итак, в России в отношениирепатриации действует следующая формула: Нет жилья – нет и прописки, нет прописки –не получишь гражданства, а жилье не предвидится.
Все. Тупик. Опускаем руки?
Нет. Боремся. И помогаем тем, ктосегодня работает над модернизацией Госпрограммы.
Автор – Председатель Общественного советаМинистерства здравоохранения и социального развития РФ. Сокращенная версиястатья былаопубликована в журнале «Миграция XXI век» (2010. №2).
