Единая в трех лицах
В окружающей нас жизни не так уж и редки случаи, когда какая-либо вещь в разных ситуациях играет совершенно разные роли, выполняет различные функции. Или, говоря точнее, – когда под одним и тем же общепринятым названием существуют совершенно разные по своей природе и назначению сущности. Так, например, шпага, висящая на боку у мужчины, может быть реальным оружием самообороны (у д'Артаньяна), а может – лишь знаком социального статуса (дворянина или офицера) или даже просто деталью церемониального костюма, как еще недавно это было заведено у дипломатов на официальных приемах и в момент вручения верительных грамот. Зачастую, впрочем, имеет место некоторая комбинация из всех этих различных сущностей, однако чаще всего одна из них все же заметно преобладает – и это преобладание достаточно ярко характеризует свое время и место.
В нашем случае речь пойдет о Конституции – Основном Законе государства. Можно перечислить по меньшей мере три различные роли, которые исполняет подобный документ в разных странах. Начнем с "хрестоматийного". Конституция – наиболее сжатое правовое описание общества, модель, база его правового "сегодня". Таковы, по всей видимости, конституции стран с развитой правовой традицией. На деле они являются весьма активно используемым инструментом юридической практики – и мы довольно часто слышим, допустим, о содержательных (а не ритуальных) ссылках на конституцию США при разборе в этой стране самых различных "обыденных" споров. Причем отнюдь не только в высших судебных инстанциях. Характерен, кстати, и обширный корпус поправок к американской конституции – по своему объему превышающий ее исходный текст. Наличие этих страниц как бы говорит нам о том же – что нация видит свою конституцию прежде всего практическим инструментом сегодняшнего дня и сравнительно легко ее модернизирует при изменении обстановки.
Совсем иную роль играла, допустим, советская конституция 1936 года – или лучше даже ее брежневская модификация 1978 года. О практическом ее использовании в юридической практике не могло быть и речи: достаточно сказать, что советские суды НИКОГДА не принимали к рассмотрению иски, основанные исключительно на положениях конституции. Всем памятно диссидентское движение 70-х под лозунгом "Заставим советскую власть выполнять ее собственный Основной Закон!", однозначно трактованное этой самой советской властью как покусившееся на РЕАЛЬНЫЕ основы действующего государственного строя, а также растянувшиеся на шесть лет (1987-93) болезненные попытки путем бессистемного латания превратить эту конституцию в адекватный реальности юридический документ. Эти попытки, как мы помним, привели в конце концов к жесточайшему конституционному кризису и вооруженному мятежу в Москве в октябре 1993 года.
В действительности, та конституция выполняла совсем иную функцию. Это был, как ныне принято говорить, целиком и полностью "пиарный" текст. В своем роде выверенный и совершенный. И в этом смысле – вполне адекватный. Практическое применение той конституции заключалось, во-первых, во встраивании ее в общий корпус советских идеологических текстов и использовании ее затем в повседневной "партийно-политической работе" на всех уровнях. Во-вторых же, брежневская конституция была весомой составляющей витрины режима, обращенной вовне – на заграницу. (Этой витрине советская власть, как и все в истории России реакционные режимы, придавала до болезненности подчеркнуто-повышенное значение.)
Но вернемся в день сегодняшний. Попробуем показать, что ныне действующая российская конституция 1993 года по своей базисной функции довольно сильно отличается от двух вышеописанных случаев. Похоже, даже ее авторы (г.г. Алексеев и Шахрай) видели свой труд в первую очередь как описание перспективы, направления, в котором должно двигаться российское общество. Что, в общем-то, немудрено, если учесть тогдашнее состояние этого общества – и, в качестве примера, полное отсутствие целого ряда вещей, о которых повествует конституция – таких, например, как частная собственность на землю.
Собственно, ничего особо оригинального в этой трактовке нашей конституции нет – тезис о наличии в ней скрытого потенциала развития общества звучал неоднократно, в т.ч. и из весьма высокопоставленных уст, уровня главы ЦИК или даже президента России. Обычно это говорилось в ответ на тезис о необходимости в той или иной степени модернизировать ее текст. Дескать, что толку еще более улучшать инструмент, если даже его нынешние возможности используются не в полной мере. Согласившись с данным утверждением, скажем, что на наш взгляд, реализация этого потенциала требует не только нормативно-законодательной работы со стороны властей, но и определенной активности со стороны граждан. Ниже мы покажем подробно, что имеется в виду.
Право не знать инструкции
Взглянем на вторую главу нашей конституции – "Права и свободы человека и гражданина" (Ст. 17 - 64). Краеугольной здесь, на наш взгляд, является статья 55, определяющая механизм допустимых ограничений этих прав. Второй и третий пункты этой статьи звучат следующим образом:
2. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
3. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Мы видим, что ограничителем может выступать только принятый Федеральным Собранием закон, а никак не ведомственная инструкция. И даже в этом случае ограничения допускаются лишь в какой-либо из семи целей, присутствующих в явно указанном перечне. Обратим также внимание на слово необходимо. Не полезно, а именно необходимо! То есть, если имеются другие способы защиты основ... и т.д. – то даже законодательные ограничения недопустимы также. Все остальные ограничения – неконституционны тем более. Например, весьма сомнительна конституционность ограничения прав налогоплательщика в целях оптимизации налогового администрирования, введенная инструкцией Минфина. Или совместная инструкция Центробанка и МВД, обязывающая частные коммерческие банки охраняться с помощью структур Вневедомственной Охраны и никак иначе. Надо сказать, что подобное положение дел – когда права граждан реально ограничиваются порой труднодоступными ведомственными инструкциями, как правило, изданными именно теми ведомствами, на которые возложен контроль за их исполнением, - не только сомнительно с правовой точки зрения, но и крайне деструктивно в принципе. Этот порядок исключительно уязвим для коррупции и монополизма, а также сильно затрудняет судебное разрешение каких-либо возникших споров. А кроме того, заметно усложняет государственное управление. Надо ли говорить, что ведомственные инструкции зачастую взаимнопротиворечивы (“хрестоматийный” пример – сочетание инструкции УВО, требующей наличия решеток на окнах первых этажей охраняемых помещений, и норм МЧС, запрещающих установку подобных решеток) и имеют ощутимо более низкую правовую культуру, чем федеральные законы. Они могут меняться заметным образом хоть каждую неделю, заставляя граждан менять с той же частотой параметры своей жизни и деятельности либо платить взятки. Немудрено поэтому, что центральная власть предпринимала определенные усилия по приведению ситуации в канонически-конституционный вид. Так, президент Путин в своих посланиях первых двух лет правления говорил о необходимости реформы законодательства в сторону создания законов прямого действия (слоган кампании звучал как "инструкции – чиновникам, законы – гражданам"). В рамках этого велась определенная законотворческая работа вплоть до момента общей перемены внутриполитического курса в середине 2003 года и кое-какие результаты все-таки были достигнуты. Разумеется, в первую голову всех интересовали фискальные материи – и родились обновленные кодексы: Налоговый и Таможенный. В значительной степени они стали законами прямого действия – однако на этом, похоже, движение вперед закончилось. Во всех остальных случаях граждане России по-прежнему вынуждены ориентироваться в мерцающем ворохе внутриведомственных инструкций либо… либо платить взятки.
Равенство полов и его следствия
Есть в нашей конституции статья 19, провозглашающая равенство граждан перед законом и судом. Третий пункт этой статьи звучит почти банально: Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации. Что из этого следует? Отнюдь не только запрет дискриминации по половому признаку при оплате труда – вопрос как будто бы абсолютно неактуальный для нашей сегодняшней действительности. Этот третий пункт, в частности, фактически вводит законодательный запрет на применение в России смертной казни. В этом случае наша 19 статья работает "в компании" со статьей 20 (Каждый имеет право на жизнь) и со статьей 59 Уголовного Кодекса РФ, пункт 2 которой гласит: Смертная казнь не назначается женщинам, а также лицам, совершившим преступления в возрасте до 18 лет и мужчинам, достигшим к моменту вынесения судом приговора шестидесятипятилетнего возраста. Итак:
1. из ст. 20 Конституции мы видим, что жизнь – это право гражданина.
2. из ст. 59 УК мы видим, что женщины не могут быть лишены этого права.
3. из ст. 19 Конституции мы видим, что женщины и мужчины имеют равные права.
Отсюда, по законам логики с неизбежностью следует, что и мужчины обладают этим же правом в той же степени.
Стоит напомнить, что сейчас исполнение смертных приговоров в России приостановлено президентским мораторием, дабы вписаться в требования ОБСЕ, а в прессе идет перманентная, хотя и довольно вялая дискуссия о нужности/ненужности наличия исключительной меры наказания в законодательстве.
Другое следствие конституционного равенства полов лежит в сфере пенсионного обеспечения. Действительно, получение пенсии однозначно является правом гражданина, об этом говорит 39 статья Конституции: Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту. <…> Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Этот самый федеральный закон устанавливает для женщин возраст начала получения государственной пенсии в 55 лет, а для мужчин – 60. Налицо явное нарушение заложенного в статье 19 равенства. Права мужчин оказываются ограничены. Проверим, однако, не введено ли данное ограничение в соответствии со знакомой нам статьей 55? Нет, не введено, ибо не имеет отношения к целям защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. А стало быть, любой мужчина, достигший 55 лет, может потребовать через суд назначения себе пенсии по возрасту.
Заметим, что Россия – не единственная страна с половой дифференциацией пенсионного возраста, хотя в большинстве развитых европейских государств подобного разнобоя, конечно же, нет. Нас, впрочем, не должен сильно волновать чужой опыт – закон есть закон, и государство должно его выполнять.
Однако, предвидим возражения. Дескать, почему бы вам не распространить принцип равенства полов и на все остальное. На службу в армии, например. Не станете же вы утверждать, что женщины и мужчины должны абсолютно одинаковым образом служить в вооруженных силах, участвовать в боевых действиях и т.д.? Не станем. Дело в том, что существует принципиальная разница между этими ситуациями. В силу объективных особенностей человеческой физиологии, в экстремальных ситуациях типа боевых действий или стихийных бедствий, когда женщин принято спасать первыми, мужчины имеют существенно большие шансы выжить. Равно как и большие возможности для эффективной деятельности. В силу этого, "уравнивание" женщин и мужчин здесь не только не целесообразно, но и не справедливо, т.е. в действительности порождает неравенство. Кроме того, статья 38 Конституции говорит, что материнство и детство <…> находятся под защитой государства, что также может быть интерпретировано как основание для указанных льгот.
Приведенные доводы отнюдь не абсолютны – однако они существенны и, по меньшей мере, требуют серьезного обсуждения. Тогда как в ситуациях применения смертной казни или выхода на пенсию ничего подобного этим доводам нет ВООБЩЕ! В самом деле, едва ли уместно говорить о защите материнства, имея в виду 55-летних женщин. Что же касается физического состояния, то заметно лучшие статистические показатели здоровья у этих женщин по сравнению с их сверстниками-мужчинами являются объективным фактом в нашем отечестве. Да и жить этим женщинам предстоит лет на десять дольше…
Пространственное единство
Обратим внимание на следующие места нашей Конституции:
Статья 27 п. 1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Статья 8 п. 1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Очевидно, что эти статьи входят в категорическое противоречие с практикой разного рода "погранзон", "закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО)" и т.п. Когда-то, в советские времена, после принятия андроповского закона о госгранице, в подобном статусе оказалось добрых две трети страны. Посещение этих территорий, тем более проживание на них, носило разрешительный характер. Затем ситуация до некоторой степени либерализовалась – пик этой либерализации пришелся на конец 90-х. После чего пошла вторая волна "огораживаний". Так, например, стараниями Р. Абрамовича статус погранзоны распространился, кажется, на всю Чукотку, хотя никакой границы там нет и в помине. Вообще, если в советское время основным инициатором "огораживаний" были центральные власти, обеспечивавшие с помощью этих мер привилегированное снабжение населения особо ответственных территорий, то сегодня в первых рядах строителей заборов – власти местные, для которых ограничения свободы передвижения граждан существенно облегчают работу по поддержанию общественного порядка. Однако мы знаем, что в 55 статье Конституции облегчение условий работы органов охраны порядка не значится в списке оснований для ограничения прав граждан. Что же касается обеспечения обороны страны и безопасности государства, то наличие упомянутых ограничений для этих целей отнюдь не очевидно и, по меньшей мере, требует очень серьезного обоснования в каждом конкретном случае. Известно, например, что сами военные относятся к упомянутым ограничениям весьма равнодушно – свои объекты они умеют, при желании, довольно эффективно охранять по их действительному периметру, тогда как топографическое расположение этих объектов в век спутников и при нынешней технологии выдачи разрешений на посещение запретных зон уже давно ни для кого секретом не является. Ни для Буша, ни для Басева с Бен-Ладеном.
Еще одной действительной, хотя и не произносимой вслух причиной "заборостроительных инициатив" местных властей является облегчение для них монопольного контроля за перемещением товаров, услуг и финансовых средств – то есть, ровно то, против чего борется Статья 8 нашей Конституции. Следствия этого видны невооруженным глазом – достаточно взглянуть на вывески, украшающие улицы наших закрытых городов, чтобы убедиться в том, что местный малый бизнес пребывает в состоянии угнетения по сравнению со своими собратьями из "открытых" территорий.
Вообще, практика закрытия территорий причудлива и не подвержена никакой логике, кроме логики чиновничьего лоббизма. Скажем, погранзоны могут быть ограничены пятикилометровой полосой вдоль госграницы, могут вовсе отсутствовать, а могут, как в случае российско-финского рубежа в районе Выборга, начинаться от такового в 35 км. по прямой (по шоссе – все 50 будет). В эту полосу попадают отнюдь не только глухие карельские леса – здесь, например, расположен город Светогорск с крупным Целлюлозно-Бумажным комбинатом (российско-финским, кажется!). Еще несколько городков и деревень. Едва ли нерегулируемое появление здесь, в 30, 15, даже 10 км от границы российских граждан является непреодолимой угрозой обеспечению обороны страны и безопасности государства! А вот как выглядит эта погранзона: на выезде из г. Выборга размещен блокпост. Мимо него можно беспрепятственно проехать на север, к Финляндии, предъявив финский, американский, польский, эстонский или какой-либо еще паспорт. С российским же паспортом вас пропустят только в том случае, если в нем стоит шенгенская виза, либо если вы прописаны в погранзоне или имеете специальное разрешение на ее посещение. Говоря иначе, российский гражданин на территории своего государства имеет меньше прав, чем иностранец. Разумеется, данный порядок более чем устраивает финскую сторону, облегчая ей решение задач по контролю границы. Но какое нам дело до их проблем? И почему мы должны решать их за счет унижения собственных граждан?
Тяга к прекрасному
И напоследок – еще одно место из той же Второй главы. Статья 44 п. 2. Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Как это можно понимать? А вот как. Захочется вам, к примеру, посетить Большой Кремлевский Дворец – тот самый, где президентский кабинет и все такое. Причем не по делу посетить, не ради написания диссертации какой-нибудь, а просто так – дабы приобщиться к культурным ценностям, каковыми, без сомнения, являются памятники архитектуры Кремля. И вот, в этом случае вы обращаетесь в комендатуру Кремля с соответствующим заявлением. И комендатура обязана предоставить вам возможность доступа к данным культурным ценностям. Это не значит, что вас должны пустить туда тут же, и даже не значит, что должны пустить бесплатно – но в разумные сроки в разумном режиме и за разумную плату они это сделать обязаны. Если же они вам в этом откажут в явной или скрытой форме (через запредельную цену входного билета, например) – то отказ может быть обжалован в суде как раз на основании 44 статьи. Внятных оснований для отказа быть не может, поскольку ваша экскурсия не противоречит целям защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства из все той же 55 статьи. А удобство чиновников, повторимся, среди допустимых причин ограничения ваших прав не значится.
Насколько это реально в нашем государстве? Судить невозможно, пока никто НИ РАЗУ НЕ ПОПРОБОВАЛ ЭТО СДЕЛАТЬ. Не исключено, что проблемы и нету вовсе – изумленные чиновники с ходу безукоризненно выполнят требования закона.
Отметим, что аналогичным образом обстоит дело и с доступом к культурным ценностям, находящимся в частном владении. Кстати говоря, во многих странах на частновладельческие культурные ценности накладываются соответствующие сервитуты, обязывающие хозяев организовать доступ для желающих приобщиться. А на используемые государством памятники проводятся регулярные экскурсии, будь то резиденция короля, зал заседаний парламента или покои главы религиозной конфессии.
Еще одним следствием 44 статьи является судебная уязвимость обычной у нас, однако порочной практики получения персональной ренты госслужащими, контролирующими те или иные эксклюзивные собрания: архивы, коллекции, библиотеки и т.п. Разумеется, человек, по долгу службы работающий с данным архивом многие годы, ориентируется в нем лучше и эффективнее, чем кто-либо со стороны. Однако ОТКАЗАТЬ В ДОСТУПЕ чужаку он не имеет права. В этом же свете, кстати говоря, весьма сомнительно выглядит практика наших крупнейших библиотек по сегрегации читателей: студенты имеют одни права, лица с вузовскими дипломами – другие, аспиранты – третьи.
Вместо итога
Итак, мы видим, что ныне действующая Конституция Российской Федерации имеет большие перспективы воплощения декларируемых в ней норм в нашу практическую жизнь. Разумеется, они не ограничиваются несколькими приведенными в статье частными примерами. По-видимому, есть многие и многие еще – и в качестве прощального примера приведем хотя бы вот эту статью из все той же второй главы:
Статья 53. Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Как вы думаете, о чем это?