Внутри российского политического класса уже давно не было публичной полемики по острым вопросам. В данном случае речь не о спорах между хорошим и очень хорошим и не о борьбе различных кремлевских группировок за «своего президента». Впервые за многие годы строительства «властной вертикали» политические лидеры России (и регионального, и федерального уровня) открыто разошлись в оценке одной из самых принципиальных проблем российской государственности. В самом деле, вопрос о том, как формировать региональную власть в России не является проблемой определения управленческих процедур. Это не выбор между назначением и всенародным избранием руководителя края, области и республики. Это, прежде всего, выбор модели государственного устройства (а также государственного строительства). Официальное название государства Российская Федерация предполагает не только раздачу паспортов, а также печатание многочисленных бумаг с двуглавыми орлами. Федерация - это и определенная философия власти и управления, и практика отношений между различными субъектами политического процесса.
По словам одного из современных исследователей российского федерализма Андрея Захарова, данная модель по сути своей есть «форма политического удобства, инструмент, с помощью которого общество решает важнейшую задачу — рассредоточивать власть. Можно задаться вопросом: а для чего же нужно рассредоточение власти? Исключительно богатый российский опыт, к несчастью, свидетельствует о том, что власть, будучи сосредоточенной, приносит народу, который с этой властью взаимодействует, много неприятностей. Поэтому задачи рассредоточения власти не оспариваются, а федерализм — это как раз многоэтажная система, где создается несколько властных площадок, которые, как равноправные, взаимодействуют между собой. Другими словами, федерализм стимулирует политическую конкуренцию. И эта система заставляет договариваться, заставляет искать не методы принуждения, а методы убеждения. Есть ли смысл? Там, где власть многослойна, где она одновременно осуществляется на нескольких уровнях, — там и гражданин чувствует себя уютнее». Таким образом, дискуссия о том, как эффективно организовать управление «на местах» в России изначально превращается в спор о выборе оптимальной государственности.
Инициатором последней дискуссии о «выборе пути» стал многолетний президент Татарстана, один из лидеров партии «Единая Россия» Минтимер Шаймиев. Выступая на Х Всемирном конгрессе русской прессы, он фактически признал неэффективность региональной политики Владимира Путина. По мнению Шаймиева возврат к выборам, как к главному механизму формирования (и обеспечения легитимности) региональной власти не имеет альтернативы. «Я думаю, к этому (то есть к выборным процедурам - С.М.) мы вернемся. Надо избираться», – резюмировал президент Татарстана. Отсутствие публичной политики при формировании губернаторского корпуса, с точки зрения Шаймиева, привело к тому, что уже сегодня во власти оказались некомпетентные и случайные люди: «Я знаю, сколько случайных людей оказалось несколько лет назад у власти в регионах России. Как управлять этой страной, я не представляю». Принимая во внимание тот факт, что данное заявление было сделано не сторонником «Другой России» или правозащитником, а одной из ключевых фигур «партии власти», следует признать, что лидер Татарстана продемонстрировал и свою гражданскую позицию, и просто определенную смелость. Он далеко не в первый раз открыто заявляет, что не считает систему фактического назначения глав регионов оптимальной. Не раз Шаймиев подвергал критике и институт президентских полпредов. Даже после прохождения через процедуру «переназначения» Шаймиев открыто говорил, что данная мера является временной, следствием форс-мажорных обстоятельств.
Думается, что и сегодня президент Татарстана четко представлял себе, что далеко не все в высших эшелонах российской власти разделят его подходы. Так оно и произошло. Даже многие его коллеги из губернаторского корпуса отреагировали на инициативу Шаймиева неоднозначно. Жесткими оппонентами татарстанского президента выступили губернаторы Валентина Матвиенко, Александр Хлопонин и Аман Тулеев. Не поддержал Шаймиева и «профильный» министр Дмитрий Козак. В то же время, башкирский лидер Муртаза Рахимов (выражающий, скорее всего, не только свою позицию, но и определенные настроения национально-территориальных образований) поддержал инициативу президента соседней республики. Идея Шаймиева, естественно стала дискутироваться и на федеральном уровне. По мнению председателя Конституционного суда РФ Валерия Зорькина, возвращение прямых выборов ничем не обосновано: «Если сегодня одно, завтра другое, потом опять второе и третье, то это будет поле, вытоптанное конницей, которая сначала в одну сторону проскачет, потом в другую и, в конце концов, народ скажет: да пошли вы с вашими выборами и назначениями». Схожую позицию озвучили председатель Государственной думы России Борис Грызлов: «Система была предложена Владимиром Путиным, наши депутаты приняли необходимые законы. Это осознанное решение, и отступать от него мы не будем».
Вряд ли стоит воспринимать позицию спикера Государственной думы, как «окончательный выбор». Если Кремлем будет предложено новое «осознанное решение», многие коллеги Грызлова по депутатскому корпусу примут все необходимые законы. Вместе с тем следует отметить, что даже и внутри правящей партии прозвучали голоса, если не полностью солидаризирующиеся с Шаймиевым, то признающие, как минимум, его мотивацию. Владимир Плигин, считающийся в «Единой России» либералом высказался в том духе, что решение об отмене выборов было необходимо в конкретных исторических обстоятельствах, и что в перспективе можно вернуться к избранию руководителей губернаторского (и президентского) корпуса.
По справедливому замечанию Александра Кынева, «немедленно в ряде СМИ заявления Шаймиева попытались представить обидой на утечки о том, что посты президентов в республиках в составе РФ якобы могут быть упразднены. Даже если обида действительно имела место, то этого явно недостаточно для заявлений столь опытного и мудрого политика, как Шаймиев. И те, кто пытаются так незатейливо объяснить выступление татарского лидера, просто хотят принизить его значимость и символичность, в лучшем случае подменяя причину поводом».
Признавая всю неоднозначность фигуры Шаймиева и региональной модели власти, выстроенной им (в Татарстане «вертикаль» республиканского масштаба появилась задолго до 2000 года), следует представлять себе реальный ее масштаб для российской государственности и не только. В начале 1990-х гг. лидер Татарстана был без всякого преувеличения одним из создателей РФ в ее нынешних границах. Сегодня к месту, а еще чаще не к месту цитируют знаменитую фразу первого президента России Бориса Ельцина «Берите суверенитета столько, сколько сможете». Однако мало кто вспоминает, что эта фраза была произнесена именно в Татарстане в августе 1990 года. Вот как описывает эту ситуацию сам Минтимер Шаймиев: «Когда его критикуют за эту фразу, то не учитывают, что он своими глазами видел, что творилось в Татарстане в то время. На площадях, на улицах Казани, в других городах республики Ельцина встречали толпы возбужденных людей с требованиями союзного статуса Татарстану. И что мог сказать в ответ Борис Николаевич - человек, который возглавил борьбу за суверенитет России? Вам, татарам, ничего нет? Ельцин не мог так сказать. Он сказал: «Берите суверенитета столько, сколько сможете».
Пойдя по этому пути (который политологи, политики и публицисты назовут потом «асимметричной федерацией), Ельцину удалось в условиях развала Советского Союза, строительства нового Российского государства, когда ему грозил «парад суверенитетов» по образцу СССР, сохранить единство страны. «Цена вопроса» оказалась высока. Здесь и откровенная приватизация власти в республиках, и создание собственных региональных «вертикалей». Однако и сегодня Договор между РФ и Татарстаном рассматривается как наиболее адекватное для начала 1990-х гг. политическое решение. Именно его многие в СНГ видят в качестве паттерна (в особенности представители официального Баку, предлагая «татарстанский вариант» для Нагорного Карабаха). Как бы то ни было, уступка аппетитам региональных лидеров в 1990-е гг. смогла избавить Россию от повторения югославского пути. Переход к новой государственности ограничился только кратковременным осетино-ингушским конфликтом (1992 год) и многолетним противоборством между центральной властью и Чечней (а также конфликтами внутри самой «мятежной республики»). Ни в Поволжье, ни в Туве, ни в «русских регионах», несмотря на некоторые неприятные эксцессы, «вторая Чечня» так и не появилась. Договоры 1990-х гг. позволили скрепить то, что начало было рассыпаться. В случае же с Чечней многолетние попытки договориться не увенчались успехом (и во многом по вине не столько Москвы, сколько Грозного).
Конечно, идеализировать «договорную практику» 1990-х годов не следует. Рассматривать ее, как федерализм, от которого якобы Владимир Путин отошел в сторону унитаризма, значит заведомо упрощать ситуацию. В постсоветской России вообще выбор проходил вовсе не между двумя этими вариантами. Реформы в стране были (как и ранее) административно-бюрократическими (и по кадровому составу реформаторов, и по методам, и по идеям). Другими в условиях 1990-х гг. они и быть не могли. В РФ начала 1990-х гг. не было ни развитых институтов гражданского общества, ни многопартийной системы, ни альтернативных акторов, ни контрэлиты (сравнимой с восточноевропейскими странами). Зато существовала многоуровневая система административно-бюрократического рынка. В условиях распада Союзного ССР и «временных трудностей» с формированием центра нового Российского государства, административно-бюрократическая периферия взяла «суверенитета, сколько смогла унести». Со всеми последствиями, многократно описанными в научной литературе и в СМИ. Таким образом, модель 1990-х гг. не может рассматриваться, как федералистская. Слабый центр - не синоним того, как на практике реализуется система «рассредоточения власти». Вряд ли узурпация полномочий на региональном уровне может рассматриваться, как демократическая процедура. В 1990-е гг. власть оказалась «сосредоточенной», только не в московском Кремле, а в Кремлях местных (в той же Казани) и в более скромных административных комплексах. В 2000-е гг. произошла монополизация административно-бюрократического рынка. У авторитарных региональных лидеров часть их полномочий была отнята укрепившейся центральной властью. В результате появилась новая рыночно-бюрократическая модель. На сей раз с сильным центром в Москве, а не в Казани, Уфе или Екатеринбурге. Но принципиально модель не изменилась. Власть снова оказалась не рассредоточенной. И если в 1990-е гг. успех праздновали региональные «рейдеры от политики», то в 2000-е гг. успех пришел к «рейдерам от центральной власти».
Отказ же от выборов глав регионов также не принес долгожданного прогресса. Во-первых, отсутствие публичного выбора и публичной полемики усилило неформальные процедуры, а значит и коррупцию. Следовательно, речь может идти не об усилении, а об ослаблении государственных институтов. Многоступенчатая система назначений глав регионов в очередной раз продемонстрировала приверженность российской власти маркетизации (или монетизации) управленческого процесса. «Самое негативное в системе назначений – синдром временщиков. Главу региональной власти не интересует, к каким последствиям приведут его действия через год, два, три, десять, поскольку к этому времени он, скорее всего, будет трудиться на другом ответственном посту совсем в другом месте», - считает Александр Кынев. И каков результат? Фактически разрушена обратная связь властей и «подведомственного» населения. Не зря буквально накануне выступления президента Татарстана в Ингушетии началась кампания по сбору подписей за возвращение Руслана Аушева (который свое время был трижды избран на пост президента). Можно согласиться с тем, что такие лидеры как Аушев вели «свою игру», были не всегда удобны для центральной власти. Однако сверхлояльные «назначенцы» Кремля становятся попросту «президентами своих резиденций», у которых нет почти никакого взаимодействия с местным сообществом. От этой ситуации до делигитимации власти на всех ее уровнях один шаг. Критикуемые ныне выборы глав регионов, по крайней мере, давали качественный рентгеновский снимок края, области, республики. Они же позволяли фиксировать оппозиционные настроения, понимать мотивацию тех, кто недоволен властью. Переход к назначениям лишил власть такой возможности. Отсюда и полное или частичное непонимание того, кто стоит за взрывами в Ингушетии, Дагестане, за людьми в горах Чечни. Отсюда и неадекватные действия, увеличивающие насилие.
К словам Шаймиева требуется отнестись не как действию в рамках политических технологий, а как к мнению человека, формировавшего саму российскую государственность в посткоммунистический период. Со всеми ее изъянами и провалами, достижениями и ошибками. Сейчас требуется отказаться от двух крайностей (авторитарная децентрализация и авторитарная централизация), которые фактически являются двумя разновидностями одной модели - административно-рыночной. Переход к выборам глав регионов не должен стать «парадом суверенитетов-2», но вместе с тем сохранение путинской вертикали в ее нынешнем виде чревато повторением того же родственного сценария. В этой связи, как никогда ранее востребованным оказывается федералистская модель (как формально-договорная, а не административно-рыночная). Именно эта модель может стать альтернативой и региональному, и вертикально устроенному политическому рейдерству. Как справедливо указал еще в начале ХХ столетия известный российский историк и общественный деятель Александр Кизеветтер, «Жизненный опыт обнаруживает, что система односторонней правительственной опеки бессильна осуществить идеал государственного устройства и народного довольства - бессильна по двум причинам: 1) по быстро развивающейся отчужденности правящего бюрократического класса от живых, вечно подвижных, вечно обновляющихся интересов и потребностей народа и 2) в силу того обстоятельства, что свободное участие в делах управления само составляет глубокую потребность общества и является необходимым элементом общественной удовлетворенности и довольства».
