Зимбабве, возможно, вступает в «момент выбора». После того, что оказалось президентскими выборами с единственным кандидатом, коронация ныне занимающего пост Роберта Мугабе могла бы стремительно смениться окончанием его эпохи. Накопившееся недовольство безграничным могуществом и жестокостью возглавляемого им режима, особенно со стороны соседей Зимбабве и прежних союзников Мугабе, может стать толчком к переходу к постмугабовскому государственному устройству: такому, где жителям Зимбабве будет предложена возможность подлинного гражданства, где они станут носителями прав и обязанностей, определенных стабильной властью законов.
Достижение этого результата станет колоссальным вызовом, требующим внимания как к особым обстоятельствам в Зимбабве, так и к урокам – включая ошибки, извлеченным из опыта подобных переходов в остальном мире, начиная с 1989 года.
С нашей точки зрения, руководящий принцип периода перемен, через который необходимо пройти Зимбабве, состоит в том, что стабильная политическая система покоится на народном согласии – и в том, что это согласие созидается через выполнение государством своих ключевых функций от имени граждан (мы обстоятельно развиваем эту тему в нашей книге «Ремонтируя неисправные государства: концепция восстановления раздробленного мира» (Oxford University Press, 2008)). В постмугабовском Зимбабве задачи, связанные с построением государств, способных выполнять эти ключевые функции, будут колоссальны. В частности, работоспособное государство в Зимбабве требует формирования национального руководства и эффективной системы пособий. Кроме того отставка Роберта Мугабе – как бы и когда бы она ни состоялась – оставит страну лицом к лицу с негативным наследием трех десятилетий плохого управления. Чтобы преодолеть это наследие, его преемникам понадобится сочетать преданность общественному благу с творческими лидерскими и управленческими навыками, подкрепленными этикой коллективной командной службы.
Это бы повлекло за собой живительное избавление от удушающих последствий культа личности и освобождение из пут местничества, дружбы, покровительства и служебных привилегий. Все это может показаться притягательным и, возможно, будет восприниматься как своего рода трофеи, завоеванные в результате смены режима. Но если поддаться этим соблазнами, то спорное наследие Мугабе будет увековечено. Размежевание с ним, способное открыть для страны новый путь, потребует сочетания технического и человеческого мастерства с моральной приверженностью делу формирования достойных одобрения государственного строя и экономики.
Приготовления для этого момента выбора в Зимбабве следует осуществить безотлагательно. Уже ждут своего часа несколько внятных планов или программ, к воплощению которых можно приступить, как только не иссякнет быстротечный мировой интерес и не закроется «окно CNN» после падения режима Мугабе – международное сообщество предоставит масштабную экономическую помощь. И здесь значим опыт других «неисправных государств».
Прецеденты Гаити (1994), Косово (1999), Восточного Тимора (1999), Афганистана (2001) и других государств указывают, что, как только доноры откликаются на насущные нужды «неисправного государства» в состоянии перехода, на сцену устремляется множество организаций по оказанию помощи и поддержки, которые мгновенно забрасывают страну градом прожектов со сроком до понедельника.
С точки зрения как процесса, так и результата, этот «натиск помощи» содержит в себе ту же опасность, что и любая активность, работающая на адреналине. Он может стать не катализатором создания институциональных возможностей, а орудием противоречий, злонамеренности и коррупции. ООН и ее агентства могут постараться обеспечить равенство, но очевидно случайный принцип выделения средств часто оказывается питательной почвой для ощущения несправедливости среди граждан и зависти между различными регионами или группировками в стране. Кумулятивный эффект распределительных программ приводит к распространению представления о неких правах, не имеющих законных оснований, так как они не укоренены в юридическом и политическом устройстве страны. Незапланированные последствия могут включать в себя серьезные дисфункции, возникающие, к примеру, из-за укомплектовывания штатом сотен проектных подразделений, где избыточные или дублирующие друг друга уровни менеджмента получают непомерную плату за руководство дорогостоящими и/или некорректно составленными проектами. Итог этого в том, что и правительством, и гражданами пренебрегают, и правительство теряет способность реагировать на жалобы граждан. Управляющие проектами агентства по оказанию помощи базируются в далеких столицах за пределами досягаемости местных граждан и не несут прямой юридической ответственности перед адресатами помощи. Происходит двойная потеря ответственности, так как граждане недавно освобожденных стран не могут официально обратиться за помощью, а граждане стран, где находятся эти агентства, слишком далеки от фактического положения дел, чтобы призвать эти агентства к ответу.
Классический случай представляет собой Афганистан после падения режима талибов в ноябре 2001 года. В том декабре в Кабуле измотанные служащие ООН подготовили более 400 проектов за 10 дней – гонка, приведенная в движение желанием агентств ООН удостовериться в том, что они (а не доверительный фонд, управляемый Всемирным банком) освоят весь объем ресурсов, которые вот-вот будут обещаны донорами на Токийской конференции 21-22 января 2002 года. Органы ООН по обыкновению оказываются в финансовом кризисе, который означает, что каждое воззвание о помощи также представляется возможностью оплатить накладные расходы. Эти усилия по сбору средств понятны, но не обязательно продуктивны для стран, за помощь которым берутся агентства.
Брошюры, описывающие проекты в Афганистане, были написаны очаровательным языком, использующим все модные в настоящий момент термины развития. На самом же деле, клей, удерживающий их вместе, был не чем иным, как произвольным набором инициатив, собранных вместе в ответ на доступные 1,8 млрд. долларов, которые система по оказанию помощи выделила ООН. Деньги – а не точное понимание нужд, достигнутое через оценку приоритетов или всесторонний анализ рентабельности – были на первом месте и формировали результат. Это сделало свой вклад в сегодняшнюю ситуацию, где народное возмущение очевидным транжирством и неэффективностью агентств ООН и НПО заходит очень далеко и обеспечивает платформу для политиков-демагогов, требующих принятия драконовских мер против международного присутствия.
В 2002 году новое правительство Афганистана четко осознавало потребность в сокращении расходов на оборону. Оно также было единственным органом, обладавшим легитимностью и широтой видения, достаточными для разработки всесторонней стратегической концепции. Некоторые из ранних программ по оказанию помощи действительно давали видимые результаты по всей стране и были признаком партнерских отношениях между правительством и народом, которые могли бы усилить народное доверие к правительству. И всё же национальные программы, разработанные Кабулом, активно блокировались и подрывались теми, кому не хватало ни легитимности, ни дальновидности, необходимой для принятия здравых политических решений. Ошибки этого раннего периода дорого обошлись Афганистану; и сейчас, более шести лет спустя, Афганистан осаждают глубокие проблемы, делающие вооруженный конфликт более чем вероятным.
То, что произошло с Афганистаном, имеет параллели со многими другими территориями, пережившими конфликт. Его уроки многочисленны и в равной мере относятся к донорам и адресатам помощи, внешним агентствам и внутренним властям, гражданам всего мира и местным игрокам (учитывая, что в случае с «неисправным государством» эти категории часто перемешаны между собой). «Международников» Афганистан должен научить тому, что сторонние / параллельные организации не приводят к созданию работоспособных государств, что техническая помощь часто бесполезна и что координация между донорами остается труднодостижимой.
Одним словом, помощь может с тем же успехом стать частью проблемы, а не решения. Она может оказаться и эффективной, как показывают многочисленные примеры – американский план Маршалла в Европе (учрежденный в июле 1948 года), помощь, оказанная Европейским Союзом Ирландии и Испании, поддержка доверительного фонда Всемирного банка, оказанная Японии, Корее, Китаю и Сингапуру. Существует ряд положительных уроков, которые можно почерпнуть из международных откликов на процессы восстановления, начиная с быстрой уплаты долгов и заканчивая учреждением мультидонорских доверительных фондов со строгими правилами выплат и созданием основанных на лицензировании и тендерах механизмов контроля, обеспечивающих бережное управление активами страны. Но для того, чтобы преодолеть текущие дисфункции, международная система оказания помощи должна иметь достаточно проницательности и мужества для создания новой модели и вселения в неё духа партнерства и совместной работы посредством еще более масштабных и комплексных программ.
Афганистан далек от Зимбабве, и оба они далеки от Бирмы и Северной Кореи. Но в действительности проблемы и средства их преодоления, имеющиеся у всех этих государств, ближе, чем может показаться. Важно обратить внимание на уникальные обстоятельства и наследие в случае с каждым отдельным «неисправным государством», с тем, чтобы вырабатывать свои собственные стратегии, отвечающие их нуждам и творчески применять те уроки, которые могут быть перенесены на местную почву. Возможно, Роберту Мугабе недолго еще управлять Зимбабве, но те, кто придут после него должны принять в расчёт всё произошедшее ранее, если они хотят наилучшим образом воспользоваться моментом выбора.
