Бюджетная политика у нас в стране достаточно вялая, но кое-какие этапы в ней выделить все-таки можно. Например, до 2006 года федеральный бюджет можно было назвать «бюджетом внешнего долга», так как государственная власть решила досрочно погасить тяжелым бременем висевшиие на государственных финансах обязательства по внешним заимствованиям. Потом его можно было называть «бюджетом Стабилизационного фонда», потому что возникший буквально ниоткуда Стабилизационный фонд стал таким большим, что по своим размерам почти сравнялся с федеральным бюджетом. А вот теперь, после принятия трехлетнего бюджетного плана на 2009-2011 годы так и хочется назвать его «бюджетом Пенсионного фонда».
Это название возникает в голове потому, что не смотря на внешне блестящее состояние государственных финансов, - профицит, досрочное погашение внешнего долга, Фонд будущих поколений и так далее, - есть в российской бюджетной системе один уровень, который портит общую картину. Этим уровнем является наша пенсионная система, функционирование которой далеко от идеала.
С финансовой точки зрения плохое состояние дел в Пенсионном фонде выражается в его постоянно растущем дефиците. Если бы Пенсионный фонд существовал как самостоятельная структура, а не был бы встроен в систему общегосударственных финансов, пенсионерам пришлось бы очень туго – для повышения пенсий у Фонда не имелось бы никаких ресурсов. А повышать пенсии крайне необходимо, хотя бы для того, чтобы компенсировать постоянный рост цен. Но пока Пенсионный фонд является составной частью бюджетной системы России, он может покрывать свой дефицит за счет гигантского профицита федерального бюджета, и проводить индексации пенсий в более или менее разумные сроки.
Как показывает бюджетный план на 2009-2011 голы, федеральный бюджет будет делать это и дальше, так как никаких перспектив ликвидации дефицита у Пенсионного фонда не просматривается. Этот дефицит будет расти с каждым новым годом, а федеральный бюджет продолжит этот дефицит постоянно покрывать.
С чем связан нарастающий дефицит Пенсионного фонда? Как известно, формально он появился после 2005 года, когда одновременно снижение ставок Единого социального налога (ЕСН) и повышение пенсионных выплат уменьшило доходы и подняло расходы Фонда. Его бюджет перестал балансироваться и стал сводиться с дефицитом, покрывать который стал Федеральный бюджет за счет специально выделяемой дотации. То есть дефицит Фонда – вещь относительно недавняя, хотя, честно говоря, дефицитным он был почти всегда. Только раньше, если у Фонда не было средств, он просто задерживал выплату пенсий, а об их повышении не могло быть и речи.
Эти тяжелые времена давно прошли, однако легче жизнь пенсионера не стала. Рука об руку с процветанием идет инфляция, которая съедает невысокие доходы получателей бюджетных средств. Кроме того, вследствие того же процветания, в российской экономике наметился достаточно быстрый рост заработных плат, они стали все сильнее отрываться от среднего уровня пенсий, а это чревато дополнительными неприятностями, так как по закону пенсии должны составлять не меньше 30% средней заработной платы. То есть пенсии должны расти такими же темпами, как и заработная плата, а это требование оказалось выполнить не так легко, как хотелось бы.
В результате система государственных финансов России попала в своего рода «бюджетную ловушку». Рост общего благосостояния вместе с непрекращающейся инфляцией требует постоянного повышения пенсионных выплат, средства для которых во все большей степени начинают поступать не от закрепленных доходов Пенсионного фонда (ЕСН), а из общих бюджетных ресурсов, то есть формироваться за счет всех налоговых поступлений бюджета. Этим не только подрывается сама идея «внебюджетного фонда», то есть финансовой структуры, не зависящей от общих бюджетных ресурсов, но и накладываются серьезные ограничения на развитие всей налогово-бюджетной системы.
Основное ограничение, понятное дело – это давно дебатируемый вопрос о снижении ставки Налога на добавленную стоимость (НДС). Не вдаваясь в детали этого мероприятия, которое нам кажется совершенно бессмысленным, мы не может не отметить, что сейчас снижать НДС практически невозможно. Это снижение нанесет федеральному бюджету существенный урон, его общие ресурсы серьезно сократятся и, соответственно, сократиться возможность финансировать дефицит Пенсионного фонда.
Рассуждая аналогичным образом, можно легко предсказать замораживание разного рода инициатив по снижению Единого соцналога, хотя об этом снижении не говорит только ленивый. Неоднократно указывалось, что этот налог тормозит развитие как раз наукоемких отраслей экономики, так как в этих наукоемких отраслях очень велика доля заработной платы в себестоимости продукции (по сравнению с традиционными отраслями) и, соответственно, очень большая налоговая нагрузка. А если снизить ставки ЕСН, то наукоемкие производства у нас-де просто расцветут. Однако не цвести у нас наукоемким производствам, так как снизить ставки ЕСН не будет никакой возможности – иначе увеличится дефицит Пенсионного фонда и повышение пенсий будет заблокировано.
В некотором смысле конфликт между желаниями повысить пенсии и снизить налоги является отражением более общего конфликта между потреблением и инвестированием. Физические лица желают больше потреблять, и потому только приветствуют рост разного рода выплат, в том числе и из бюджета. Фирмы и корпорации, наоборот, желают развиваться, а для этого им надо больше инвестировать, и, чтобы процесс инвестирования шел успешнее, желательно снизить налоги, то есть уменьшить ресурсную базу бюджета. Как в наших условиях будет разрешен этот конфликт, сказать трудно, хотя, повторяем, снижение налогов теперь становится все менее и менее вероятным. Правда, можно предположить, что Министерство финансов, которое у нас отвечает за бюджетную сбалансированность, придумает какие-то новые ходы, которые позволят и налоги снизить, и ситуацию с пенсионными выплатами урегулировать. Например, может быть предложено увеличить пенсионный возраст, или введут дополнительный налог на отдельные группы населения (вроде поминаемого сейчас трехпроцентного для относительно молодых), или, что более близко финансовой практике, расширят объем государственных заимствований, и покроют дефицит бюджета Пенсионного фонда за счет увеличения государственного долга.
В общем, путей много, и какой из них будет выбран, покажет исполнение трехлетнего бюджетного плана на 2009-2011 годы.
Аналитический Центр Юрия Левады. Россияне назвали приоритетные направления деятельности правительства
Аналитический Центр Юрия Левады. Определены важнейшие задачи правительства.
Григорий Гриценко. Плановый компромисс
