Выступление президента России на расширенном заседании правительства было одновременно энергичным и унылым. Определенная мощь заключается в том, что предложение президента об отмене всенародного избрания губернаторов находится частично на грани, частично за гранью Конституции. Отсюда, в том числе, и наши заголовки о масштабности, революционности перемен. С другой стороны, уныние вызывает то, что выступления Владимира Путина вообще не выходят за рамки административной, то есть бессодержательной логики.
Поскольку этот текст является вторым шагом после обращения президента к нации в связи с трагедией в Беслане, комментатору следует проделать работу по восстановлению неочевидных смыслов и контекстов и по сопоставлению обоих публичных выступлений. Сегодня «Полит.ру» публикует вторую часть комментария к наиболее значительным местам выступления Путина (см. часть первую).
«В таком случае механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства Российской Федерации. Данный порядок образования исполнительной власти базируется на общих положениях Конституции…». Здесь мы видим возможный выход из коллизии с решением Конституционного суда. Тогда одним из оснований для его принятия стал как будто бы нарушаемый в случае выборов губернатора местным законодательным собранием баланс между законодательной и исполнительной властями, их разграничение. В варианте, упомянутом президентом, задействуется вполне санкционированный Конституцией для главы правительства (куда более чистого представителя исполнительной власти, нежели губернатор) механизм.
Принципиально значимый его элемент — участие президента, берущего на себя большую часть полномочий по выбору губернатора, таким образом ограничивая беспокоившее КС усиление местного законодательного органа по сравнению с местной же исполнительной властью.
«… и предложен в проектах, представленных целым рядом руководителей субъектов Российской Федерации».
По итогам выступления президента мы уже видели соревнование в споре «Кто первым сказал „Э“», то есть предложил президенту такую замечательную идею. Разумеется, абсолютное большинство руководителей регионов, позволивших себе хоть как-то высказаться, сделали это в крайне одобрительном ключе: сомнений, что новый порядок будет принят ни у кого нет, а продолжить службу на нынешнем или ином приличествующем статусу месте очень хочется. Негатив себе позволил, правда, глава Ненецкого автономного округа Владимир Бутов, но это особая статья (время от времени прокуратуре кажется, что уголовная).
“… руководители регионов должны сегодня теснее взаимодействовать с муниципальными образованиями, помогая им в каждодневной работе с людьми, а также в рамках, предусмотренных законом, должны оказывать большее влияние на формирование органов местного самоуправления».
Как и в ходе первой фазы строительства «вертикали», определенной компенсацией ущемления региональных руководителей сверху станет увеличение возможности влияния на структуры «внизу» (именно так в административной логике видятся муниципальные образования). В какой степени такой подход соответствует закону (в том числе — Основному) — предмет давней дискуссии специалистов. Один из авторов встраивания местного самоуправления в вертикаль власти, Дмитрий Козак, сможет продемонстрировать свое понимание того, как это можно реализовать в рамках закона, во вверенном ему округе.
«Сегодня мы обязаны своими практическими действиями поддержать инициативы граждан в их стремлении бороться с террором».
Далее, где по логике изложения должна пойти конкретизация этих инициатив, перечисляются давно намеченный президентом переход к пропорциональной системе выборов, создание мало понятной «общественной палаты», гражданском контроле за госорганами, разъяснении основ ОБЖ для ситуаций ЧП и формировании народных дружин. К инициативам граждан здесь, вероятно, могут быть отнесены только гражданский контроль и, возможно, «дружины». Остальное очень напоминает традиционное «по просьбам трудящихся» в решениях о переносе выходных.
«Должны вместе найти механизмы, скрепляющие государство. Одним из таких механизмов, обеспечивающих реальный диалог и взаимодействие общества и власти в борьбе с террором, должны стать общенациональные партии. И в интересах укрепления политической системы страны считаю необходимым введение пропорциональной системы выборов в Государственную Думу».
О необходимости укрепления партий и введении исключительно пропорциональной системы выборов в Госдуму говорят уже несколько месяцев. Причем, на уровне главы Центризбиркома. Т.е. назвать это оперативно разработанной мерой нельзя, хотя в общую линию на дефедерализацию / централизацию она вписывается хорошо. Через одномандатный округ в Думу попадали деятели, близкие к местному руководителю, отдельные политики, политики, чьи партии не преодолевали пятипроцентный барьер. Такого рода деятели потом порой становились центрами кристаллизации новых партий и движений.
Несмотря на то, что значительная часть одномандатников уже долгое время примыкает к очередной партии власти, их всегда труднее контролировать. Эта форма выборов оставалась одной из форм социально-политического лифта — помимо закостеневающих партийных структур.
В сочетании с повышением барьера для политпартий, мерами против участия непартий в выборах предлагаемые изменения, вопреки декларации, существенно ослабляют политическую систему, сужают ее опору и уменьшают реальную возможность воздействия гражданина на власть.
«…считаю продуманной идею образования общественной палаты как площадки для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы, и, что не менее важно, такая палата должна стать местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений и прежде всего законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, которые имеют общенациональное значение.
Фактически речь идет о гражданском контроле за работой госаппарата, включая правоохранительные органы и специальные службы, что сегодня, на мой взгляд, чрезвычайно важно».
Фрагмент об общественной палате оставляет странное впечатление вставки из какого-то документа или комплекса мер, где сначала общественности предъявлялись инициативы по созданию этого органа, а потом президент их поддерживал. Сейчас слова президента повисли в воздухе.
Кем «продумана идея»? Как эта палата будет формироваться? Каковы будут ее реальные функции и права?
В середине 1990-х уже была Общественная палата (при Президенте РФ) — консультативный политический орган, состоявший из представителей общественных организаций, партий, движений. Статус ее был невнятен, зато относительно пристроенными там оказались политики, не попавшие по разным причинам в Думу. Потом она прекратила свое существование, в каком-то смысле сменившись Политическим Консультативным Советом при Президенте Российской Федерации (тоже, похоже, растворившемся).
Может быть, это способ помочь выходу из анабиоза ряду либеральных политиков, приспособить их под возможность критиковать власть как бы в стенах самой власти, а также задействовать их экспертные возможности? Или, напротив, показать разнообразие существующих, но не влиятельных политических структур? А, может, продолжение старой идеи построения вертикали гражданского общества?
«Я особо обращаюсь к представителям силового блока Правительства. В этой сложнейшей для страны ситуации, в сложнейший период нашего развития, мы обязаны наладить контакт с гражданами и теснее взаимодействовать с ними. Надо внимательно и оперативно реагировать на каждое их обращение, на каждую обеспокоенность. Надо помогать людям учиться адекватному поведению в экстремальных ситуациях».
Не очень ясно, идет ли речь об обеспокоенностях и сигналах в связи с действиями силового блока или сигналов о наличии подозрительных граждан, машин и т.д. За первое понимание говорят пассажи о гражданском контроле и фрагменты о должностных преступлениях (в конце речи). За второе — странное окончание мысли.
«Следовало бы также поддержать инициативу граждан по организации добровольных структур в сфере охраны общественного порядка».
Странно, что здесь (как и в случае с Общественной палатой), в отличие от большинства мест, ничего не говорится о юридической стороне дела, документальном закреплении границ компетенции и методов работы этих добровольных структур.
«Борьба с террором требует кардинального обновления всей нашей политики в этом регионе».
О каком «кардинальном обновлении» политики в регионе идет речь? Заявление очень многообещающее, но не находящее своего продолжения в дальнейшем тексте. Все, что предлагается там (кроме назначения Дмитрия Козака) — вполне органичное продолжение той политики, которая велась.
«И один из ключевых, острейших вопросов — это слабость государственного управления».
Тезис, вероятно, очень важный для президента, но тоже не слишком раскрываемый здесь. Вероятно, назначение традиционно бросаемого на прорыв Дмитрия Козака призвано изменить ситуацию, лишить этой слабости. Как описывается ниже:
«Северный Кавказ — это важнейший стратегический регион России. И сейчас он одновременно является и жертвой кровавого террора, и плацдармом для его воспроизводства. Именно здесь идеологи международного терроризма действуют особенно активно. Причем, они откровенно и нагло используют в своих преступлениях и в своих преступных планах наши с вами недоработки в социально-экономической политике».
Если в речи по Беслану Чечня не упоминалась вовсе, то здесь она фигурирует в общем списке бедствующих регионов, а также подразумевается в составе Северного Кавказа.
Ничуть не меняется линия на решение социально-экономических проблем региона как ключ к его замирению и все также упускается проблема «использования в преступных планах» неаккуратных действий в отношении мирного населения. Не звучит эта проблема и ниже при перечислении «корней террора».
«Борясь с проявлениями террора, мы практически не достигли видимых результатов. Не достигли видимых результатов прежде всего в ликвидации его источников».
Первое предложение не вызывает ни малейших сомнений, но звучит в устах президента, пришедшего именно на волне «антитеррора», достаточно смело и самокритично.
«Полномочным представителем Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе будет назначен сегодня руководитель аппарата Правительства России Дмитрий Николаевич Козак».
За последнюю неделю произведено два назначения в полпреды. Сначала сменился глава Сибирского федерального округа — Леонида Драчевского поменяли на экс-начальника Генштаба, экс-«усмирителя Чечни» Анатолия Квашнина.
Не вызывает сомнений, что оба решения принимались примерно одновременно. При этом знакомый с оперативной обстановкой на Северном Кавказе Квашнин был отправлен в отнюдь не воюющую Сибирь, а на Кавказ брошен вполне штатский человек, никогда, как кажется, Кавказом не увлекавшийся.
Кроме очевидного факта назначения вместо не слишком любимого и не слишком эффективного Владимира Яковлева куда более доверенного и умелого Дмитрия Козака мог сыграть свою роль и учет общественного звучания назначений: возвращение в текущей ситуации на Кавказ Квашнина был бы символическим возвращением в 1999, к «военному этапу» кампании.
«Считаю также необходимым внести изменения в структуру Правительства и воссоздать министерство, ответственное за вопросы региональной и национальной политики. На должность министра, по согласованию с Председателем Правительства, будет назначен Владимир Анатольевич Яковлев».
Перипетии с этим министерством стали одним из анекдотов постсоветской России. В правительстве Касьянова был даже министр без министерства Владимир Зорин, не понятно чем отвечавший за этот участок. Само по себе воссоздание структуры, равно как личность ее руководителя вряд ли будут играть какую-то существенную роль.
«Третье направление, о котором я уже говорил 4 сентября, — нам в целом нужна антикризисная система управления, рассчитанная на условия ведущейся против России террористической войны. Нужна полноценная система мер, адекватная обстановке и готовая отразить угрозу террора в любой ее форме. Российской Федерации, подписанного сегодня…» и т.п.
Расшифровка выступления 4 сентября здесь не слишком сильно отличается лот соответствующего места в самом выступлении. Добавились упоминания антикризисных планов действий и ссылка на Указ, до сих пор не появившийся на официальном сайте президента. В итоге что такое «эффективная антикризисная система управления» — до сих пор неясно. Упоминания об административной реформе, которая «должна быть скорректирована» заставляет предположить, что речь может идти о планах переключения управления в чрезвычайных ситуациях на другой уровень или на другие центры.