В начале 1921 г. в России был принят ряд решений, ознаменовавших переход от политики военного коммунизма и продразверстки к Новой экономической политике. Одной из уникальных структур, созданных в это время и определивших будущее страны, стала Общеплановая комиссия - Госплан. Через 5 лет, к 1926-1927 гг., в стране был полностью восстановлен промышленный потенциал, имевший 7-кратное разрушение. На дореволюционный уровень вышли объем производства в сельском хозяйстве, производительность труда и реальные доходы населения. Конечно, в этом сыграл основную роль весь комплекс мер, принимаемых в рамках НЭПа, однако институциональная роль Госплана тоже оказалась велика.
По мнению многих специалистов, при создании Госплана основным образцом для подражания стала работа комиссии Ратенау (Отдел сырьевых ресурсов военного министерства) в Германии во время Первой мировой войны – результаты ее работы будущие руководители страны обсуждали во время швейцарской эмиграции (кстати, именно деятельность этой комиссии рассматривалась нацистской пропагандой как нож в спину сражающейся Германии).
По первоначальному замыслу, Госплан был призван не заменять рынок, а дополнять и корректировать его так, чтобы он служил достижению народнохозяйственных целей и пропорций. В своей аргументации экономисты 20-х годов предлагали не противопоставлять план и рынок, а сочетать их, обеспечивая таким образом более высокую эффективность экономики. Они исходили из того, что рынок по своей природе не стремится к равновесию, а уходит от него, а потому порождает диспропорции с тяжелыми экономическими и социальными последствиями. Равновесие в экономике, утверждали они, может поддерживаться, а следовательно, кризисов можно избежать только путем регулирования в форме государственного планирования.
Весной 1925 г. Руководство страны приняло политическое решение об увеличении капиталовложений в промышленность в течение хозяйственного года (октябрь 1925 – сентябрь 1926 гг.) в 3 раза – с 350 млн руб. до 1 млрд руб., что явилось первым “скачком” в ускорении темпов экономического развития. “Экономический скачок” был “спущен” Госплану, и тот “пропланировал”, изыскал источники инвестиций – эмиссия, увеличение хлебозаготовок и вывоз хлеба и сырьевых товаров.
Выполнение повышенного промышленного плана сразу же вызвало серьезные трудности. Во-первых, эмиссия уже к лету 1925 г. выросла на 55%. Во-вторых, план хлебозаготовок не выполнялся. Весенний прогноз на очень высокий урожай и большой избыток зерна не подтвердился, хотя валовой сбор в целом превосходил показатели прежних лет. В-третьих, неудачными оказались попытки резко увеличить вывоз сырья. В 1925-1926 гг. внутренние цены были на 20% выше мировых (по золотому паритету червонца), а мировые цены в связи с аграрно-сырьевым кризисом снизились не менее чем на 5%.
Из-за этой диспропорции экспорт ряда товаров становился нерентабельным – доходило до того, что эшелоны с нефтепродуктами и лесом подходили к границе, а затем возвращались обратно. В-четвертых, одновременно с идеей «большого скачка» усилилось наступление на частный капитал – с 1925 г. Были введены новые виды налогообложения, повышены тарифы на железнодорожные перевозки и т.д. В-пятых, попытка вывести на мировые валютные биржи советский золотой червонец окончилась неудачей.
В результате принятых мер, в том числе замораживания строительства части объектов, экономическое положение к концу 1926 г. удалось стабилизировать. Более того, основные показатели развития страны были очень высокими: капвложения в промышленность увеличились в 2 раза, промышленное производство – более чем на 40%, валовой сбор зерновых культур – в 1,4 раза, хлебозаготовки – в 1,8 раза. Доходы бюджета выросли на 30%, профицит бюджета составил 15,3 млн руб.
Эта история, однако, довольно поучительна – как попытка подчинить экономику волевому решению политического руководства страны, оставаясь в рамках экономической парадигмы. Поскольку та же попытка, предпринятая за счет резкого изменения правил игры (точнее, за счет слома старой игры и введения новых правил), с началом индустриализации и коллективизации дала в экономическом смысле существенно более успешные результаты.
В этой новой реальности директивной экономики мобилизационного образца Госплан превратился в регистратора существующей экономики и в менее значительной степени - в ретранслятора воли политического руководства в неприоритетные, т.е. невоенные, сектора экономики.
Однако после Второй мировой войны с усложнением экономических структур и частичным демонтажом машины однозначного выполнения решений руководства Госплан приобрел функции площадки по согласованию интересов элит – т.е. стал, используя образы Виталия Найшуля, главной биржевой площадкой административного рынка, на которой действовало несколько очень крупных дилеров (условно говоря, представляющих партию и правительство), однако и более мелкие хозяйствующие субъекты могли отстаивать различными способами собственные интересы.
Функции значительно изменились: Госплан стал своего рода хозяйственным парламентом – местом, где обсуждались и принимались некие планы субъектов хозяйственной жизни и их соответствие планам государства. Кроме того, принимались некоторые хозяйственные образцы, модели поведения. При этом, конечно, не только у субъектов были разные весовые категории, но и у способов обсуждения и продавливания воли субъектов был разный вес - в зависимости от административного статуса субъектов.
О чем здесь речь. Спускаемый сверху норматив долго обсуждался нижестоящими инстанциями – а затем, в зависимости от степени усилий, прилагаемых главным игроком, становился либо универсальным средством обмена, либо
Как это применимо к нынешней ситуации – ведь Госплан на исходе социализма, включая 3 тысячный аппарат центрального подчинения, превратился в некий стабилизирующий, консервирующий элемент системы, который позволял экономике развиваться относительно свободно – по экономическим законам, а не по воле политического руководства, глуша или сводя до минимума воздействие неэкономических сигналов?
Однако планирование в приоритетных отраслях – ВПК и смежных отраслях – на определенном этапе, и в ТЭКе, развивалось по-другому. Собственно говоря, нынешние результаты российской экономики (и оборонки, и нефтянки) – результат деятельности тех стратегических планировщиков. Именно они развивались на основе длительного перспективного стратегического планирования – с временным горизонтом 15 – 20 лет.
Именно об этом и идет речь в нынешней российской ситуации: руководству страны чудовищно не хватает экономических рычагов воздействия на ситуацию стране - для реализации своих экономических проектов.
Если на следующем этапе после подключения ФАС первый вице-премьер, отвечающий за нацпроекты, грозит применить против нерадивых чиновников репрессивные органы, это означает, что у центрального руководства нет понятий и слов, а также сил, чтобы довести до всех субъектов хозяйствования свое понимание национальных проектов. Такими ресурсами для создания и навязывания всем участникам рынка своих правил игры обладают, к примеру, «Газпром» или РАО «ЕЭС» - за счет своего статуса естественных монополий.
Принимаемые для развития приоритетных отраслей планы означали то, что спущенное вниз нечто (назовем это экономическим заданием) обладало раскрываемостью и понятностью для каждого субъекта хозяйствования - и для министра, и для бригадира предприятия, выполняющего задание в рамках оборонного заказа; для каждого существовало экономическое понимание - на своем уровне - собственной задачи.
Такой многоступенчатостью понимания обладал, скажем, термин «антисемитизм» в нацисткой Германии– он был по-разному понимаем как задача и наверху – в рейхсканцелярии, и на уровне министров, и на уровне гауляйтеров, и на уровне низших исполнителей, и на уровне народного понимания. Тем не менее, в понятии было что-то общее, что позволяло всем участникам действовать сонаправленно.
Нацистский антисемитизм был не экономическим понятием. Возвращаясь к экономике - в задаче национального проекта «Образование» по компьютеризации школ должна была содержаться возможность бюджетирования задачи директорами школ (или кто там выступает низшим управленческим звеном в национальном проекте). Возможность артикуляции в понятных для директора терминах, которые позволили бы действовать как субъекту экономики, – в закупке и установке оборудования и найме специалистов для его обслуживания (насколько я понимаю нынешнюю специфику рынка труда, директоров немосковских школ при получении компьютерных классов могут ожидать малоприятные сюрпризы).
Создание подобной иерархической саморазворачивающейся задачи и спуск ее вниз – это та самая работа, которой занимался советский Госплан и которой должен заниматься некий орган, условно названный нами «Госпроект».
Проблема в том, что именно позднесоветский Госплан за пределами ряда отраслей продемонстрировал непригодность к новаторской деятельности. Такие саморазворачивающиеся проекты материализовались в БАМ, Норильский ГМК или даже Воронежский завод видеомагнитофонов, а вот при создании отрасли по производству компьютеров нового поколения возможности такого проектирования оказались низкими.
Однако, даже если речь идет о создании локализованных проектов, российское руководство все равно сталкивается с неумением согласовать собственные представления о будущем страны и реальность, с отсутствием органа, который сможет внятно ретранслировать его волю urbi et orbi.
Другим вариантом продавливания является создание вне нынешней иерархии органов государственной власти управление по национальным проектам – с собственной контрактной системой найма работников, с собственным (вне правительственного бюджета) финансированием и собственной системой контроля – подобно тому органу по приватизации, который создал на пустом месте Анатолий Чубайс.
Госплан возник не стихийно, задача по созданию аналогичного органа тоже не может быть поручена самоорганизующейся среде чиновничьего рынка. Здесь нужна некая проявленная государственная воля – длинная воля; во всяком случае, превышающая срок реализации нацпроектов и операции «Преемник».
