Со времен Революции роз вконституцию Грузии дважды вносили поправки. В 2004 г. поправки отразилиприоритеты президента: они наделили его практически неограниченнымиполномочиями в сфере законодательной инициативы; у него появилась возможностьраспускать парламент, назначать и смещать премьер-министра и членовправительства. В этом году в результате новых поправок, власть сосредоточиласьв руках премьер-министра.
Теперь премьер-министрможет ставить вторую подпись на президентских указах; возросли его полномочия вобласти международных отношений. У него появилось больше возможностей дляотстранения членов правительства от должности, и он может представлятьпарламенту государственный бюджет без предварительного совещания с президентом.У президента больше нет права законодательной инициативы. Теперь его функциясводится к тому, что в случае кризиса он играет роли нейтрального посредникамежду парламентом и правительством.
Благодаря последнимпоправкам парламент теперь играет главную роль в формировании правительства.Таким образом, можно сказать, что Грузия склоняется к системе смешанногоуправления. Тенгиз Шарманашвили, секретарь государственной конституционнойкомиссии, сказал: «Мы устали уравновешивать законодательную, исполнительную исудебную ветви». «Парламент будет полностью контролировать правительство, аправительство будет подотчетно парламенту. Но если парламент не сможетнадлежащим образом сформировать исполнительную власть, он будет распущен».
Но утверждение, что«парламент будет полностью контролировать правительство» спорно. Венецианскаякомиссия, консультативный орган Совета Европы по конституционным вопросам,считает, что модель отношений между парламентом и правительством,представленная в проекте конституции, нуждается в пересмотре. В итогепарламент попросили не устраивать голосования по поводу этого проекта до техпор, пока комиссия не опубликует свое окончательное заключение (15-16 октября).
«Полномочияпремьер-министра оправданны в том случае, если он подотчетен парламенту, апарламент может объявить вотум недоверия и выбрать нового премьер-министра», -сказал Томас Маркерт (Thomas Markert), секретарь Венецианской комиссии журналу“Resonance”. «В нынешнем проекте конституции эта процедура сильно усложнена. Вслучае, если президент возражает против отставки премьер-министра, для отставкитребуется 60% депутатских голосов; эту статью следует пересмотреть».
Согласно проектуконституции в нынешнем виде, премьер-министр останется у власти, даже если 51%парламентариев объявят вотум недоверия благодаря вето президента, котороеотменяется только 60% парламентских голосов. Говоря практически, членыпарламента вообще не смогут объявить вотум недоверия премьер-министру. Дажеесли бы они сделали всё так, как предписано, президент всё равно сможетвоспользоваться своим правом вето и предотвратить роспуск правительства. Онтакже сможет наложить вето на кандидатуру нового премьер-министра, даже еслиона будет одобрена большинством голосов. По словам Ираклия Кобахидзе, специалистапо конституционному праву, у такого положения «нет аналогов в конституционнойпрактике западных стран».
Для вотума недовериятребуется гарантированная поддержка 60% парламентариев. В случае еслиобъявление вотума недоверия не удастся, президент сможет распустить парламент,- отмечает общественная конституционная комиссия.
По мнению ТомасаМаркерта, «если в проекте конституционной поправки изменить условия длявынесения вотума недоверия, контроль парламента над правительством возрастет. Вэтом и состоит наша главная рекомендация».
Второепредварительное заключение Венецианская комиссия подытожила следующимобразом:
«Нет необходимости впроведении предварительного голосования, чтобы “запустить” процесс вынесениявотума недоверия; голосование должно быть только одно. 4 параграф статьи 81 (всоответствии с которым при повторном выдвижении одного и того же кандидатапарламент должен набрать три пятых голосов в его поддержку) не соответствуетобщей схеме распределения власти. Нелогично утверждать, что депутатамдостаточно поддержать премьер-министра двумя пятыми голосов, но при этомтребовать от него трех пятых голосов, чтобы отменить президентское вето,наложенное на вотум недоверия. Таким образом, президент получает слишком многовласти, власть парламента сокращается, а также уменьшается политическаяответственность премьер-министра, который должен быть краеугольным камнем вновой системе».
Главным демократическимнововведением проекта может показаться то, что парламент получит правоформировать правительство. Но в действительности полномочия парламента будутограничены. Дело даже не только в том, что в соответствии с предусмотреннойпроцедурой формирования правительства большинство не уполномочено назначатьпремьер-министра. Проблема еще и в том, что по истечении месяца требуетсявторой вотум доверия правительству.
Общественная конституционнаякомиссия также выражала опасение, что право крупнейшего политического собрания выдвигатькандидата на пост премьер-министра будет ограниченным. Комиссия утверждает, чтоесли коалиция будет сформирована после выборов, то она не сможет выдвинуть одногоиз членов парламента в качестве кандидата на пост премьер-министра. Она невидит смысла в том, чтобы по истечении месяца выносить второй вотум довериятому же самому правительству. Правительство утверждает, что это времянеобходимо для проведения консультаций и образования политического спектра. Наэто комиссия возражает, что семидневный срок, в течение которого нужновыдвинуть кандидата, можно увеличить до 14 дней. Венецианская комиссия также сподозрением отнеслась ко второму вотуму доверия к правительству и задаласьвопросом, какие цели это может преследовать:
«Есть риск, что из-заопции повторного вотума (вероятно, к тому же составу правительства, что ираньше) по прошествии месячного срока будут неоправданно затягиватьсяпереговоры, в том числе и закулисные – между разными политическими партиями».
Далее, существованиюпарламента в качестве независимого законодательного органа угрожают статьи 67 и81 в проекте конституции. Согласно этим статьям, парламент обязан по требованиюправительства рассматривать любой законопроект на особом заседании. Еслипарламент не принимает законопроект, правительство может предложить вотумдоверия. Если парламент в течение 14 дней не одобрит законопроект в одномслушании, то можно считать, что процедура объявления недоверия правительствууже началась. По словам государственной конституционной комиссии, парламент,таким образом, оказывается перед дилеммой. С одной стороны, он может принятьпредложенный законопроект и исполнить желание правительства; с другой стороны,он может отвергнуть законопроект и тем самым открыть процесс, который, скореевсего, приведет к его роспуску.
Есть еще два повода длябеспокойства о независимости парламента: 1) для внесения поправок в проектбюджета будет необходимо согласие правительства; 2) невозможно будет безсогласия правительства принять такой закон, из-за которого бы возрасталиправительственные расходы. Ассоциация молодых юристов Грузии (АМЮГ) высказаламнение, что оба эти положения посягают на законодательную функцию парламента.Общественная конституционная комиссия утверждает, что положение (1) отнимает упарламента издавна принадлежавшую ему роль в определении бюджета, так какпарламент будет бояться вотума недоверия и роспуска, а правительство, такимобразом, сможет навязывать свой бюджетный план.
Под угрозой оказалась инезависимость судебной власти: поступило предложение ввести трехгодичныйиспытательный срок для судей. По мнению АМЮГ, это полностью уничтожит ихнезависимость. С другой стороны, если бы их назначали пожизненно, их независимостибы ничто не угрожало. Пожалуй, следует обратить внимание на тот факт, чтопредложение ввести трехгодичный испытательный срок убрали из проекта, которыйгрузинское правительство представило Венецианской комиссии.
Парламентское меньшинствоимеет право учредить временную комиссию по расследованию; проект практическилишает его этой возможности. Для любого такого решения, пусть даже егоподдерживают 20% депутатов парламента, будет необходимо согласие парламентскогобольшинства. «Временные комиссии по расследованию – это эффективный инструмент,благодаря которому парламентское меньшинство получает парламентский контроль.Это право устранено в нынешнем проекте конституции», - говорит общественнаяконституционная комиссия.
Все упомянутые вышеположения оставались без изменений и после первого, и после второго слушания.Срок, в течение которого можно выносить вотум недоверия, сократили на двадцатьдней, но процедура неизменно остается сложной.
Второе предварительноезаключение Венецианской комиссии по поводу проекта конституции, переработанногопосле первого и второго слушаний, гласит: «Хотя власти Грузии учли некоторыепредварительные рекомендации Венецианской комиссии, парламент Грузии должендождаться окончательного заключения Венецианской комиссии и тщательно егорассмотреть, прежде чем принять окончательно конституционные поправки». Жаль,что центральные информационные каналы Грузии решили сосредоточиться на техрекомендациях, что были учтены, и проигнорировали те, которыми парламентпренебрег. «Прежде, чем утверждать, дождитесь итоговых рекомендаций»;«Желательно усилить влияние парламента»; «Срок для вынесения вотума недовериясокращен недостаточно». Это только некоторые из тех ключевых фраз, содержащихсяво втором предварительном заключении Венецианской комиссии, которые так и небыли озвучены ведущими информационными каналами.
Проект конституции,конечно, не устанавливает равновесия между законодательной, исполнительной исудебной ветвями власти. На самом деле правительство вновь приспособило верховныйсуд под свои цели. Но конституция нужна не для этого. У грузинскогоправительства была возможность сделать исторического значения шаг кдемократическому управлению, но вместо этого оно встало на путь деградации:
Грузинское правительствовновь оказалось не в состоянии пойти по пути демократической ответственности.
