ПрезидентД.А. Медведев недавно подписал закон «О внесенииизменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи ссовершенствованием правового положения государственных (муниципальных)учреждений». Закон вызвал опасения и дискуссии – особенно в частиобразовательных и медицинских учреждений. Мы публикуем интервью с главойфракции «Справедливой России» в Государственной Думе Николаем Левичевым по поводу этого закона.
Название закона, как и его текст, достаточнонепрозрачны.
Вот, как ни странно, из егонепрозрачного названия следует и его назначение. Правовое положениегосударственных учреждений будет меняться (в названии эти изменения однозначноназваны «совершенствованием»), и это повлечет за собой необходимость внесенияизменений в существующие законы. Таким образом, данный закон долженрегулировать и изменения, и их внесение.
Паника – от внезапности?
Закон действительно возник какчерт из табакерки – в последний день 2009 года Минфин внес проект нарассмотрение в Государственную Думу. А 23 апреля 2010 он был принят уже втретьем чтении. Закон, затрагивающий буквально каждого гражданина страны,касающийся самых деликатных социальных тем, проскакивает через законодательноегорнило без единого признака общественного обсуждения! О причинах такойстремительности можно только догадываться. Мне кажется, гораздо интереснеепрояснить нашу позицию – мы ведь были и остаемся активно против этого закона. Инас не меньше других интригует причина скоропостижности документа, который идетвразрез даже с инициативами того же Минфина.
А в чем противоречие?
В феврале 2010 года вМинистерстве финансов был обнародованмасштабный документ — проект программы повышения эффективности бюджетныхрасходов на период до 2012 года. С его помощью планировалось внедрить впрактику как раз программно-целевой метод составления госказны. Этот документкак раз выглядит наиболее разумно, потому что в нем предъявляются логика ипринципы, по которым надо экономить бюджетные деньги. Программно-целевой метод– это очень верная модель и проектирования деятельности, и распределения денегна нее. По замыслу документа, долгосрочные целевыепрограммы (ДЦП) взамен существующих федеральных целевых программ (ФЦП) позволятболее эффективно расходовать бюджет. В этом документе есть свои блохи,но сейчас для нас важно другое. Проект был своего рода входной дверью в нервнуюи чувствительную «воронью слободку», именуемую социально-культурной сферой.Понятно, порядок надо наводить, – но никому не перекрыв газа и никого вкоммуналке не перессорив... Так вот, обсуждаемый закон просто опровергает этуинициативу.
А инициатива пригодна для социальной и – особенно – культурнойсфер?
Именно социальная сфера –культура, образование, медицина – наиболее эфемерная с точки зрения, таксказать, «оцифровки». И она должна быть встроена в программно-целевую матрицу.А закон в двадцать пятый раз переписывает организационно-правовые формыучреждений, полагая, что через форму можно делать реформу. Но это можно сделать,только заходя через цели. Какая разница, какую форму имеет бюджетополучатель,если финансирование происходит по принципу исполнения задач, поставленныхгосударством? Пусть бюджетополучатель хоть горшком именуется.
То есть определение того, кто и сколько денег долженполучать от государства, должно зависеть от приложимости его ресурсных деталейк общей целевой картине?
Да, конечно. Например,государство видит в качестве одной из своих целей укрепление нравственногоклимата в обществе. Согласно этой цели эксперты формулируют программы,доказательно направленные на ее достижение. И, например, согласно независимойэкспертизе такой программой становится – научить к 2025 году каждого третьегороссиянина играть на скрипке. Происходит аудит ресурсов – музыкальных школ,кружков, домов пионеров, мастерских по выпуску скрипок, агентств по натягиваниюструн и тому подобное. Деньги даются учреждениям (инструментам) в соответствиис заявленными возможностями. Ответ за использование денег – по результатам. Вызаявили, что лучше всех учите играть на скрипке, наши эксперты нашли, что вашизаявления обоснованы, и выделили вам деньги – теперь отчитайтесь, скольких вытаки научили. Вы заявляли, что лучше всех канифолите смычки – покажите намрезультаты, обоснуйте новый грант. Это очень условная картинка, но это принцип,который лежит в основе «Программы повышения бюджетной эффективности» Минфина, –и он полностью зачеркивается вышедшим законом.
Но какие-то плюсы в законе есть?
Безусловно. Закон вроде какпризван реформировать систему устройства социальной сферы, доставшуюся нам ссоветских времен. Время идет, страна изменилась, а принципиальная структурасоциальных институтов – нет. Однако этим благим намерением буквально моститсядорога в ад. Все свои плюсы закон сам же и хоронит.
В чем же все-таки основной дефект закона?
Ничего не изменится, если выстанете бюджетное именовать казенным. Это просто игра в термины. Один изглавных и крайне неприятных месседжей закона: раньше государство было обязано рассчитываться сбюджетополучателем, теперь оно меняет свою обязанность на право. Это не плохо ине хорошо, если проработан четкий механизм и принцип, по которому это правогосударства реализуется. Нынешний закон ни принцип, ни механизм не определяет.Поэтому первое, что мы вычитываем из такого закона – нас будут кидать,закрывать, игнорировать, бросать всей нашей социалке пересохшие крошки сбарского стола.
Но в развитых странах у государства как раз право, ане обязанность, – и социальная сфера чрезвычайно мощная.
Да, потому что нет кактаковых «бюджетных учреждений» в российском понимании. Есть, скажем так,бюджетные исполнители. Они функционируют на государственные деньги, но не встатусе несменяемого иждивенца, а в роли полноправного исполнителягосударственного поручения. Это все осуществляется через бюджетные процессы, ане через жонглирование бесконечным организационно-правовым дроблением. Естьизвестная методология подготовки и исполнения бюджета, при которой планированиерасходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами.Оно так и называется – бюджетирование, ориентированное на результат. Или«программно-целевой подход». То есть именно то, что предложил Минфин в своихПоложениях, и что полностью – вдруг! – отверг своим законом.
Может ли такое понятие, как «результат», всерьезобсуждаться в случае с социальной или культурной сферой?
Толькотак и можно работать в этих сферах, только через результат. В США, например, с2001 года существует система рейтинговой оценки программ (Program rating assessment tool (PART) – прим. ред). PART как раз и являетсяинструментом оценки целевых программ. Основано все на изучении и оценкедеятельности посредством очень широкого круга показателей и факторов. Этоподробно продуманная система, которая включает в себя серию тематическихвопросов: по 30 на каждую из четырех областей оценивания. Структура, цели,долгосрочность перспективы, категории финансирования программы, критерий «конечныйэффект программы» – все отражено. Ответы на вопросы системы PART ранжируются пошкале от 0 до 100, оценки формируются в общие баллы, которые являются основойдля составления конечного рейтинга: «Эффективные», «Достаточноэффективные», «Формально приемлемые», «Неэффективные»программы.
Нам нужен такой же инструмент?
Яне говорю о том, что нужно внедрять кальку этой программы. У нас инаяобщественная ситуация, другая среда. Я лишь говорю, во-первых, что естьреальная возможность оценить эффективность и нужность той или иной социальнойработы. А закон, который мы обсуждаем, эту логику полностью проваливает.
И поэтому разговоры о «конце бесплатной эпохи» несовсем беспочвенны?
Допустим, мы хотим, чтобы домкультуры изыскивал внебюджетные средства для своего существования. Какие естьварианты? Аренда, самый очевидный и самый любимый метод дохода, и, например,рекламные площади. Если же эти два способа недоступны (ну какую рекламу можетна коммерческой основе разместить сельский клуб?), то остается один путь –деньги от конечного потребителя. Это и означает перевод ряда прямых услугучреждения на платную основу. И общественная паника по поводу «платногообразования» коренится именно в понимании того, что внебюджетное поле-то голое.Нет развитой системы благотворительности, нет внятной программы с рабочиминструментарием по социальной ответственности бизнеса. Нет никаких институтовмотивации социального донорства. Старый анекдот про «дали пистолет – и крутись,как хочешь» становится реальностью. При оговорке, что пистолет-топластилиновый.
Но ведь в части бюджетных организаций закономсформулировано понятие госзадания – разве можно говорить о том, что бюджетныеорганизации остаются совсем без защиты?
Тут-то мы и оказываемся вполном тупике. Госзадание – это ключевой субъект закона, ключевой инструментдействия такого закона. Но, увы, не этого. Закон заведомо взял неверный векторв реализации праведных намерений: госзадание в нем выглядит каким-то совсемтаинственным зверем. Это что-то типа образа принца Гамлета в мировой режиссуре– понимай как хочешь, трактуй согласно своим представлениям. И это самый слабыймомент закона. Потому что по идее госзадание как раз должно быть и инструментомоптимизации этой сферы, и механизмом определения результативности, и носителемкритериев как собственной эффективности, так и эффективности своего исполнения.А здесь получается, что важнейший механизм закона и не прописан.
А если посчитать, что он все-таки прописан, то каквыглядит его функция?
Бледно выглядит, пятымколесом в телеге. У нас, например, есть закон о госзаказе, где четко прописано,что это такое и на каких принципах он формируется. По идее, социальноегосзадание также заслуживает своего отдельного закона, либо все-таки несколькоиного статуса в законе обсуждаемом. Госзадание, само понятие, должно бытьдвижком, запускающим желаемую перестройку социальной сферы. А что мы видимздесь? Оно переносится на уровень подзаконных актов, на уровень, гдесталкивается десяток взаимоисключающих интересов.
Кто же здесь основной выгодоприобретатель?
Уж точно не государство, нестрана и общество. Госзадание по этому закону превращается в обычное и,главное, случайное номенклатурное распоряжение. Как определять эффективностьгосзадания, если оно включено не в систему результативной оценки деятельности,а в искусственную организационно-правовую сетку? Кто и по какому принципуопределил, что все до единой психбольницы полезны, а польза всех до единойсельских школ априорно стоит под сомнением? Где в законе прописаны критерииэффективности госзадания? Где прописано, как отделить неэффективностьдеятельности, если она была всего лишь исполнением госзадания, отнеэффективности собственно госзадания? Как регулировать ситуации, когдагосзадание не полностью покрывает или выходит за пределы уставной деятельностиучреждения? Как учреждение может оспорить полученное госзадание, если непредложено ни административного, ни судебного порядка оспаривания. Вот вам ипочва для конфликта интересов.
То есть вопросы по госзаданию – кто будет формировать, каким образом, с какимцелеполаганием – остаются пока открытыми?
Увы. Это все равно что в уголовном кодексе написать: за преступление– расстрел.А что такое преступление? – спрашиваетобщественность. А это мы сообщим вам отдельно ичуть позже. Ждите. Ключевое понятие закона только формируетвопросы, вместо того, чтобы однозначно их снимать.
Закон добавит дополнительный вес чиновнику?
Конечно. Вопрос доступа –кто, когда и почему – к госзаданию вообще опущен, о прозрачности ни слова.Какой из наших общественных пороков это подкормит, вы сами понимаете. Приходитректор областного вуза за бюджетом. Его вуз оказывает образовательные услуги пополучению первого высшего образования, второго высшего и дополнительного образования.Ему чиновник (а другого фигуранта в определения госзадания в законе неназначается) говорит: «У тебя госзадание – это услуги по получению второговысшего образования, мы так решили». А что делать с первым и дополнительным,спрашивает его ректор. «А это крутись сам, формируй бюджет самостоятельно, безпомощи государства». Приходит руководитель муниципального театра: планируемпоставить пьесу Юджина О’Нила. «Какой такой О’Нил, – говорит чиновник, – я наэто денег не дам. Мое госзадание – два спектакля про партию «Единая Россия». Нехочешь принимать госзадание – значит, не хочешь получить бюджет». На какомосновании принято решение о том, что второе высшее в данном вузе нужнеегосударству, или спектакль про «Единую Россию» очень важен для нужд муниципальногообразования, по какому принципу, исходя из каких государственных задач и целей– никому не понятно. Потому что изначально ни о каких государственных целяхречи не шло. И закон легализует право чиновника плевать на цели и смыслыдеятельности.
Многие поддерживающие закон эксперты, наоборот,объявляют закон либеральным. Он, говорят, позволит быстрее встроить нашунеэффективную социалку в актуальные экономические условия… Например, даст давноожидаемые права бюджетным организациям в хозяйствовании, в распоряженииимуществом, заработанными деньгами, новые возможности по привлечениювнебюджетных средств и так далее.
К сожалению, это декларации.Новое организационно-правовое дробление никак не может само по себе выступитьдвижком желаемого процесса. Например, под видом расширения пределовимущественной ответственности перед кредиторами по сути не предлагается ничегонового. Написано, что учреждение может отвечать любым имуществом, кроме особоценного. Но ведь речь идет о бюджетных организациях – у них все имущество особоценное, так как они могут владеть только тем, что необходимо для веденияуставной деятельности. Другого им просто по закону не положено было иметь. Чемже таким новым они могут отвечать перед кредиторами, кроме огрызков карандашейи ржавых гвоздей из красного уголка? Это просто какой-то юридический конфуз. Анам он предъявляется под видом большей свободы для финансовой активности.
Еще говорят о приватизации того, что еще неприватизировано. Есть такой мотив в законе?
Приватизация вряд ли – речьидет, по большей части, о сфере малоприбыльной. Но вот коммерциализация – да.Этот закон в некотором смысле повторяет известный Указ Ельцина в начале 90-хгодов, разрешивший коммерческую деятельность на госпредприятиях. Тот самый Указпородил феномен так называемых «красных директоров» – и этот закон можетпоспособствовать появлению «красных директоров» уже в неиндустриальном поле. Аэто самый худший тип менеджмента, который только можно придумать:ответственности как за чужое, а прав и полномочий – как в собственной вотчине.
Но свобода руководителя имеет и позитивные стороны…
Пусть у руководителейсоциальных учреждений будет больше свобод – но пусть они работают и управляют врамках единой логики эффективности. Программно-целевой подход можетгарантировать контроль за «освобожденным» директором музея или филармонии. Онзащищает и от чиновничьего произвола. Всегда можно посмотреть: вот программа свысокими рейтингами денег не получает, а вот программа не приносит результатов,а деньги выделяются регулярно. А сейчас на вопрос, почему вы регулярнофинансируете государственными средствами чью-то провальную деятельность, выбудете получать ответ – а вот мне кажется, что она не проваливается. И ответ,заметьте, вполне законный.
Однако закон все-таки выделяет группу социальныхучреждений, которые остаются на полном и ответственном довольствии государства.Нельзя сказать, что самая важная «социалка» выпихивается из поляответственности государства?
Да,остается. Но по какому принципу в число так называемых казенных учрежденийпопали те, кто попали? Из чего следовало, что выделение этой группы следовалопроводить по принципу отраслевой принадлежности: все психбольницы, всеисправительно-трудовые учреждения, все правоохранительные структуры и т.д. Наверняка,существуют исправительно-трудовые учреждения, которые могут частичносамофинансироваться. Почему их полностью должны содержать налогоплательщики?Кто и когда подтвердил, что существующая система психиатрической помощинастолько эффективна, что безоговорочно должна покрываться из госбюджета? Этотолько будет укреплять ее изоляционность, вместо того, чтобы менять в сторонусоциально-психологической открытости. Кроме того, и сейчас психиатрическиеклиники имеют коммерческую деятельность. И с точки зрения имиджа, это не самыйлучший выбор. Посмотрите, как выглядят, исходя из этого закона, государственныеприоритеты. Зэки, наркоманы и сифилитики, получается, у нас важнее детей истариков. Милость к падшим – это прекрасно, но мы должны руководствоваться общественно-ценностнойлогикой, когда строим систему защиты слабого. Нам нужно дать социальныегарантии и шизофренику, и профессиональному скрипачу, и школьнику, и смотрителюмузея, и библиотекарю, и пожилой балерине. Сейчас же логика такая – самое рисковоеприкроем, а остальное выдавим в автономный статус.
И еще раз о платном образовании. Министр Фурсенкосказал, что ничего подобного этот закон не сулит.
И не покривил душой ни найоту. Проблема – в абсурдной попытке прикрутить колеса к прибитой к асфальтускамейке. Она не может поехать по определению, зачем ей колеса? Как только высовмещаете несовместимое, возникает зазор для толкований. А это и есть и полечиновничьего произвола, и лазейка для коррупции, и зона неконтролируемогоуправленческого «оффшора». Обсуждаемый закон, вопреки не очень компетентномушуму в СМИ, отнюдь не предписывает учить считать только до пяти, а писать лишьсвою фамилию. Он открывает возможность из зазора нестыковки сделать для кого-топрибыль. У нас скрестили немецкую систему обучения (реализованную в советскойшколе) с американской формой аттестации (ЕГЭ). Мы уже сейчас не знаем, какразгрести это странное сочетание и повернуть его в свою пользу. Процессобучения не ведет к сдаче ЕГЭ. Соответственно – то, что ведет, что как быспособствует переводу с «немецкого на американский», официально и законностановится платным. С одной стороны, можешь этот «перевод» не покупать, сдругой – тогда ты просто не сдашь ЕГЭ. А будет ли этот блок по «переводу»включен в госзадание – большой вопрос. Это как решит конкретный чиновник. Изакон разыгрывает лотерею – повезет вам с чиновником или нет. Таких «экстра»услуг может быть очень много. Потому что в школьной деятельности очень многоважных воспитательных и образовательных услуг, которые не определяются госстандартом,но без которых школа и не школа вовсе.
То есть закон, даже если считать, что в нем не доконца разобралась протестующая общественность, на ваш взгляд, опасен?
Дело не в том, что этот законвреден и опасен. Дело в том, что он похож на сочинение двоечника, в которомнаписано, что Татьяна Ларина была безответно влюблена в Печорина и из-за этогобросилась под поезд. Непонятно, как такой документ может функционировать вкачестве законодательного регулятора очень сложной и сверхчувствительнойдеятельности, какой является вся социальная сфера.
