Мнения о предложении российского президента Дмитрия Медведева создать новую архитектуру европейской безопасности резко разделились. Критики отвергают эту инициативу, усматривая в ней очевидную попытку поссорить западные государства. Более благосклонные аналитики видят в ней искреннее стремление сформулировать концепцию безопасности XXI века.
Общая идея выдвинутой Медведевым концепции безопасности – переориентировать Европу, чтобы она больше считалась с Россией и ее интересами. После окончания холодной войны Россия почувствовала, что оказалась на периферии. В 1990-е гг. в ней царил политический хаос и социально-экономический кризис, а ее внешнеполитическое влияние резко уменьшилось; в результате, в международной жизни она могла претендовать самое большее на роль младшего партнера. Позднее, когда при Путине экономическая ситуация в России улучшилась, к ней стали относиться как к более влиятельному, но весьма неуклюжему и подчас враждебному государству. Короткая война с Грузией в августе 2008 г. ознаменовала сразу два момента: пик пресловутого возрождения страны и отчуждение между Россией и Европой.
Параллельно с этими процессами происходил еще один: ЕС и НАТО практически полностью отождествились с Европой той эпохи, которая наступила после холодной войны. В прошлом Россия была частью Европы за счет того, что она, с одной стороны, «типичная европейская христианская цивилизация», а с другой, входила в число великих европейских держав: Россия, Франция, Германия и Великобритания. За последние 20 лет процесс европейской интеграции ускорился, и Россия отстала; теперь она оказалась аутсайдером еще в большей степени, чем страны вроде Турции (которая уже более полувека входит в состав НАТО).
Медведев впервые заговорил об этой инициативе в июне 2008 г., перед конфликтом с Грузией. Ее главной целью было ограничить влияние Америки в Евразии. Медведев подчеркивал, что «атлантизм как единственный принцип исторически изжил себя»; утверждал, что нынешняя европейская архитектура несет «на себе отпечаток идеологии, унаследованной от прошлого»; говорил, что НАТО «никак не может обрести новый смысл своего существования». И главное: Москва призывала провести европейский саммит, посвященный разработке новой хартии по образцу Хельсинской. На всякий случай, Медведев пояснил: «Важно, правда, чтобы все государства – абсолютно все государства Европы – участвовали в нём в своем национальном качестве, оставив блоковые и иные групповые соображения за дверью».
Кремль стремится использовать внутренние разногласия западного альянса – как между США и Европой, так и между европейскими государствами. В первый раз Медведев выдвинул свое предложение сразу после бухарестского саммита НАТО в мае 2008 г. В ходе этого саммита у членов альянса возникли серьезные разногласия по поводу того, следует ли давать Грузии и Украине статус стран, готовящихся вступить в НАТО. В итоге им пообещали членство в неопределенном будущем, без указания сроков и без плана по подготовки к вступлению.
Инициатива Медведева стала естественной реакцией на замешательство в Европе. Бухарестский саммит выявил трещины в политике западного альянса в отношении России. Некоторые государства-участники – особенно Германия и Франция – считали, что Запад слишком отдаляется от России и что расширение НАТО на ближайшее время достигло своих естественных пределов. Именно на эту «прагматическую» часть альянса были рассчитаны первоначальные предложения Медведева, столь откровенно ориентированные на Европу. Политика администрации Буша в отношении России и стран бывшего СССР вызывала в Европе беспокойство, на котором и пытался сыграть Медведев. В более широком смысле, он старался использовать пусть даже подспудные антиамериканские настроения в некоторых европейских государствах и их желание стабилизировать отношения между Европой и Москвой.
В отдаленной перспективе Москва хотела добиться таких условий, при которых она бы укрепилась в статусе «региональной сверхдержавы» на постсоветском пространстве, вошла в стратегический мейнстрим европейской жизни и получила формальное и практическое признание себя в качестве великой державы наряду с США и совокупностью европейских государств.
Когда Медведев впервые высказал свое предложение (в Берлине, в июне 2008 г.) Европа практически не отреагировала. Его проект привлек внимание, только когда российский президент представил его более разработанную версию на конференции по вопросам мировой политики, проходившей в Эвиане в октябре 2008 г. К тому моменту (как раз после войны с Грузией) отношения России с Западом – особенно с США – были хуже, чем когда-либо за минувшие двадцать лет.
Между заявлением Медведева в Эвиане и его берлинским обращением была большая разница: внимание с Европы переключилось на евроатлантическую сферу. Медведев порицал Вашингтон за предполагаемое участие в грузинском конфликте и осуждал американскую однополярность в целом, но теперь он понимал, что США нельзя исключить из новой архитектуры безопасности. Помимо частого упоминания слова «евроатлантический», Медведев подчеркнул важность вопросов, выходящих за пределы европейской проблематики: распространение оружия массового поражения и международный терроризм. Важно и то, что к участию в конференции по европейской безопасности он призвал «все ключевые евроатлантические организации» – значительное отличие от берлинской версии, где он настаивал, что все государства должны быть представлены индивидуально, а не как члены каких-либо альянсов.
Но по существу эвианская речь осталась маловразумительной и не содержала практически ничего нового. Соблюдение международного права, государственный суверенитет и территориальная целостность; недопустимость силовых методов воздействия; принцип «равной» и неделимой безопасности; жесткая критика НАТО и его безудержной экспансии – все эти заявления Кремль и министерство иностранных дел не раз делали еще в годы правления Ельцина.
Возможно, единственным принципиальным новшеством стал новый тип договора – по образцу Хельсинского, – призванный «на долгие годы в юридически обязывающей форме – обеспечить наши общие гарантии безопасности». Но значимость даже этого пункта еще не доказана. Идея договора «Хельсинки-2» стоит в ряду прочих грандиозных, но по сути пустых проектов вроде «мирового многополярного порядка XXI века», оси Москва-Пекин-Нью-Дели и БРИК (Бразилия, Россия, Индия и Китай). Она не опиралась на современную концепцию международной безопасности. Вместо этого Медведев подчеркивал важность военных вопросов. Мнение, что международная безопасность – это военно-политическая проблематика, отражает культуру более чем трехсотлетней давности; тогда «мягкая сила» и «мягкая безопасность» (в политической и гуманитарной сфере) считались скорее декоративной, нежели основополагающей составляющей.
Развитие медведевской инициативы раскрывает также чувствительность Москвы к изменениям внутри- и внешнеполитических обстоятельств. Относительное единодушие Европы по поводу Грузии, влияние мирового финансового кризиса и – с недавнего времени – возрождение США с приходом Барака Обамы – радикально изменили внешнеполитический контекст деятельности России. Откровенно враждебный по отношению к Америке и НАТО тон больше неэффективен. Это, собственно, было очевидно еще на встрече в Эвиане, когда французский президент Николя Саркози подчеркнул, что любое соглашение по безопасности «от Ванкувера до Владивостока» должно основываться, прежде всего, на НАТО, и призвал Россию к более тесному взаимодействию с уже существующими институтами и механизмами, такими, как Совет Россия-НАТО и Европейская политика безопасности и обороны ЕС.
Сейчас Москва явно стремится сгладить острые углы своей инициативы по безопасности. Когда отношения с США и НАТО начали улучшаться, Кремлю невыгодно омрачать этот процесс.
Сейчас модно обвинять западные правительства (в первую очередь, США) в разрушении евроатлантической безопасности. Их ругают за то, что России постоянно утирают нос: особенно это заметно на примере экспансии НАТО на Восток с целью включить в себя большинство стран Центральной и Восточной Европы. В последние несколько лет Запад поддерживал цветные революции в Грузии и Украине; разрабатывал проекты по противоракетной обороне США в Польше и Чехии; безуспешно пытался сбалансировать российские амбиции в постсоветском пространстве – всё это вызвало сильное негодование Москвы. Нынешнюю европейскую архитектуру безопасности, сосредоточенную вокруг НАТО и ОБСЕ, критикуют за то, что она не только не смягчила противоречия, но и довела их до критической точки.
При поверхностном подходе может показаться, что у россиян есть оправдания: нынешняя архитектура безопасности неэффективна во многих отношениях. Она не препятствует войнам; служит плодородной почвой для развития враждебных отношений, – а западные державы используют это в национальных или коллективных (т.е. НАТО) интересах. Однако не следует забывать о том, что характер таких международных организаций зависит от того, какие страны входят в их состав. При всех достижениях многосторонней дипломатии со времен Второй мировой войны, в международных отношениях господствуют великие державы, а не многосторонние институты.
Как показал пример России – тому были примеры и ранее, – великие державы не всегда придерживаются международного права; они могут и не уважать суверенитет и территориальную целостность других государств; они будут иногда применять силу во внешнеполитических отношениях; они будут обеспечивать себе безопасность за счет других; они будут преследовать свои государственные интересы так, как сочтут нужным, невзирая на приоритеты и чувства других. Никакая архитектура в мире не изменит такого положения дел.
Вместо того чтобы искать и без того очевидные недостатки нынешней системы безопасности, нам следует установить, можно ли ее исправить – хотя бы в перспективе. Может ли НАТО больше учитывать российские интересы? Как превратить ОБСЕ в более эффективный институт? Можно ли разрешить патовую ситуацию с ДОВСЕ (Договором об обычных вооруженных силах в Европе)? Повысится ли уровень европейской безопасности благодаря созданной при поддержке Москвы Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ)? И выйдет ли Хельсинская хартия на уровень XXI века благодаря новому паневропейскому договору?
Говоря о перспективах, трудно оставаться оптимистом. Возьмем, к примеру, НАТО. После холодной войны альянс пытался перестроиться. Он перестал позиционировать себя как оборонительный альянс, противостоящий военной угрозе со стороны Советского Союза, и стал организацией, отвечающей за стабильность, продвигающей демократию и помогающей странам Центральной и Восточной Европы развивать гражданское общество. Несомненно, этим странам – как и европейской безопасности в целом – было бы намного хуже, если бы они так и остались гнить в замкнутом пространстве (или в «буферной зоне»). Пример балканских конфликтов показывает, что было бы с этими странами, если бы они продолжали оставаться исключенными из общего контекста.
В то же время, НАТО стремилось к более тесному сотрудничеству с Россией по вопросам национальной безопасности. В 1990-е гг. альянс включил Россию в программу «Партнерство во имя мира» с перспективой вступления в НАТО. В 1997 г. был подписан Основополагающий акт НАТО-Россия, после чего Москва впервые была допущена к консультациям с альянсом. В 2002 г. возник Совет Россия-НАТО, и были разработаны механизмы совместного принятия решений по общим вопросам безопасности.
Однако ничто из этого не искоренило московского отношения к НАТО как «реликту холодной войны», главная цель которого – ограничивать действия России. Несмотря на некоторое сотрудничество в рамках Совета Россия-НАТО (например, совместное антипиратское патрулирование Средиземного моря), российские политики продолжают считать альянс, в сущности, враждебной силой.
Что касается ОБСЕ, в течение 1990-х гг. Москва очень любила эту организацию. Россия не просто была ее полноправным членом, но и, по правилам, могла наложить вето на любое решение, которое ей не нравилось. ОБСЕ была привлекательной альтернативой НАТО, особенно потому, что не покушалась на суверенные прерогативы великих держав, в первую очередь – России.
Ситуация изменилась после саммита ОБСЕ в Стамбуле в декабре 1999 г., когда члены организации осудили действия Москвы во время второй постсоветской войны в Чечне. С того момента ОБСЕ заняла влиятельную позицию в сфере «мягкой безопасности». В частности, Бюро по демократическим институтам и правам человека сосредоточилось на наблюдении и оценке избирательных процессов в Центральной и Восточной Европе (в том числе, в России). Москва в таком пристальном внимании усматривает посягательство на свои суверенные права. Она хочет вернуть старые добрые времена – и «ключевые» функции ОБСЕ в обеспечении безопасности, – когда организация практически не имела влияния.
Потенциал для значительных улучшений есть у ДОВСЕ. Договор необходимо пересмотреть («модернизировать»), чтобы он соответствовал переменам, произошедшим на стратегической карте Европы со времен распада СССР. Нынешняя версия ограничивает Москву в переправлении войск на юг – главный источник угроз российской национальной безопасности. Государства-члены НАТО ошибочно связывали ратификацию пересмотренного ДОВСЕ с выводом российских ВС («миротворцев») из Абхазии, Южной Осетии и Молдавии. Москва такую связь отрицает: она выдвинула другие мотивировки своему отказу от участия в ДОВСЕ. Тем не менее, все эти проблемы касаются только самого договора и не затрагивают более широких (и большей частью абстрактных) вопросов об архитектуре безопасности на континенте. Такие проблемы следует решать в рамках специализированных переговоров по ДОВСЕ.
ОДКБ с момента возникновения в 2002 г. была для Москвы военно-политическим альянсом, объединявшим ближайших в бывшем СССР союзников России: Белоруссию, Армению, Казахстан, Киргизию, Таджикистан и Узбекистан. Даже при минимальной военной эффективности он, тем не менее, показывает, что у России есть друзья, и что Москва, претендующая на более значительную роль в сфере европейской безопасности, имеет собственные инструменты воздействия. В результате, российские политики сейчас заговорили о необходимости «равного партнерства» НАТО и ОДКБ. Проблема состоит в несоизмеримой разнице масштабов, возможностей и значимости этих двух организаций. Если ОДКБ станет частью новой архитектуры безопасности, ее роль в ней будет периферийной, а Москва будет и дальше обижаться, усматривая в этом несправедливость принципов безопасности в Европе.
Идея договора «Хельсинки-2» – или «Хельсинки-плюс» – встретила некоторую поддержку Запада. В принципе, нет ничего плохого в том, чтобы обновить Хельсинский заключительный акт 1975 г. в соответствии с положением дел после холодной войны. Однако Медведев акцентирует «жесткую безопасность» (см. выше), а это указывает на то, что, по мнению Москвы, договор станет отражением традиционного российского мышления. Разрыв между провозглашением предположительно общих ценностей и их трактовками, принципиально различными для участников предполагаемого Хельсинского соглашения, остается слишком большим. Новый договор неизбежно будет политизирован и только углубит уже существующие противоречия в Европе. (В этой связи мысль о том, что Запад может как-то «принудить» Россию к соблюдению демократического порядка и прав человека, представляется бредовой).
Наконец, нам следует задуматься о том, имеет ли вообще смысл говорить об архитектуре безопасности. Сейчас условия менее чем когда-либо подходят для реализации благих побуждений. Региональные организации открыто конкурируют друг с другом; легитимность механизмов европейской безопасности трактуется по-разному; разница в понимании ценностей в России и в западных странах велика, и этот разрыв растет; Москва конкурирует с Западом за влияние в так называемом «европейском соседстве». Заниматься новой архитектурой безопасности, не решив фундаментальные проблемы – значит делать вид, что такой сложный процесс возможен при отсутствии стабильного прогресса в этой сфере.
Российские инициативы часто критикуют за невнятность. Причина невнятности, видимо, в следующем: Москва гораздо лучше понимает, что ей не нравится, чем то, какой должна быть альтернативная архитектура. Другое возможное объяснение состоит в том, что медведевское предложение попало в неожиданный контекст: мировой финансовый кризис и, главное, потепление в отношениях России и США.
Администрация Обамы не только говорила о «перезагрузке» американско-российских отношений, но и нашла новые пути взаимодействия с Москвой в тех областях, где роль России представляется важной: контроль над стратегическими вооружениями, иранский ядерный вопрос и Афганистан. В то же время, США практически свели на нет те проблемы, которые раньше служили причиной огромных конфликтов, как, например, расширение НАТО и противоракетная оборона. Благодаря действиям новой администрации изменился психологический климат, а Москва – хоть и с осторожностью – начала осознавать возможность взаимодействия с Вашингтоном по таким вопросам, в которых они оба живо заинтересованы и где она может сыграть реальную роль. Ввиду перспективы возобновить сотрудничество с США в сфере безопасности, померкли грандиозные планы по внесению системных изменений в международную архитектуру безопасности.
Обобщая, можно сказать, что Вашингтон снова заинтересовался Москвой, а это вернуло российское стратегическое мышление к старым американоцентристским традициям. Пусть больше половины российского экспорта и иностранных инвестиций приходится на Евросоюз, для руководства России главным игровым полем остаются отношения с США, так как это самая сильная страна в мире, несмотря даже на то, что перед ее властями стоят такие проблемы, каких ни разу не бывало за два прошедшие десятилетия. Можно сказать, что для России грубая сила важнее географического положения, экономического взаимодействия и культурной близости.
Пока российско-американские отношения строятся вокруг конкретных приоритетов, в них практически нет места концепциям и схемам, особенно если Вашингтон, как сейчас, не будет проявлять к ним интереса. Но как только двусторонние отношения испортятся, проект европейского/евроатлантического договора о безопасности получит новый импульс.
Для европейских политиков главный вызов заключается в том, что в медведевском проекте им не за что «зацепиться». В прошлом он содержал пункты, с которыми легко было не согласиться: например, идея исключить НАТО и США. Но что еще хуже, им трудно понять, чего на самом деле хочет Россия.
Москва пыталась поссорить европейские страны между собой и с Америкой; с этой угрозой европейцы справились. Они отказались признать притязания России в сфере привилегированных интересов. Они подчеркнули первенство НАТО в вопросах европейской безопасности и сохранили за ОБСЕ центральную позицию. Они предоставили Москве шанс детализировать свою инициативу в области безопасности.
Но главный тест заключается в том, сможет ли европейское единство выстоять против более тонкой внешней политики России. Здесь его подстерегает ряд ловушек. Одна из них – это неуместное мнение, будто Россия осознала ошибочность конфликтных методов. Мировой финансовый кризис, конечно, стал для российского руководства проверкой на прочность; но это не значит, что его отношение к Западу улучшится. Возможно, Москва смягчит свои внешнеполитические действия, но есть вещи, которые всё равно останутся неизменными: неискоренимое ощущение, что Россия – великая держава; убежденность, что бывшие советские республики относятся к ее сфере влияния; и представление о мире как об арене для конкуренции.
Другая ошибка может заключаться в представлении, будто сближение Москвы и Вашингтона – это безусловное благо. Заигрывание Вашингтона с Москвой оживит дремлющий американоцентризм российской элиты и породит новую стратегическую биполярность – за счет многосторонних отношений с Европой.
Наконец, есть заблуждение, к которому европейские государства особенно предрасположены: это квазимифические представления об общих приоритетах. Конечно, у государств-членов ЕС и НАТО есть некоторые общие с Россией интересы в сфере безопасности: контроль над обычными вооружениями, борьба с терроризмом и международной преступностью; но по множеству вопросов их взгляды расходятся. Например, российский подход к странам европейского соседства практически ни в чем не совпадает с позицией НАТО и ЕС. Толкование предположительно общих стандартов настолько различно, что использовать их как основу для общих политических стратегий не имеет смысла.
Бобо Ло – руководитель российско-китайских программ Центра Европейских реформ