На днях вступил в силу федеральный закон от 10 января 2006 года N 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», касающийся регистрации и деятельности некоммерческих общественных организаций (НКО). Изменению подверглись: Гражданский Кодекс Российской Федерации, закон от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ «Об общественных объединениях», закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и закон от 14 июля 1992 года N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».
В первом чтении закон № 18-ФЗ (далее в тексте – закон об НКО) был принят Госдумой в декабре прошлого года. Члены Общественной палаты, органа, который был создан государством как будто бы для обеспечения контроля общества над властью, предлагали депутатам отложить принятие закона до наступления нового года, когда палата будет полностью сформирована и начнет свою деятельность, но депутаты навстречу не пошли. Обсуждать закон с теми, кого он касается, законодатели также, разумеется, не планировали – при том, что закон вызвал протесты в российском НКО-сообществе, а также за рубежом. Негативное отношение к закону высказали ПАСЕ, Еврокомиссия, Госдеп США.
«На то и было рассчитано, - считает руководитель екатеринбургского общества «Мемориал» Анна Пастухова, - это типичная схема продвижения непопулярных законов последнее время в России. Сначала предлагают вариант, который вызывает бурю негодования, потом из законопроекта кое-что убирают для успокоения общественности, но по сути законотворцы остаются в выигрыше: то, что им нужно, они проталкивают все равно, сущность новшества может быть спрятана в каких-то деталях, пунктах нового закона».
После того как кампания против закона приняла угрожающий масштаб, Президентом РФ были внесены в него некоторые поправки, с которыми он благополучно прошел следующие чтения и Совет Федерации. 10 января Путин подписал закон.
Несмотря на то что «милостью президента» некоторые одиозные пункты из первого варианта закона были убраны, представители НКО остались крайне недовольны и тем, что осталось. Председатель старейшей правозащитной организации Московская Хельсинкская Группа Людмила Алексеева на Круглом столе, устроенном российскими правозащитниками для публичного выражения своего отношения к новому закону, назвала его антиконституционным: «В нашей Конституции сказано, что граждане Российской Федерации имеют право объединяться в общественные организации для самовыражения и для защиты своих прав и интересов. Новый же закон ставит очень серьезные препоны этому нашему обеспеченному Конституцией праву. Значит, этот закон антиконституционный».
В том, что закон – прямая угроза существованию НКО, правозащитники не сомневаются. «Мы мешаем властям», - заявил на Круглом столе 14 апреля бывший уполномоченный по правам человека РФ Олег Миронов. По мнению экспертов из НКО, после вступления закона в силу из существующих сегодня правозащитных организаций сможет выжить только четверть, при этом в первую очередь пострадают общественные организации в регионах.
Сотрудник такой региональной организации - екатеринбургского «Мемориала» (входящего в международную сеть «Мемориала») юрист Наталья Потапова проанализировала текст нового закона, чтобы показать, чем он грозит действующим на территории РФ неправительственным организациям. Опираясь на её исследование, мы покажем, в чем именно правозащитники видят угрозу существованию в России так называемого «третьего сектора».
Госдума мотивирует актуальность нового закона необходимостью дальнейшего развития гражданского общества, но он де-юре создает дополнительные препятствия самоорганизации граждан для решения их проблем, так как усложняет порядок регистрации НКО. В частности, процедура регистрации стала значительно труднее для филиалов и представительств иностранных неправительственных организаций (НПО). Согласно пункту 22 статьи 3 федерального закона (ФЗ) № 3297-1, «на территории закрытого административно-территориального образования [города N-номер такой-то - С.Б.] не допускаются создание и деятельность организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также деятельность международных организаций (объединений)». Это означает, что захоти, например, Хьюман Райтс Вотч провести мониторинг прав человека в каком-нибудь Арзамасе-16, у нее ничего не получится: закон такой.
Исключение граждан России из поля деятельности неправительственных организаций новый закон проводит не только по территориальному признаку, но и по статусному. В статье 19 ФЗ «Об общественных объединениях» написано, какие лица не могут быть учредителями, членами и участниками общественного объединения. К таковым, среди прочих, относятся: иностранные граждане или лица без гражданства, «в отношении которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в Российской Федерации»; лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Но в Конституции РФ установлено, что помимо уголовного наказания права человека, содержащегося в местах лишения свободы, могут быть ограничены только в одном – это запрет избирать и быть избранным. Наказание в виде запрета заниматься определенной деятельностью может быть назначено только по решению суда (статья 3,47 Уголовного Кодекса РФ).
Включение филиалов и представительств иностранных неправительственных организаций в единый государственный реестр юридических лиц будет теперь осуществляться не в заявительном, а в разрешительном порядке. Иностранной организации может быть отказано в регистрации (внесении в реестр) как по формальным, так и по неформальным признакам: например, в случае «если цели и задачи создания филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам Российской Федерации» (статья 132 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Такая размытость формулировки мотивов отказа дает простор для ее произвольного толкования. Что соответствует и что не соответствует «национальным интересам» и «национальной самобытности», будет решать чиновник из Росрегистрации, а в конечном счете - суд.
Согласно новому закону об НКО, объем полномочий органа, контролирующего работу НКО, – Федеральной регистрационной службы (ФРС, Росрегистрация) – фактически неограничен. Отныне ФРС должна контролировать все финансовые операции НКО параллельно с налоговыми органами. Это крайне усложняет работу НКО, которые и так должны отчитываться перед спонсорами и налоговой инспекцией. Согласно статье 29 ФЗ «Об общественных организациях», НКО обязаны в определенный ФРС срок (иначе НКО ждет судебный иск о ее ликвидации) и по определенной ей форме информировать ее «об объеме получаемых от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства денежных средств и иного имущества, о целях их расходования или использования и об их фактическом расходовании или использовании». О том же говорится в статье 32 ФЗ «О некоммерческих организациях»: «Некоммерческая организация обязана представлять в уполномоченный орган документы, содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, а также документы о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества, в том числе полученных от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Формы и сроки представления указанных документов определяются Правительством Российской Федерации». В той же статье 32 в пункте 13 говорится о праве ФРС лишать представительства иностранных НКО возможности осуществлять благотворительную деятельность: «В целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства уполномоченный орган вправе вынести структурному подразделению иностранной некоммерческой неправительственной организации в письменной форме мотивированное решение о запрете направления денежных средств и иного имущества определенным получателям указанных средств и иного имущества».
Мотивируя решение примерно теми же причинами - «нравственность, здоровье, права» (какие права?), ФРС также имеет право исключить организацию из единого реестра. Опять-таки широта формулировок дает чиновнику карты в руки.
Примером того, как будет применять свои полномочия ФРС по отношению к НКО, может служить история с попыткой закрытия достаточно крупной правозащитной организации Союза общественных объединений «Российский исследовательский центр по правам человека» (РИЦПЧ). В декабре прошлого года ФРС Минюста РФ обратилась с иском в суд о ликвидации этой организации, мотивируя решение тем, что Союз не подал вовремя требуемых отчетных документов. Правозащитники выразили свое категорическое несогласие. 10 апреля 2006 года Басманный суд Москвы отказал ФРС в удовлетворении иска. В преддверии вступления в силу нового закона РИЦПЧ совместно с Московской школой прав человека под эгидой Уполномоченного по правам человека РФ и при содействии Европейского Союза открыл 14 апреля в Музее современной истории России (экс-Музей революции) на Тверской выставку «Права человека в России», посвященную работе Центра (она продлится до 11 мая). На открытии выставки прошла пресс-конференция организаторов, посвященная, в частности, проблемам НКО в свете нового закона. Председатель правления РИЦПЧ и председатель Общественного совета при министре юстиции России Валерий Борщев заявил, что у него нет уверенности в том, что победа Центра в суде окончательная, именно потому, что вступает в силу новый закон. Он рассказал, какие придирки допускал ФРС к отчетным документам Центра. Претензии были, например, такие: в тексте документа, представленного организацией в ФРС, было написано, что «правление союза выдвинуло в качестве кандидатуры директора…». ФРС заявляла, что формулировка «выдвинуло» не соответствует требуемой форме, должна быть формулировка «предложило». Остальные претензии – в том же духе. Документ, написанный не по форме, предлагаемой ФРС, означает, что организация не может быть зарегистрирована, следовательно, её деятельность не легитимна.
Выставка РИЦПЧ, по словам организаторов, – это ответ ФРС. Это попытка показать открыто, публично, чем именно занимался Союз в течение последних 10 лет. Тематические разделы выставки: "Человек и тюрьма", "Армия и права человека", "Права человека и психиатрия", "Территория детства", "Этно-конфессиональные и другие проблемы Северного Кавказа". В рамках выставки пройдут многочисленные лекции-диспуты и круглые столы, среди которых, например такие: «Права детей в семье и школе», «Молодежь и правоохранительные органы, как обеспечить взаимное доверие», «Нужна ли России профессиональная армия?», «Компенсация морального вреда по делам о гибели военнослужащих», «Как защитить жилищные права москвичей?», «Школьные службы примирения. Что это такое?». Каждая организация, входящая в Союз, будет представлять себя, свою деятельность и обсуждать актуальные вопросы своей работы (в РИЦПЧ входят Центр содействия реформе уголовного правосудия, региональная общественная организация «Право ребенка», Межрегиональный благотворительный общественный фонд «Право Матери», организация «Международное ненасилие», РОО «Московская группа содействия выполнению Хельсинкских соглашений», общероссийская общественная организация «Независимая психиатрическая ассоциация России», фонд «Социальное партнерство», межрегиональная группа «Правозащитная сеть», общественная организация «Региональная гражданская инициатива – право на жизнь и гражданское достоинство», Союз комитетов солдатских матерей России и РОО «Лига помощи инвалидам имени Ю.И. Киселёва»). По словам организаторов выставки, «никогда еще у широкой публики не было возможности так близко познакомиться с работой правозащитников и составить свое (а не напетое ТВ) мнение об этих интереснейших людях и их деятельности».
В день открытия выставки в Мещанском суде Москвы прошло первое заседание по иску ФРС к международному "Форуму переселенческих организаций" – также о ликвидации. Очередное заседание состоится 28 апреля. «Лучшей иллюстрации той будущей правоприменительной практики, которую собирается реализовывать при контроле над НПО Федеральная регистрационная служба, пожалуй, не придумаешь, - заявляют сотрудники «Форума…». - Это экзекуция. Иного слова не подберешь». По их мнению, претензии ФРС к самой крупной в России общественной ассоциации переселенческих организаций неправомочны и «вымороченны». «Если Минюст будет подходить с такой же предвзятостью, как к «Форуму…», ко всем другим ответчикам (представители ФРС с гордостью заявили, что они уже подали 1500 исков), то весьма скоро нива, где с такими трудностями взращивались посевы гражданского общества, будет окончательно «зачищена».
Среди 1,5 тысячи исков ФРС был и иск о ликвидации Союза комитетов солдатских матерей России. Причина – отсутствие отчета о работе организации. Судебное заседание в Басманном суде Москвы было намечено на 18 мая. 19 апреля начальник управления по делам политических партий, общественных, религиозных и иных организаций ФРС Алексей Жафяров заявил, что отзовет иск, потому что получил требуемый отчёт.
Тем временем правительство РФ подготовило постановление под названием «О мерах по реализации статей 2, 3 и 6 федерального закона от 10 января 2006 года «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ». Худшие опасения правозащитников о судьбе НПО в России начали оправдываться. Об этом заявили члены Совета при Президенте РФ по содействию развития институтов гражданского общества и правам человека Олег Орлов и Светлана Ганнушкина, после того как 7 апреля приняли участие в обсуждении на заседании Совета предложенных правительством документов (помимо правозащитников и правительственных чиновников присутствовали представители Минюста, Налоговой службы, ФРС и Общественной палаты). Документы, предложенные после двух с половиной месяцев закрытой работы (к ней не были допущены даже представители Общественной палаты РФ), сразу же вызвали нарекания. Причем правозащитникам не дали времени для предварительного ознакомления с предлагаемым постановлением правительства и пакетом приложенных к нему документов. Правительственные новации касаются государственной регистрации НПО и их отчетности (о деятельности, о персональном составе руководящих органов, о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества).
Согласно приложению № 3 к постановлению правительства, НПО должны будут ежегодно направлять в ФРС следующие отчеты: об осуществляющихся программах, проектах, их целях, источниках формирования имущества, о проведенных общих собраниях или конференциях, о заседаниях органов управления, заседаниях исполнительных органов, заседаниях ревизионных органов и, кроме этого, о проведенных мероприятиях и даже освещении деятельности НПО в СМИ, включая Интернет. Такой перечень отчетов, по мнению правозащитников, не даст возможности общественной организации работать для людей, так как все силы уйдут на отчеты перед государством.
Кстати, отчетность о мероприятиях, так поразившая правозащитников, не вытекает из текста закона и является сугубым «творчеством» чиновников правительства. Само понятие «мероприятие» не конкретизировано, не ясно, что имеется в виду, поэтому чиновник ФРС (который, кстати, имеет право присутствовать на мероприятиях) может вкладывать в это слово любой смысл, а потом, на этом основании, предъявлять обвинения в нарушении отчетности. Если члены организации собрались вместе выпить чаю и обсудить её текущие проблемы, это – мероприятие? С точки зрения чиновника, может быть, и да. В таком случае должен быть отчет. А если в отчете по ошибке указано вместо 13 участников мероприятия 12, то это может считаться ошибкой отчета, причем грубой – критерии грубости ошибок в отчетах правительством не определены. Зато известно, что 3 таких ошибки – и ФРС может подавать в суд иск о ликвидации организации.
Напомним, что НПО, существующие, как правило, на деньги грантодателей, и так должны проводить работу по отчетности перед ними. Кроме того, форма бухгалтерской отчетности перед Росрегистрацией отличается от той формы, которая существует сейчас для отчетности НКО перед налоговыми органами. Бухгалтерии придется вести двойную отчетность (а еще правительство собирается ввести особую форму отчетности НКО перед органами юстиции). Все это может оказаться не под силу небольшим общественным организациям. Те тонны отчетной бумаги, что пойдут государству, скорее всего, «мертвым грузом залягут в его недрах, пока новые пионеры не сдадут его в макулатуру», полагают правозащитники, а «выниматься из общей массы будут отчеты тех НПО, интерес к деятельности которых будет определяться далекими от объективных критериями».
Особенно разительным становится контраст с ситуацией, имевшейся до принятия нового законодательства, если вспомнить, что раньше общественные организации должны были раз в год представлять ФРС заявление только лишь о том, что они существуют и продолжают работать.
Кроме того, правозащитники обратили внимание на то, что представительства иностранных НПО поставлены, согласно подзаконным актам, в несравненно более жесткие рамки, чем российские, в плане отчетности, что фактически подвергает первых дискриминации. «Иностранцы» должны отчитываться перед ФРС раз в три месяца, в то время как отечественные НКО – раз в год.
Правозащитники направили председателю Совета по содействию развития институтов гражданского общества Элле Памфиловой свои замечания на предложенные правительством подзаконные акты. Она, в свою очередь, передала их председателю правительства Михаилу Фрадкову. «Вряд ли наши поправки будут восприняты сейчас, правительству нужно утвердить документы, не затягивая сроков, ведь закон не сможет работать, если не будет регистрационных форм, - заявил эксперт Института прав человека Лев Левинсон. - Но, так как отчетность НПО в ФРС по этим проектам определяется как ежегодная, то реально эти формы отчетности заработают только в следующем году. Согласно проекту правительства, первый отчет НПО должны представить в Росрегистрацию 15 апреля следующего года. Соответственно, даже если формы отчетности сейчас утвердят, есть время для того, чтобы их критиковать, анализировать и требовать внесения в них изменений, что теоретически не исключено». Председатель Правления Правозащитного центра «Мемориал» Олег Орлов высказывается более радикально: по его мнению, закон об НКО вообще не соответствует Основному закону РФ и международным правовым нормам, поэтому есть основания для обращения в Конституционный суд РФ и Европейский суд по правам человека с иском о его отмене.
